城市治理的“数智化”路径探索

马闯

【摘要】“数智化”融合了数字化和智能化的双重特征，在城市治理中发挥了引领作用，让城市治理更加“智慧”。然而在“数智化”城市治理的探索当中，仍有信息孤岛、数据冗余、利益固化、信息安全等问题存在。为了让城市治理持续“智慧”，“数智化”城市治理应向平台化、产业化、协同化、安全化方向发展。

【关键词】“数智化”  城市治理  大数据  智能化

【中图分类号】 D630                             【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.20.012

“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化。”2020年3月31日，习近平总书记在浙江考察时强调了城市治理体系与治理能力现代化的重要性，肯定了杭州城市大脑技术的优势，即“数字治堵”“数字治城”“数字治疫”，指出杭州表现出带动性极强的“头雁”效应，要力求通过“数智化”让城市“更智慧”。在不断探索城市治理“数智化”的道路上，应充分认识“数智化”城市治理存在的问题与短板，促进城市治理实现“可持续智慧”。

城市治理从“数字化”到“数智化”

城市“数智化”治理通过技术创新推动城市的有序发展、社会的公平正义，也让城市治理“更智慧”，在实现过程中表现出以下特征。

实现数据纵深层面的赋能再造，维护城市系统的演变与均衡。城市治理决策的关键在于“数据”。通过数据的全面获取，实现对数据事实的分析与逻辑推理，推动城市治理有序运行。“数智化”治理能够充分应用全数据的价值，从数据生成到数据决策，均能有条不紊地进行，便于提供精准的城市公共服务。如上海市新发布的“随申办市民云”APP，通过大量公共数据归集，实现城市大数据全覆盖建设，以提供更完善的城市服务。当治理数量、治理范围和其复杂程度以数据分析作为基础时，城市治理的规模就能得到有效计算、管理和控制。随着政府资源、部门职能和“数智化”对接，零散的实体开始变成虚拟整体，大多数改革在技术推动下逐步深化，形成了纵向横向贯穿、线上线下联合的格局。“数智化”标准高效的在线虚拟服务，值得政府大力推广。

推动信息在个体与整体间交互，提高城市治理的能力与水平。“数智化”城市治理在很大程度上提高了数据的集聚力，城市治理各主体间的精准交互来源于数据间的精准游走。特别是在市场化发展的今天，经济水平大大提升、城市生活方式多样，群体分化日益严重、个体诉求趋于多元，数据的定向游走成为城市治理的重中之重。在“数智化”影响下，城市治理能够对城市居民的所处环境、历史行为进行画像，并将之输送到城市“大脑”当中，从而精准预测城市需求，推送个性化服务，提高城市治理能力。比如，阿里巴巴2017年发布的“城市大脑”在数据精准计算、预测与推送的基础上，使城市交通通达性实现较大提升。很大程度上，现代城市治理是对流动数据的治理，“数智化”的数据流动模式有两种：一种向周边扩散，数据流动治理细化不同部分;另一种往中心靠近，通过数据库集中存储。以共享与流动的人口统计数据为例，公积金利用互联网系统打破了地域限制，不仅降低了人口流入地的负担，也确保了流动人口的权利，体现了政策的公平与包容。在虚拟与现实世界的交错中，数据聚集与扩散有助于形成一体化治理，缩短决策执行周期，改善城市治理水平。

数据开放与协同理念深层融合，促进城市多元共治与持续发展。“数智化”城市治理的出现，使城市系统变得更加智能。传统的单一治理模式即将退出历史舞台，“数智化”作用下的智能识别、实时跟踪在收集城市发展动态和城市居民意见建议方面更胜一筹，便于及时掌握城市居民的需求和诉求。在城市居民参与性提高的同时，数据的开放性也得到充分体现。智能技术通过数据的可视化和标准化，实现信息的点对点输送，数据开放与居民参与得到更大程度的发挥，从而形成一个“城市共同体”，治理效果也事半功倍。和技术融合相比，智识聚集更为关键，城市治理强调参与过程公开透明，应增强内生型民主参与和外部领导。通常认为，政府只是数据的托管人员，公众和非政府组织能够更好地利用数据，所以数据开放是发掘价值的最佳途径。比如，上海市政府数据服务网的开放数据平台包含公共安全、健康卫生、交通道路与民生服务等，各个组织和公众利用平台数据就能做到信息共享促进数据融合，体现出多元共治与合作共赢的发展理念。

“数智化”城市治理引发争议且存在短板

“数智化”能够让城市治理“更智慧”，探索“数智化”城市治理过程要充分考虑城市系统的脆弱性，有效化解“数智化”城市治理引发的争议与短板。

“信息孤岛”窘境严峻。“信息孤岛”是电子政务发展到一定阶段自然出现的问题。其一，城市治理领域堆积了大量信息，但由于个别政府部门存在“数据小农”意识，造成大量数据壁垒，限制了信息的应用价值。其二，由于少数政府部门间缺乏沟通，导致重复采集信息现象严重，大大加重了数据采集成本。其三，制度不够完善，针对信息资源的管理权、所有权、信息共享主体等方面，一直没有从制度上加以明确，难以保障共享数据的时效与质量，导致政务效能与项目进度受到影响。其四，认识不足、制度滞后，信息资源拥有专属观念，但缺乏外部约束和内在动力，很容易导致部门资源利益化、信息资源部门化。加上尚未出台相关统一的标准体系和平台，对数据可读性、格式等未作明确要求，在局部探索与自定标准中，很容易出现“信息孤岛”。

“数据无用”局限彰显。一直以来，大数据应用局限在工业生产、市场营销等领域，导致大量数据“无用武之地”，不仅浪费数据资源，也影响城市治理效果。究其根源，主要是由于我国社会智能治理尚未形成产业化发展，未意识到部分数据的应用价值，错失大量关键数据信息。《大数据产业发展规划（2016～2020年）》显示，全国14个省市确定2020年大数据产业发展目标总额为28400亿元，将为社会智能治理产业化发展奠定基础。另外，数据噪声是其与生俱来的缺陷，当数据总量不断增加，垃圾数据与无意义冗余也会增加，并且增速比数据信息更迅速，因而，我们探寻的数据信息很可能被噪声掩盖，甚至进入陷阱。除去网络数据，即使最原始的数據采集依然无法保障其准确性与真实性，比如，电信运营商即使已经实施实名制，但相关数据质量和数据期望值之间依然存在差异。

“利益固化”壁垒普遍存在。俗话说，“触动利益比触动灵魂更难”。在当代城市治理中，“利益固化”是普遍现象，传统城市治理由政府集中掌握权力。一方面，由于大数据存在低密度价值等特性，为了让数据具备可用性，就必须满足价值提取与数据积累。比如，常规监控视频中，一整天的视频监控里可用数据只有数秒，怎样优化存储，通过机械能力优化价值呈现与数据处理，是大数据与“数智化”的难题。另一方面，大数据的边际效应让很多组织与企业数据难以达到要求，数据价值很难体现。而数据的采集、加工与存储都需要花费大量时间与资金成本。对于投资主体，应当在收益和投资间找到平衡点，如果为了某种目的在不审慎评估的情况下极力投资，势必会得不偿失。智能治理改革浪潮，会触碰既得利益者，因此，必须重新分配治理权力，由多部门合作共治，实现社会智能治理协同化发展。

“信息安全”问题浮现。数据开发治理过程中，信息安全与隐私保护之间的问题难以协调。在互联网发展背景下，组织与个人联网设备增多，物联网攻击与智能入侵成为新的攻击方式，“数智化”城市治理更容易发生一些非传统安全问题。与此同时，在“数智化”技术影响下，大数据、云计算、物联网等对公众生活细节更为关注，可能会存在潜在个人隐私侵犯问题。大数据本身以及使用、采集过程涉及到商业机密、个人隐私、信息安全和公众权益，所以其合法性与安全性也是限制“数智化”的主要因素。虽然技术与商业都很重要，但背后隐含的价值观更加关键。近几年，中国政府对于信息安全高度重视，但商业价值与大数据价值尚未得到真正体现。这种情况下，找到切实可行的信息隐私保护方案，是当下“数智化”城市治理的迫切需要。

“数智化”城市治理发展方向

搭建统一“数智化”平台，推进城市治理平台化。首先，创设国家级信息平台。数据采集工作交由国家部门完成，应创设环保、国土等综合数据平台，允许各省市调阅数据信息，既能够减少地方政府采集数据的压力，又能够确保数据更加精准，有助于打通国家与地方的数据壁垒，实现有效的信息交互，为各级政府科学决策提供依据。其次，建立省级数据处理中心。地方政府应与本区域科技企业达成战略合作，共建省级数据中心，比如，省级农业数据中心、省级生态保护数据中心，地方政府则围绕省级数据中心开展城市治理工作。再次，扶持市级数据平台。随着国家数据平台、省级数据中心的建立，各地方也应积极引导市级政府开展数据采集工作，明确各部门数据采集分工，防止出现重复采集、虛假采集等现象，坚持围绕公众需求采集关键数据。最后，明确三大主功能。一是集中共享，对已有的许可、监测、执法与审批等污染数据和环境质量统一管理，采集处理好电力、住建、工商等相关部门的数据;二是统筹约束，用标准工作流程做好生态修复、许可审批与固态噪声辐射;三是在智能分析中，落实便民服务与高质量发展，通过大数据形成服务与决策支撑，努力创设智慧脑。

制定“数智化”保障政策，促进城市治理产业化。首先，拓宽数据应用范畴。《“互联网+”人工智能三年行动实施方案》的落实，催生了大量数据应用新行业，比如，智能交通、智能教育、智能安防。随着新数据应用行业的兴起，数据信息价值也将进一步提升，社会智能治理产业化将初见成效。其次，制定大数据应用保障政策。尽快出台核心技术保护政策、税收优惠政策、财政补贴政策，为城市治理产业化发展保驾护航。以财政补贴政策为例，政府应对智能技术企业加大企业所得税优惠力度，减少企业税负成本，对企业研发与折旧给予补贴，支持和鼓励企业持续进行技术创新。最后，推进“政产学研用”合作。以高校为技术研发核心、企业配合量化生产、政府实施政策扶持，利用多方力量打破社会智能治理产业化发展障碍，形成完整的产业化发展链条。立足发展大局，从主体上推动城市发展，利用线下线上一对一服务，对审批时间、环节与制度性交易“四个减半”，并且统一查询出口与维护入口，通过场景式引导，避免重复填报;在核发数据化许可证时，对不同功能与行业的成果进行分析，从而为相关产业提供有效支撑。通过数据化信用评级结果，提高联合奖惩精度，充分利用标杆企业，让城市治理产业化、规范化。

强调“数智化”共享应用，实现城市治理协同化。首先，推动跨区域、跨层级数据平台建设。传统利益来源于特定区域、特定层级，由单一部门掌握数据资源。面对此种现象，推动跨区域、跨层级数据平台建设，打破单一部门治理的垄断地位，推动不同部门开展合作，去除城市治理利益固化的生存土壤。同时，跨区域、跨层级数据平台还能够为公众提供“一口受理、一窗通办、一网全办”的服务平台，为公众带来便利。其次，着力推进“数智化政府”建设。城市治理“数智化”前提在于构建“数字化、智能化政府”，提高政府数据处理和分析能力，依赖科学、精准的数据分析结果，更好地分配城市治理权力，实现城市治理协同化发展。最后，鼓励其他主体参与治理工作。尤其是交通、环保、医疗、公共安全、消防等民生领域，鼓励更多主体参与治理，为其提供绿色通道，与其协同开展社会智能治理。对执行不到位的情况，根据网格化治理思路，激发“数智化”科研运维团队价值，形成一套以大数据为主的“技术网格”;通过综合执法机构，将要素、应急和督查为主的评估团队，与以综合网格为主的协处队伍整合，努力建造“管理网格”框架。同时，把两套网格叠加，生成闭环运行系统，以保障相关指令顺利实施，打通监管的“最后一公里”。

强化“数智化”技术管理，落实城市治理安全化。首先，制定数据犯罪专项法律。数据安全是社会智能治理的基础，目前我国关于数据安全的立法尚不完善，应及时制定预防数据犯罪专项立法。比如，制定《数据质量法》《数据开放法》《数据监管法》，用于预防敏感数据信息泄露和篡改，严格落实数据泄露和篡改法律责任。其次，强化核心安全技术升级。优化数据资源共享，根据基础集约标准深化信息化建设，增强系统对接、标准认同，做好卫健、市政、应急等公共领域的数据共享;通过集约数据中心，深化省市跨层级业务协同与数据共享;根据市场需求，搭建一体化、综合性数据平台，增强智慧应用，促进“互联网+政务”，提高“一网统管”“一网通办”效能。政府应从技术角度入手，提升数据保护技术，例如，数据加密技术、分离密钥技术、控制使用权限技术等，通过技术升级防止数据泄露与篡改，保障数据绝对安全。最后，加强数据监管工作。政府应设立数据监管部门，负责对其他主体数据储存、分类、使用的监管工作。同时，数据监管部门还应妥善处理数据公开与公众隐私保护之间的利益，正确把握数据公开尺度。落实安全监管责任，优化安全管理规范，认真贯彻国家密码管理、云计算采购与网络安全审查等工作，提高智慧化安全防护与匹配能力。

（本文系四川省人文社会科学重点研究基地——四川省大学生思想政治教育研究中心资助重点项目和四川省高等学校思想政治教育研究会立项项目阶段性研究成果，项目编号分别为：CSZ16003、SCSZ2017076）

参考文献

邓雯、杨奕、吴锐刚、陈涛，2019，《从云端化到智能化：技术驱动下城市治理的路径选择与价值实现》，《情报杂志》，第11期。

吉富兴，2020，《以“数智化”提升城市治理》，《经济日报》，4月27日。

王妍，2018，《“大数据+智能化”给社会治理带来哪些改变》，《人民论坛》，第31期。

责 编∕郭 丹