为何争当贫困县

万海远

从1986年我国第一次正式确立贫困县名单以来，关于贫困县确定标准的质疑从来就没有间断过，比如国家级贫困县同时又是百强县，中国人均GDP最高的两个县（伊金霍洛旗和准格尔旗）都曾是国家级贫困县。

近年来各种关于贫困县的戏剧性故事被曝出，比如安徽望江县大肆兴建占地超8个白宫的豪华办公楼，尤其是2012年1月湖南新邵县政府挂出宣传牌，热烈祝贺其入选国家集中连片特困地区的新闻引爆了社会的舆论，再次激起大家对贫困县评选机制的广泛质疑。

当新邵县的炫贫行为引起相关部门的重视之后，在2012年3月的贫困县名单上悄然被迅速拿下。在短时间内农民人均收入和新邵县财政状况不可能发生大的变化的情况下，新邵县在贫困县名单上的一进一出的确反映出贫困县标准的人为性、可操作性和非定量性。

因此，为什么要设立贫困县，怎样可以进入贫困县名单，入选贫困县有什么好处等成为了大家最为关注的问题。

贫困县的设定背景

1986年我国正式建立起一个具有政府首长统领的实质性扶贫机构—“国务院扶贫领导小组”。为了充分利用有限的资源，政府开始建立一个区域式集中连片式的扶贫开发机制，贫困县或贫困村的设定由此拉开序幕。

国家级贫困县的正式审批工作于1986年底开始。由于中央财政资金有限，所以只按1985年人均收入低于150元的标准确立了331个贫困县，以防止扶贫资金的分散使用。1994年分税制改革后再次提高标准，对人均纯收入低于400元的全部纳入国家级贫困县的范畴。

从1995年开始，扶贫办对集中连片贫困地区定义为扶贫工作重点县而单独划列出来，从此建立了一个“国家扶贫工作重点县”，简称国家级贫困县，由此财源贫乏、财政自给能力低的贫困地区得到相当规模的财政资金补贴。在此基础上，国务院扶贫办也第一次正式提出标准，要求1992年年人均纯收入超过700元的，一律退出国家级贫困县名单。在经历了这样一个净进入过程后，国家级贫困县的数量也随之增加到592个。

后来，在2001年贫困县的进出机制得到进一步明确，重点县的调整确定也更加定量化。2002年，扶贫办对外公布了调整标准，即“631指数法”原则，农民人均纯收入较低占60%权重，人均GDP低占30%和人均财政收入低占10%。之后的调整再也没有公开公布是根据什么确定原则进行的。研究者从一些文件中的表述推出后来的调整是参考这些原则来确定的。

迄今为止，贫困县的调整有3次，分别是1994年、2001年、2011年。调整公布的年份是在下一年的年初。

扶贫办在2006年进一步确定了592个县（旗、市）为国家扶贫开发工作重点县（为简便，重点县与贫困县的概念下文不再区分）。其中将东部33个重点县指标全部调到中西部，东部不再保留国家级重点县。

2012年，国务院扶贫办第一次把贫困县名单调整的权力下放到省，允许各省根据实际情况，按“高出低进，出一进一，严格程序，总量不变”的原则进行调整，从而进一步更新了国家级贫困县的名单，其中有38个县区被调出，同时又新调进了38个，所以贫困县的名单总数仍为592个。

但是，在贫困县名单调整权力下放到地方后，不同地方对贫困县的定义和认识都不太一样，其调整过程也广受质疑。尤其是在分权负向激励的刺激下，一些县市会通过瞒报数据的方式力争进入贫困县名单，再加上省级政府在名单调整过程中的随意性、非确定性和不透明性，从而催生出为进入贫困县名单而出现的各种戏剧性现象。

入选贫困县的好处

争当贫困县，算是中国当代政治生态的一景。要理解这一点，我们只要回顾下在获得贫困县称号后每年单列的财政拨款数额就窥斑知豹。

总的来看，中国针对贫困人口的扶贫专项资金投入逐年增加，规模不断扩大。而且，财力的不断增强和重点偏向贫困县的扶贫策略，也为重点贫困县提供了巨额的财力补贴。近几年来，中央财政扶贫专项资金以平均每年超过100亿元的速度在增加，这给各县市入选贫困县名单提供了最强的激励。

截至2013年底，全国近3000个县市区，国家级贫困县只有592个。2013年，中央财政专项扶贫投入为406亿元，较2008年的197亿元，翻了两倍还多。只要入选，每个县平均都可以获得数以千万甚至上亿元的补贴，这些财政补贴往往是一个贫困县全年财政收入总额的一倍甚至是好几倍之多。平均来看，光中央财政专项扶贫资金，每个贫困县每年就可以获得3000万～5000万元的中央补助。同时，一旦入选贫困县，与之相伴随的各种附加政策优惠和税费减免则会更多；而且，这一政策能持续多年，甚至是终身的。因此，在中央、省市各种优惠政策和措施的刺激下，各地都争先恐后地努力成为贫困县，这也就是各地争夺贫困帽的根本原因。

在持续扩大的财政资金帮助下，贫困县的发展也取得了长足的进步。总体来看，贫困县的扶贫效果是显著的。过去的经验表明，设置国家级贫困县短期内使扶贫重点县的生产和生活条件得以显著改善。

新邵县为什么要不计艰辛地努力申请贫困县的帽子？其目的在于一旦被列入国家武陵山集中连片扶贫攻坚重点县，则该县每年会获得国家财政下拨的5.6亿元资金用于扶贫开发，这一数字为2010年新邵县每年财政收入的1.4倍。在新邵县的努力下，一些经济指标被人为压低，再加上“大量艰苦细致的衔接协调工作”后，新邵县如愿以偿地获得了贫困县的帽子。

调入和调出

既然进入贫困县的名单能获得如此多的财政补助，而且入选贫困县之后对农民脱贫能产生如此显著的效果，如何设定贫困县的新标准也就成为社会公众普遍关注的话题。

虽然从1994年以来，贫困县的名单有所调整，有新进入也有调整出去的，但贫困县的总数量一直保持在592个不变。当然，最近一次的调整是明确规定，每个地方的贫困县名单要保证一进一出的平衡，所以贫困县总数保持不变。但如果贫困县是根据“631指数法”原则进行精确定量后确定的，那么为什么每次确定的贫困县名单恰好为不多不少的592个？这样一种极端的巧合在概率意义上几乎是不存在的。

我们进一步比较下新进入和退出的国家级贫困县的发展情况。根据2012年3月扶贫办新调整的贫困县，其名单发生变化的省份有河北等9个省，而其他省的贫困县名单都没有发生变化。

从调出的贫困县来看，他们的3项指标普遍要好于那些一直处于贫困县名单里的县。尤其是从农民人均纯收入和人均GDP的角度来看，被调出贫困县名单的那些县确实在经济上显著更好。由此说明，贫困县的退出机制还算表现良好。然而，在湖南新邵高调炫穷之后，笔者专门赴该地进行了实地调研。我们在计算湖南新邵县的经济表现时，发现新邵县在人均GDP和人均财政收入这两项指标上都要远低于其他贫困县，甚至也要低于新调入的贫困县。

从调入的贫困县名单来看，被调入的贫困县的经济指标也同样表现良好，尤其是人均GDP指标甚至要好于那些被调出的贫困县，也同样高于那些一直在贫困县名单的县。这样看来，贫困县名单的进入并没有完全按照贫穷的标准来执行，有的甚至相反。

而且，我们还按照3个标准，分别计算了2011年592个贫困县名单的农村人均纯收入、人均GDP、人均财政收入指标，结果发现，有一个县的3个指标值均遥遥领先于其他县，而且也要高于全国平均水平，但是在新一期的国家级贫困县名单上，它仍然在列，这显然与国家最初成立贫困县的本意是相背离的。

令人感到遗憾的是，贫困县的标准不仅没有彻底按照贫困等级来划分，甚至被当成某种政治奖励来激励或管理地方官员。正是在这种游戏框架下，新邵县的炫贫行为无疑是给自己断了退路，所以引起社会争议的新邵县随即就被剥夺了这样一项政治奖励。

贫困县的未来

以县为瞄准对象的区域式、渐进式扶贫策略，最早是从美国俄亥俄州的扶贫实践中总结出来的。它是以整个县为基本单元，以改善生产生活条件和增加收入为主要内容，以整合扶贫资源为主要手段的扶贫开发方式。它的瞄准对象在于重点区县，在推进过程中主要以完善基础设施建设、发展社会公益事业、改善生产生活条件为重点，通过集中投入、分批实施的方法来进行扶贫开发。

中国政府在扶贫方面推出的最重要措施也是以贫困工作重点县为基础的扶贫攻坚战略。虽然贫困县的进入和退出过程中确实存在很多问题，但不能否认的是，在财政资源有限且不能覆盖到所有贫困农户的大背景下，选择一些连片特别困难的地区，进行有针对性的重点扶贫正是中国扶贫取得全球瞩目成就的最为重要的原因。

然而，这种以县为重点的瞄准策略也存在一些明显的问题。由于贫困人口可能并没有集中连片居住，所以以贫困县为主导的扶贫方式并没有真正有效地减少贫困人口，反而造成资金的严重浪费，并且很多有限的资金被投入到耗资巨大的基础设施中来，减贫资金被严重锁定，从而大量贫困人口无法从贫困陷阱中脱离出来。

而且，这个过程中同样存在着绝对贫困人口和低收入人群没有从项目中平等受益的问题。首先，是项目实施过程中过度追求项目的数量而导致投入严重不足，随后要求农户拿出一定比例的配套资金。然而，一些真正贫困的人口却没有能力配套而不能参与项目。其次，是扶持对象选择的准确性还有待提高，一些更穷的县并没有纳入贫困县，特别是由于缺乏全国的县级统计资料，贫困县的确定还存在一定的瞄准误差。再次，是贫困县推进的进度过于缓慢，到《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010）》要结束时，已经确定的贫困县有相当的比例不能纳入，而一部分早期的贫困县因资金量过少根本达不到重点扶贫的效果。

最重要的是，在新的形势下，贫困群体的分化现象也愈发突出，贫困分布由区域的、整体性的贫困逐渐过渡到个体性贫困，剩余的贫困人口更为分散，从而以县为瞄准对象的扶贫模式也遇到越来越多的问题，这需要我们在制度上进行变革，从而更好地适应新形势下的扶贫工作。

在未来，由于经济发展的滞后性，极端贫困群体和轻微贫困群体之间的差异性不可能在短时间之内消除，这需要未来的扶贫制度在承认人群异质性差异的基础上，不断发展出更加有针对性的扶贫方式来增加穷人的发展机会、提高穷人的发展能力，从而对边缘群体进行更有力的减贫尝试。在此基础上，未来的减贫进程也一定会更加细化扶贫目标，由原来的以县为目标，细化到后来的以村为目标，甚至把扶贫目标落实到户、到人。最终，以县为目标的扶贫策略会不断弱化，贫困县的问题也会逐渐退出我们的视线。

近期内的问题是，贫困县的入选需要阳光操作，它的设定标准、申报、初选、入选等都要向大家公示，从而真正接受社会各界监督，这样才能让贫困县发挥应有的政策效应，也才能杜绝假冒伪劣的贫困县。另外，我们还可以进一步减少贫困县的数量，激励贫困县限时、定期地脱离贫困县帽子，从根本上杜绝争当贫困县的怪象。

（作者为国家发改委社会发展研究所研究员）