扶贫政策与机制转型

李金珊

关于贫困，其实是有非常多的标准，包括世界银行的标准、我们国家统计局的标准、也有国务院扶贫办的标准。今年是脱贫攻坚的收官之年，这个延续了三十多年的政策在此之后应该以什么方式结束或延续或改变，值得我们认真思考。

关于贫困有很多定义，有狭义贫困、广义贫困、绝对贫困、相对贫困、长期贫困、短期贫困等等。关于绝对贫困，国家统计局在2015年对农村贫困人口有一个统计，大约是5000多万人。另外，贫困还包括经济贫困、多维贫困。不管怎么样，经济贫困是贫困问题的核心，尽管贫困不仅仅只是经济问题。另外还有区域贫困，我们的扶贫政策是以区域扶贫的方式进行的，贫困县、贫困乡镇、贫困村，政策重点是贫困县，所以我们有国家贫困县、省级贫困县的说法。

我们国家的扶贫历程要算起来，从1984年第一个国务院的通知开始，然后正式开始做这些事情，从1986年到现在差不多是35年的时间，我们走过了三个阶段。第一个阶段是区域开发式的扶贫，即所谓的“输血”；然后是农村的扶贫开发，这两个概念是有区别的，各自的重心不太一样；到了2015年以后叫精准扶贫。再看扶贫的标准，目前我国的贫困标准远远高于联合国定义的贫困标准。我们的贫困标准一直都在提高，1986年是属于生存标准，2008年是基本温饱标准，到2010年，我们把这个扶贫的目标定为小康标准，就是“两不愁三保障”。然后，具体的标准线从最早的1986年的206元（因为是1984年发布的第一个文件），到2000年的865元，2007年的1067元，之后每年根据CPI调整，到2012年的2300元延续至今。浙江的贫困标准除了最开始的206元与国家标准一致外，另外三个标准分别是1500、2500、4600元，2018年實际上已经超过一万元。浙江的标准基本上高于全国84%左右。根据浙江的各种文件来看，有很多不同的说法，官方文件提到2020年要消灭8000元以下的贫困，也就是不再有人均收入8000元以下的贫困户，远高于全国标准。另外一组数据也很有意思，2018年全国的人均收入是14617元，城乡居民收入差距为2.685。浙江的人均收入是27302元，城乡差距是2.036，最低收入农户的人均收入是11086元。广东的城乡收入差距是2.5，福建的差距是2.3，贵州的差距是3.25，甘肃的差距是3.40。所以我们可以发现，越往东部，城乡差距越小；越往西部，城乡差距越大。这是一个很奇特且很有意思的现象。

根据这种状况，以及浙江现在的一些做法，我们认为扶贫政策是可以转型的。我们建议进行分类管理，因为在此之前都是用区域扶贫的政策来划定国家贫困县。顺便说一下，关于国家贫困县，浙江大概是全国唯一一个没有国家贫困县的省，所以为了配合国务院的扶贫政策，浙江把自己的90个区县划成了三类。然后，所谓的贫困县我们把它叫做欠发达县、加快发展县。所谓分类管理，就是部分地区特别是连片贫困区，可以继续目前的区域扶贫政策；非连片贫困区域，可以缩小扶贫单位，从贫困县改成贫困乡，以便政策落实更加精准；东部沿海这些地方，就是城乡收入差距不超过3倍的省份，从区域扶贫转向人群扶贫，结合扶贫资金的绩效，转变扶贫的方式，转向低收入人群的最低保障。调研发现，至少在浙江，现有的需要扶贫的农户在很多时候其实已经很难帮扶了，或者是因病致贫人群，或者是因灾和市场行情变化返贫人员，还有贫困老人。由于贫困群体并不是集中在某些区块，它的特点是人群特征。因此我们能不能针对类似的情况，从区域扶贫转向低收入人群的最低保障，能不能把这一部分人群和城镇低保政策结合起来。

（作者单位：浙江大学）