甘肃农村土地管理与改革的难点与问题研究——基于甘肃省庆阳市的调查

滕海峰，李含琳，李 桢，王永明，李 楠，郑彦宏

(1.中共甘肃省委党校[甘肃行政学院]，兰州 730070；2.中共通渭县委党校，甘肃 定西 743300)

一、引言

党的十八大以来，为了加快土地流转、推动适度规模经营、发展现代农业，党中央和国务院从农村土地经营制度、新型经营主体培育等方面提出了相应的改革要求和政策体系。其中，较为突出的是进行了以“所有权、承包权、经营权”为核心的“三权分置”改革(以下简称“新土改”)。近年来，甘肃积极响应和推动这项综合改革的实施，丰富了土地集体所有权、农户承包权、土地经营权的有效实现形式，创新了农村土地的经营理念、经营方式与经营模式，一定程度上推动了农业农村现代化发展。但是，在农村土地管理与改革的过程中，也存在土地流转方式单一、经营主体与服务主体培育质量有待提高等长期以来要解决但又难以很好解决的现实问题。在对全省农村土地经营现状综合分析的基础上，重点以庆阳市为样本区域，注重运用调查研究方法，具体分析农村土地管理与改革的经验做法及存在的问题，并提出有针对性的对策建议，希望为其他地区农村土地资源高效配置与合理利用提供参考。

二、文献梳理与问题提出

(一)研究现状

目前，国内关于实施农村土地管理和改革的相关研究，主要集中在以下这些问题：一是农地制度影响经济绩效的途径，主要有地权稳定性效应、资源配置效应以及社会保障效应等[1]54-65；二是土地征收、农村集体经营性建设用地、农户宅基地等建设用地改革应走市场化之路[2]39；三是农地“三权分置”的相关政策转化为可操作的法律实现机制，应以坚持农地集体所有权为前提，以稳定农地既有法权关系为基础，以农地权利财产化为指向[3]102-122；四是“新土改”要与农村微观经济基础重建同步推进[4]5-6，才能发挥政策红利；五是“新土改”的实施引起了农村土地经营方式的创新[5]91-99；六是实践表明，在农民集体层次，土地集体所有制凸显更为优越的制度优势[6]109-118；七是“三权分置”旨在解决农村土地的保障功能与农村土地效率利用之间的矛盾[7]64-80。

(二)现实背景

在城镇化快速推进和农业农村现代化的背景下，农村土地流转、多元利用、规模使用、现代经营等方面发生了显著变化。一是在大部分农村，普遍存在农户土地流转“流出”需求，但能够“流入”土地，并进行现代适度规模经营的主体较少，两者之间仍然存在现实的结构性矛盾；二是2019年中央一号文件、2020年中央一号文件，从坚持和完善农村基本经营制度的角度出发，提出了家庭农场、农民合作社培育的重要意义、政策体系及发展路径。这些旨在推动新型农业经营主体和服务主体培育工作的系列政策，其政策效应初步显现，但农村龙头企业、种养大户、合作社等新型经营主体的数量与规模都还有待进一步发展提升；三是在农村市场经济发展过程中，《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》(2019.11)、新修订的《中华人民共和国土地管理法》与《中华人民共和国农村土地承包法》等党的文件、国家制度、法律体系的完善与实施，将会更加引起农村土地管理与改革新的变化，亟需对其中存在的难点与问题给予及时的关注。

(三)研究述评与问题提出

总体而言，国家从顶层设计与制度安排的角度出台了相关政策，推动农村土地流转、科学配置和高效利用，学术界众多学者从经济学等多个学科、不同视角对此展开研究，在学理分析、实证研究方面取得了丰硕成果。但是，还存在一些需要突破和改进的地方：一是在研究对象上，需要从农村土地的保障功能转向土地使用效率的提升；二是在研究思路上，不仅要研究“新土改”过程中“应该干什么、不应该干什么”，更注重对“谁来干、效率如何提升、成果如何分配”的问题。

(四)样本选择与调查方法

样本区域选择。本调查之所以选择庆阳市作为样本区域，重点分析农村土地管理与改革中存在的难点与问题。原因有五。一是庆阳农耕文明历史悠久，素有“陇东粮仓”之美誉，现代农业产品享誉国内外。三是庆阳地貌类型多种多样，山、川、塬兼有，沟、峁、梁相间，土地使用类型区域差异显著。四是庆阳市部分地区也是我国贫困人口发生率比较高的地区之一，通过实施产业扶贫和搬迁扶贫等举措，在盘活土地、现代经营、发展产业等方面取得了较好成效。五是新型经营主体培育与土地流转紧密结合，有效推动了土地流转和现代农业的发展。

调查研究方法。注重全省分析与典型市县的个案调查相结合。在对全省的情况进行综合调研与分析的基础上，重点以庆阳市为样本，进行个案分析，强调对具体问题更加具有操作性的讨论。

三、甘肃省土地资源条件及“新土改”实践

甘肃位于黄土高原、青藏高原、内蒙古高原三大高原和西北干旱区、青藏高寒区、东部季风区三大自然区域的交汇处，地形复杂，山脉纵横交错，海拔相差悬殊，高山、草甸、盆地、平川、沙漠和戈壁兼而有之。

(一)土地资源条件

1.土地资源。根据甘肃省第二次全国土地调查，2018年度土地变更等调查，截至2018年12月31日，全省土地总面积为4258.89万公顷(其中含宁夏回族自治区飞地5322.53公顷)。(1)甘肃省自然资源厅.2019年甘肃省自然资源公报.http://zrzy.gansu.gov.cn/content-a1870555ef924c1286e7389e09b2ddbe.htm.

2.土地质量。甘肃省耕地质量中等偏下。根据《2019年甘肃省自然资源公报》，全省耕地和永久基本农田保护面积分别为537.67万公顷和399.24万公顷；全省初步划定永久基本农田储备区4.12万公顷；平均耕地质量等别12.6等，比2019年提高0.1等，低于全国平均水平。

3．水土匹配。甘肃是全国水资源缺乏和最为干旱的省份之一，同时又存在时空分布不均衡的问题。

表1 甘肃省主要土地类型及其面积构成情况(2018年底)

表2 甘肃省三大流域水资源总量、土地面积、人口分别占全省比重(%)

表3 2014—2018年6月全省土地流转对象

表4 2014—2018年6月全省流转土地规模经营单位数量

表5 庆阳市主要土地类型及其面积构成情况(2018年底)

(二)“新土改”实践

根据党中央、国务院的相关制度安排，甘肃省委省政府下发和实施了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》(甘办发〔2015〕16号)《关于完善农村土地承包权所有权经营权分置办法的实施意见》(甘办发〔2017〕6号)等系列文件和政策举措，有效推动了家庭农场、农民合作社等新型经营主体的培育及其主导下的土地流转、规模经营、效率提升。

截至2018年6月底，全省已建立县(市、区)级农村土地流转服务中心84个，乡(镇)农村土地流转服务站1182个、村级农村流转服务点14042个。初步形成了县(市、区)有服务中心、乡(镇)有服务站、村有服务点的土地流转服务体系。在相关制度保障下，全省土地流转面积1320.1万亩，流转率达26.9%，其中，流入农户的594万亩、流入合作社的385.2万亩、流入企业的191.7万亩、流入其他主体的149.2万亩。土地经营规模经营面积793.4万亩，占流转总面积的60%。规模经营主体31270个，50-100亩的16547个，101-500亩的10977个，501-1000亩的2445个，1000亩以上的1301个(2)甘肃农业信息网.2018上半年全省农村土地流转工作情况.http://nync.gansu.gov.cn/zhengfuxinxigongkai/xinxigongkaimulu/qsnctdlzqk/20180913/09111892648532d932e.htm.。

四、庆阳市土地资源条件及土地流转现状

庆阳市辖7县1区，总人口265万，其中农业人口230万，年均气温8.8—10.2℃，降雨量480—663毫米。被农业农村部列入北方农牧交错带农业结构调整的重点区域，是全省优质农畜产品生产基地，早胜牛、陇东黑山羊、环县羔羊等大宗优质农畜产品享誉国内外。

(一)土地资源条件及利用现状

根据《2019年甘肃省自然资源公报》，庆阳市总面积4067.55万亩。根据庆阳市国土部门详查，全市耕地1038.75万亩，2018年实际经营耕地701.57万亩，其中园地80.97万亩，作物种植620.6万亩(扣除复种面积)，播种面积全省列定西之后，排第二。从种植情况看，全市农作物播种面积744.03万亩(复种面积123.4万亩)。从种植结构看，谷物和其它作物播种面积677.71万亩，蔬菜播种面积47.94万亩，瓜果作物播种面积13.69万亩，中药材播种面积4.69万亩，谷、菜、瓜、药种植结构之比为91.2∶6.4∶1.8∶0.6。从种植种类看，粮食作物面积584.6万亩(复种面积123.4万亩)，油料播种面积77.28万亩，烟叶播种面积1.61万亩，其它作物青饲料播种面积14.21万亩。粮经饲种植比为78.6∶19.5∶1.9。果园面积80.97万亩，其中苹果园面积66.35万亩，苹果面积占园林水果面积81.9%(3)庆阳市统计局.庆阳市农业生产效益分析http://tjj.gansu.gov.cn/HdApp/HdBas/HdClsContentDisp.asp?Id=17456.。

(二)土地流转经营

1.土地流转规模

基于相关制度设计与政策落实，庆阳市充分发挥县乡村三级农村土地流转服务体系职能，督促县区建立完善工商资本租赁农地监管和风险防范机制，统一土地流转合同文本，强化矛盾纠纷调处，积极推动农村土地有序流转。截至2019年底，全市8县区、120个乡镇、1261个村都建立了土地流转服务体系和矛盾纠纷调处体系，累计土地流转面积169.9万亩，流转率25.4%，培育50亩以上规模经营主体1502个，规模经营面积51万亩。(4)本调查所使用的情况和各种数据，都是依据是市委、市政府及其主管部门提出的资料整理所得，属于第一手资料。并且，这些资料和情况都得到了当地政府的共识和认可。。

2.土地流转方式

庆阳市农村土地流转方式主要有转包、转让、互换、出租、股份合作等，其中是以出租和转包为主。2017年、2018年、2019年，通过出租和转包这两种形式流转的土地占流转土地总面积的比重分别为79.4%、79.7%和80.9%。

表6 2014—2019年庆阳市流转土地规模经营单位数量

表7 2014—2019年庆阳市流转土地流转规模与流转方式

3.流转对象

庆阳市农村土地承包经营权主要流向对象包括农户、专业合作社、企业及其他经营主体等。流向农户的土地占流转总面积的比重，从2014年的46.3%下降至2019年的31.4%；流向农民专业合作社的土地占流转总面积的比重，逐渐提升，从2014年的28.65%提高到2019年的34%，流入企业的土地占流转总面积的比重，逐渐提升，从2014年的9.1%提高到2019年的22.2%。新型经营主体规模化经营的趋势日渐明显。

五、庆阳市新型经营主体培育及土地经营管理

近年来，庆阳市先后制定出台了《关于加快贫困村农民合作社建设和提升工作的通知》《庆阳市培育发展家庭农场三年行动计划(2020—2022年)》等相关政策，坚持注重分类指导与规范运行，高质量推动农村新型经营主体培育，重组农村微观经济基础，为科学配置和高效使用农村土地资源奠定了制度基础与发展主体。通过合作社、家庭农场、龙头企业等新型经营主体的带动和引领，进一步促进了土地流转、提高土地利用效率，使得种养殖及农产品加工业成为了庆阳市农业增效、农民增收、巩固脱贫攻坚成果的强有力保障。

表8 2014—2019年庆阳市土地流转对象

(一)新型经营主体类型

1.农民专业合作社

截至2020年6月底，庆阳市共创办养殖、种植、加工、销售等各类农民专业合作社7825个，入社成员有20.2万人，辐射带动非成员农户20.1万户。特别是在全市570个贫困村，创办社2716个合作社，1233个“331+”合作社。其中接纳入股资金的合作社963家，参与入股经营的贫困户有6.9万户，2019年实现分红6010万元。

2.家庭农场

截至2020年6月底，全市累计培育发展家庭农场540个，其中：从事种植业的257个、从事养殖业的150个、从事种养结合的133个。家庭农场经营耕地总面积7.58万亩，50亩以上的339个。全年家庭农场经营总收入3172.6万元，收入在10万元以上的168个。家庭农场劳动力总数3644人，其中常年雇工1609人。

3.龙头企业

近年来，庆阳市按照“县县有大型龙头企业落户，业业有大型龙头企业引领”的思路，累计引进培育农业产业化龙头企业135家，参与重大农业项目建设，一大批项目得到落地实施，带动了产业发展，夯实了发展基础。引进福建圣农集团发展肉鸡产业；引进东方希望集团、正大集团发展生猪产业；引进中盛农牧、庆环制种公司发展肉羊产业；引进海升集团、融诚集团、居立公司、正洋公司发展苹果产业。在饲草、肉牛、中药材等产业方面，也同步实施了一大批农业产业化建设项目。相继组织实施高标准农田建设项目48.1万亩。

(三)新型经营主体产业分布

1.行业分布

全市7825个合作社中，种植业类2525个，占32.67%；畜牧业类2916个，占37.27%；林业类864个，占11.04%；服务业类496个，占6.34%；其他类1021个，占13.05%，涵盖了全市所有主导产业和特色产业。

2.产业分布

全市共有肉羊合作社968个，养殖规模82.89万只；肉牛合作社351个，养殖规模4.39万头；生猪合作社440个，养殖规模14.34万头；肉鸡合作社299个，养殖规模207.73万只；苹果合作社931个，面积17.44万亩；瓜菜合作社208个，面积3.28万亩；中药材合作社524个，面积17.22万亩；饲草合作社153个，面积20.19万亩。

六、庆阳市进一步推动农村土地管理与改革中的难点及现实问题

(一)重点难点

根据庆阳各地农村土地流转及使用情况的调查，由于农业自身相对于工商业而言的低效益特点，一定程度上减弱了农民进行农作物种植的积极性，使得大批量的农村青壮年人口选择进城务工，导致了很多农村土地希望被流转的现象。在很多农村，大多存在土地流转的结构失衡的问题，即愿意流出土地的农户很多，但能够流入土地并对土地进行现代规模经营的主体很少，由此使得很多土地无奈被撂荒或粗放经营。也就说，决定土地流转与经营效率的关键，是一个地区的新型经营主体的培育数量与质量，但这也是一个地区土地管理与改革工作进一步提升的重点和难点所在。主要原因有：

一是近年农村推行的“新土改”政策体系，使得现阶段农户享有较为完整的使用权、收益权和转让权等核心权能和包括入股与抵押融资在内的他项权能，已经可以满足他们土地合理使用的基本需求[6]109-118，已基本不存在土地流转、土地抵押、现代经营的制度性约束。

二是农户由于自身的小规模生产、分散决策与经营、缺乏监管等特点，使得农户在面对国际国内农产品广泛流通的大市场过程中，在市场信息收集与研判、市场价格谈判与决策、规模化品质化生产、市场开拓与营销等方面，与企业、合作社、家庭农场等紧凑型、规模型、市场型等市场主体相比，具有很大的不足与难以弥补的短板。

三是客观实践表明，我国建设现代农业的前进方向和必由之路是发展多种形式适度规模经营，但同时也要看到，小农户家庭经营是我国农业的基本面。因此要处理好现代农业发展与小农户的之间的关系。党的十九大报告和近年中央一号文件反复强调的“推进小农户和现代农业发展有机衔接”。

四是从“新土改”政策实施及各地实践来看，合作社、家庭农场等新型经营主体是推动土地流转和规模经营的市场主体，也是“推进小农户和现代农业发展有机衔接”的根本载体和现实途经。所以，不论是土地有效配置还是我国现代农业发展，新型经营主体的培育工作至关重要。

(二)现实问题

尽管各地对此很重视，由于人才匮乏等方面的原因，新型经营主体培育工作与政策要求、农民期盼相比，还有很大的不足。

1.合作社带动能力不强。全市贫困村合作社规范化程度大幅提升，规范化程度达到76.53%，但非贫困村规范化程度仍然较低，691个非贫困村还有76.5%的合作社运营不够规范，近40%的合作社尚未运营。总体而言，绝大多数合作社在服务内容上还以生产资料供给、技术培训等低层次服务为主，大多停留在原料型、初加工型生产阶段，缺少能带动社员开展标准化生产、“三品一标”认证、统一品牌营销的合作社。由于缺乏产业项目支撑，合作社自身发展能力，从而对土地资源的盘活能力与高效使用能力较弱。

2.专业人才匮乏。农民是专业合作社与家庭农场的主体，普遍存在文化程度偏低，专业知识较少，政策水平不高，缺乏经营管理和市场营销经验等问题。合作社与家庭农场中懂技术、善经营、会管理的综合性人才少；由于农村青壮年外出务工者较多，合作社缺乏能熟练操作农机、从事标准化种植养殖的技术工人。同时，随着合作社与家庭农产的迅速发展，农经、市场监管等部门难以实现“零距离”和全覆盖的指导服务，乡镇农经农业服务中心缺乏专业人才，作用发挥不充分，技术指导服务不到位。

3.农经管理工作队伍不健全。目前，县区农经部门承担着农村土地承包、农村产权制度改革、农村宅基地管理、新型经营主体培育、村级集体经济发展、农村集体“三资”监管、土地纠纷调处等多项工作，工作任务十分繁重。但县区农经人员力量严重不足，乡镇农经机构不健全，除镇原、华池、庆城、西峰农经干部在10人以上，其他4县农经干部不足10人；西峰区、镇原县、庆城县的乡镇独立设置农经机构，其他5县与财政所、三农服务中心等机构合并，农经干部不固定，服务指导难以及时跟进。

4.融资渠道不畅。虽然中央和省级财政每年都安排了一定的扶持资金，但投资总量偏少，加之市、县财力不足，扶持资金难以落实，在基础设施、贴息贷款、以奖代补、撬动民资中的杠杆作用发挥不够充分；合作社组织松散，规模偏小，缺乏可抵押资产，为金融机构评级、授信以及监督带来较大困难，信誉度不能保证，难以获得贷款支持；社会资本投资发展合作社的信心不足，融资困难，制约了合作社的持续发展。

七、深化农村土地管理与改革的对策建议

(一)广泛宣传和深入贯彻农村土地承包政策

采取多种形式大力宣传新修订的《农村土地承包法》，提高政策知晓度。深入贯彻落实《中共中央国务院关于保持土地承包长久不变的意见》和市委办、市政府办《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的实施意见》，继续完善市、县、乡农村土地承包管理、流转、纠纷调处体系，加强对工商企业等社会资本流转取得土地经营权的监管和风险防范，严格农村土地经营权管理。

(二)推进农村土地集约化管理，提高农村土地利用率

一是持续加大农村存量建设用地盘活力度，深入推进农村土地全域整治，大力倒逼产业转型升级；二是强化土地市场化配置改革，深化“亩产论英雄”改革，推进农村土地制度改革；三是根据用途的不同划分土地的类别，各级政府要制定土地利用规划；四是将更多的科技因素引入现代农业的发展过程中去，发展绿色无公害农业，提高耕地的利用率；五是政府也要积极引导农民，通过土地整理可以增加土地的使用面积，节约灌溉用水，有利于农机具的使用，改善土地的生态环境，以利于农村土地的保护和可持续发展。

(三)持续推进合作社规范运行与质量提升

从盘活和科学配置农村土地资源、提高土地利用效率的角度出发，持续推进合作社规范运行与质量提升势在必行。对新建成的合作社继续按照“运营规范、运营较规范、运营一般、未运营、吊销注销”五种类型，因社施策，分类指导，规范提升，重点对“运营一般”和“未运营”的合作社提升为“较规范的”，对“运营较规范的”提升为“运营规范的”，提高规范化运作水平。

(四)加强合作社入股资金监管

按照“谁安排、谁监管、谁负责”的原则和“花钱必问效、无效必问责”的要求，加强合作社入股配股资金监管，确保贫困户入股资金安全和按期分红。指导合作社与入股贫困户综合分析同期银行贷款利率、社内产品交易量、经营收益等因素，与社员共同商讨、合理约定保底收益比例。在脱贫攻坚期内，坚持“保底收益+按股分红”政策不变；脱贫攻坚完成后，建立“风险共担、利益均沾”的市场机制。

(五)做实做强村集体经济

村级集体经济属集体所有、村民所有，是党群中间最好的利益链接点，是提升农村基层党组织组织力的重要保障，也是引领农民实现共同富裕的重要途径。《中国共产党农村工作条例》明确要求，“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，推行村“两委”班子成员交叉任职。”积极发展多种形态的、符合市场经济规律要求的村集体经济，是高效配置农村土地资源、发展现代农业、推动产业振兴的重要途径。