精准扶贫第三方评估的法治化保障：实证与完善

李清宇，马 腾

(1，2.兰州大学 法学院，兰州 730000)

习近平总书记于2013年在湘西考察时首次提出精准扶贫的概念。在2015年中央扶贫开发工作会议上，习近平总书记指出，要加强对脱贫工作绩效的社会监督，可以通过建立第三方评估机制，以增强脱贫工作绩效的可信度。第三方评估发端于20世纪70年代的美国，最初是针对公共部门进行绩效评估，希冀以独立第三方的外部力量来促使其改善作为，改变传统公共管治工具效果不佳的状况[1]286。我国于2016年将第三方评估引入精准扶贫工作实践，第三方评估数据与国家农村贫困监测数据等官方数据一起被列入各地政府考核指标，成为精准扶贫效果监测的重要评价标准。2020年是我国脱贫攻坚决战决胜之年，第三方评估作为脱贫工作绩效社会监督的有效手段，在对其成绩予以肯定的同时，有必要从法治角度对该制度在实践运行中存在的问题予以研究。

一、第三方评估的法理阐释与价值定位

对于第三方评估制度的理论基础探讨，公共管理领域的学者们从合作治理、委托代理、综合评价、公共治理等方面进行了诸多研究，在技术层面重点关注第三方评估的专业性与独立性及其在政府与大众间发挥的沟通作用。若要解决该制度在精准扶贫领域内的实践困境，保障运行效果，需要将眼光向上调整、向远投射，探究其中的法理脉络与价值导向。

(一)第三方评估体现行政法治的要求

法治是规则之治，其核心是通过对公权的必要限制来保障私权。行政权具有天然的扩张性，为防止其过度扩张侵害公民权利，因此应由立法设限。而为保证立法的实施效果，需采用内部监督、外部监督等各种方式形成完整的权力监督体系，促进行政机关合法、合理行政。

在扶贫工作中，地方政府部门从贫困户的认定到扶贫措施的制定实施、扶贫资金的管理使用上享有绝对的权力。精准扶贫的前提和基础是精准识别，核心内涵是扶贫措施的制定与实施，扶贫领域的贪污腐败与违法行政不仅会侵蚀扶贫成果，更会蚕食人民群众对扶贫成效的信任。现阶段，我国主要通过上级抽查、专门监督、审计监督等内部监督形式来控制扶贫行政部门的权力。而内部控权模式的封闭性特质，易引发形式主义弊病，实践中基层部门出现了精准扶贫异化成“精准填表”的现象[2]。因此，充分利用社会监督力量，与内部监督一起增强监督合力，就成为精准扶贫监督体系设置的必然选择。当前精准扶贫中的第三方评估组织主要以高校及科研机构为主体，他们是独立于行政机关与贫困户的中立机构，与扶贫政策的落实情况无直接利益关系，能最大程度避免行政部门“自弹自唱”现象，保证脱贫工作绩效的独立性与公信力。

就权利保障而言，行政机关应当主动公开涉及公众利益调整及需要公众知晓的事项，这不仅是行政机关依法履职的要求，更是公众知情权实现的必要条件。行政公开是行政法中程序正当原则的重要组成部分，我国在《政府信息公开条例》《行政许可法》《行政处罚法》中都有行政公开的规定。公众对政府行使权力的依据、过程、结果享有知情权、参与权，各级政府部门应坚持以公开为常态，推进决策、执行、结果公开。在精准扶贫中，扶贫对象即建档立卡户不仅有权知晓当地的扶贫政策、项目、资金的情况，更有权了解扶贫部门所采取或拟采取的与其自身利益相关的精准帮扶措施。而当前的扶贫管理过程中，往往是由村委会不定期通知贫困户领取扶贫款，贫困户对具体扶贫措施、补助标准常是一头雾水。第三方评估机制的引入，可以倒逼扶贫部门完善扶贫信息公开机制，在阳光下行使权力，更好地保障扶贫对象的知情权。

(二)第三方评估利于社会公正的实现

公正是人类社会的永恒追求，也是衡量一个国家社会制度优劣的基本标准与价值标杆。“不患寡而患不均，不患贫而患不安”是中国人从古至今的一种普遍的社会心理，因此，公平公正也是中国特色社会主义的内在要求。党的十八大报告中提出要建设社会公平保障体系，十九大报告提出要坚决打赢脱贫攻坚战，这就是社会公正理念在现实生活中的具体落实。

在现代社会中，贫困不再是单纯的个人问题，而与整个社会分配机制不公正间有着密切的关系。国家对贫困人口的态度，是执政者是否“以人为本”的最直接体现。改革开放以来，我国累计减贫7亿多人，截至2019年末，农村贫困人口降至551万，比上年末减少1109万人[3]。作为世界上最大的发展中国家，中国的脱贫攻坚不但是国内发展的伟大成就，也为世界消除贫困做出了贡献。实践中，扶贫部门积极进行行政给付，通过发展生产、易地搬迁、生态补偿、发展教育、医疗保障等多种脱贫措施，赋予精准扶贫对象以财物支持或相关的物质权益(如养殖补助、教育补助)，可以确保贫困群体切实享受宪法规定的获得物质帮助权，保障贫困群体的生存权与发展权等基本人权，实现社会公正。

精准扶贫第三方评估是以贫困人口识别及退出准确率、贫困户对帮扶工作满意度为评估内容，以是否实现“两不愁、三保障”为评估标准，以检验脱贫攻坚政策落实情况为目标的评估方式。只有准确确定帮扶对象，才能使有针对性的帮扶惠及真正有需要的人；只有建立及时有效的退出机制，才能提高资源利用效率，避免不当浪费，最终达到社会公正的效果。第三方评估在检验政府扶贫绩效的同时，还可以推进政府积极履行行政给付职能，使其将更多的精力放在保障贫困群体生存权、发展权及维护社会公正上。对贫困群体而言，第三方评估给他们带来了表达意见的契机，使其能参与到与自己切身利益密切相关的活动当中来，改变以往政府动而农民不动的现象，也可以打破地方政府的信息垄断，为扭转中央政府的信息劣势地位提供有力支撑[4]，还可以为制定更公正的政策奠定基础。

二、第三方评估模式及亮点：基于甘肃的实证分析

(一)第三方评估的核心及程序

第三方评估是一种社会监督模式，非常适用于当今监管需求不断增多而政府资源相对不足的情况。具有专门知识的社会资源介入，对降低政府成本、提高绩效方面有显著意义，对社会监管目标的实现也有很大的促进作用[5]3。第三方评估大致包括高校专家评估、专业公司评估、社会代表评估、民众参与评估四种模式类型[6]，我国在精准扶贫领域多采用第一、二种类型。甘肃省在“十三五”脱贫攻坚规划中首次提出建立贫困人口脱贫第三方评估机制，将评估结果作为最终核定脱贫成效的重要依据。《甘肃省农村扶贫开发条例》第四十六条规定县级以上人民政府应当建立健全第三方评估机制，但未涉及第三方评估主体以及具体工作程序。在2018年的《甘肃省精准脱贫验收标准及认定程序》(甘办发[2018]50号)中，明确第三方评估的内容为：对拟退出贫困县“三率一度”(综合贫困发生率、脱贫人口错退率、贫困人口漏评率和群众认可度)进行评估认定，并同步检查脱贫攻坚部署、重大政策措施落实、基础设施和公共服务改善、后续帮扶计划及巩固提升工作安排等情况，汇总分析形成贫困县退出专项评估检查报告，提出是否达到退出标准的认定意见。

实践中，第三方评估人员的选择及工作主要分三步进行：第一步是确定评估人员，并由高校对评估人员组织培训。由省扶贫办组织各高校硕士研究生作为第三方评估人员，对贫困县、贫困村的脱贫攻坚落实状况进行集中检验评估。待评估人员确定后，由相应高校发放扶贫资料并邀请参加过扶贫调研的带队老师对评估流程进行讲解；第二步是高校组织评估人员进行实地评估，并将评估结果通过相应系统软件上报国务院及省扶贫办。评估内容主要包括贫困人口识别准确率、贫困人口退出准确率和帮扶工作满意度，核查脱贫攻坚重大政策落实到户的情况及因脱贫质量不高、帮扶工作不实而导致的返贫问题。评估主体的核实重点在于贫困户的家庭收入是否达标及是否实现了“两不愁，三保障”；第三步是就评估工作中发现的问题向村干部及县扶贫办工作人员进行核实，对可能存在漏评、错评、错退等问题的，由村干部出具情况说明及处理意见，对存在问题予以解决。

(二)分省交叉评估与APP数据采集优势

第三方评估采用分省交叉评估制度，包括国家委托、省级政府委托等。如甘肃省2018年6个片区脱贫摘帽县的第三方评估由长安大学、陕西师范大学、信阳师范学院进行。12个省列插花型脱贫摘帽县则由省上委托的第三方评估机构进行，由兰州大学、兰州理工大学进行城际交换评估，即由兰州市高校师生对相邻地级市的脱贫攻坚绩效进行评估。这种异地评估模式有利于避免评估地政府部门对评估行为的干预及人情因素对评估结果的影响，预防高校与评估当地政府互相点赞现象的发生，保证评估的客观性、公正性。我国扶贫部门的行政权是由中央政府进行宏观管理和制度设计的，省级政府统筹推进本省扶贫事项，市县负责具体执行。防止行政权滥用的重要手段是加强对行政机关内部权力的制约、强化内部的层级监督。市县扶贫部门大多以上级部门的规章、政策性文件为依据来行使权力，通过第三方评估，可以在上级主管部门与市县扶贫部门之间建立沟通桥梁，检验市县扶贫攻坚落实情况，对地方行使行政职权形成拘束力。分省交叉评估的推行有利于破除地方官场的保护主义、排除地方干预，为扶贫对象提供新的发声渠道。第三方评估对扶贫成效监督的材料并非来源于扶贫部门的表格、文件，而是来自扶贫对象对脱贫成效的满意度，第三方评估组织对行政权的监督离不开扶贫对象参与权的保证与表达权的行使。从这个角度来看，第三方评估贯通了上级主管部门与精准扶贫对象的沟通。

在数据采集方面，第三方评估中通过APP问卷调查的形式进行，采集内容包括农户基本信息与收入、“两不愁、三保障”落实情况、政府部门实施的产业扶贫与就业扶贫政策。第三方评估的数据采集注重真实性，由两名评估员对贫困户进行评估，其中一名评估员在手机上提前下载相应APP并就采集的内容与扶贫对象进行交流，另一名评估员负责对提问过程进行录音。这样的采集方式有利于排除基层扶贫部门对信息采集的不当干预，使采集的数据能真实反映扶贫工作中存在的问题。同时，问卷调查在计算农户人均纯收入时将政府的临时性补助(如节日补助)及尚未变现的农产品等不稳定的收入排除，以期得出贫困户真实的收入数据。这有利于预防扶贫部门通过给予贫困户一次性临时补助来完成脱贫指标现象的发生，杜绝扶贫领域的“被脱贫”“数字脱贫”等弄虚作假问题。最后，通过APP完成问卷并直接将数据上传给国务院扶贫办，可以减少数据被篡改的可能性，使上级部门能够获得第一手的扶贫数据，为上级部门了解政策的具体落实情况、优化改进扶贫政策提供了途径。

甘肃省第三方评估的数据采集同时也注重时效性。2020年新冠疫情的爆发使我国农业发展、就业、工资收入等受到了很大影响，刚刚脱贫的农户本身抵御灾害的能力较弱，疫情的爆发又增加了他们返贫的风险。在此背景下，甘肃省第三方评估的数据采集结合当下疫情防控和脱贫攻坚工作，注重对扶贫对象在疫情期间就业情况、家庭收入等数据的收集，防范“因疫返贫”现象的发生。通过对疫情期间贫困户信息的采集，有利于将返贫治理规律同疫情防控规律相结合，有效巩固脱贫成果，确保全省脱贫攻坚任务如期全面完成。

三、第三方评估法治保障存在的问题

(一)第三方评估制度的立法保障不足

我国自1986年起开展大规模扶贫工作以来(1)我国扶贫事业发展分为五个阶段，分别是：小规模救济式扶贫、体制改革推动式扶贫、大规模开发式扶贫、整村推进式扶贫、精准式扶贫。，一直是由国家政策进行指引与推动，尚未制定关于扶贫开发的专项法律，扶贫领域立法明显滞后，2015年才走入大众视野的精准扶贫第三方评估更是缺乏法律规制。目前，国家层面有相当数量的重要扶贫文件(2)我国有学者统计，1984 年以来党中央、国务院先后发布了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》《关于进一步加强扶贫开发工作的决定》《关于加强贫困地区经济开发工作的通知》《国家八七扶贫攻坚计划》《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010 年)》《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020 年)》《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》《关于打赢脱贫攻坚战的决定》等9 个重要文件。转引自何平：《我国精准扶贫战略实施的法治保障研究》，《法学杂志》2018 年第1 期。，实践操作中各地多以当地制定的扶贫开发条例为依托开展工作。目前，包括甘肃、四川、云南、广西、重庆等地在内的21个省、自治区、直辖市制定了扶贫开发条例。这些条例无疑是当地精准扶贫工作开展的重要依据与保障，但也普遍存在行政色彩浓厚、内容较为单一的问题。通过对各地条例进行梳理，针对第三方评估方面的有以下不足：

第一，是否将第三方评估纳入地方法规，各地做法不同。在21件地方性法规中，有12件未规定第三方评估，占比超过一半，其中，绝大部分地方的扶贫条例发布于2016年之前，即条例是在第三方评估机制被引入扶贫开发成效考核之前制定的，也有个别地方如山西、云南2017年发布或修订的条例也没有规定第三方评估。

第二，第三方评估的具体内容，各地法规规定也有很大差异。在9件包括有第三方评估的地方性法规中，7件法规在监督部分用一个条文规定了第三方评估，1件法规用两个条文进行了规定，1件法规仅对扶贫开发项目财政资金的使用要求有第三方评估。具体见表1。

由此分析可知，各地在第三方评估的机构组成、人员设置、评估内容与评估结果利用方面均有不同认识。甚至有些地方虽然在法规中出现了第三方或者第三方评估的字眼，但法条作出的是或然而非应然的规定。例如河南、贵州、黑龙江均规定在扶贫项目验收中，由扶贫项目管理部门组织相关部门或者委托第三方进行验收，这里的第三方实质上也与精准扶贫中的第三方评估不同。

第三，第三方评估制度与政策的联系相当紧密，法律供给不足。消除贫困是一个世界性话题，关涉到弱势群体的生存与发展权，很多国家都是在社会保障领域对其进行法律规制。例如英国的《伊丽莎白济贫法》(1601年)、《国民救济法》(1948年)、《社会保障管理法》(1992年)、《养老金法》(2004年)；美国的《社会保障法》(1935年)、《全国学校午餐法案》(1946年)、《食物劵法案》(1964年)；德国的《联邦社会救助法》(1961年)；日本的《生活保护法》(1945年)、《社会福利法》(1951年)等[7]15。我国贫困人口多、扶贫难度大，扶贫工作主要以国家政策推进，其灵活、高效、动员力强的优势十分明显，但缺乏法律支撑作为制度安排，碎片化、不稳定与约束力差的劣势也很突出，特别是制度执行程序不明与责任追究的欠缺，难以保障制度的良好运行，第三方评估制度亦是如此。

表1 地方性法规对第三方评估的规定

(二)第三方评估组织的知情权保障不足

保障知情权是行政法治程序的基本要求，也是精准扶贫制度施行中的必然选择。第三方评估组织评估结果的有效性，建立在对信息的掌握与知情之上。根据《政府信息公开条例》第二十条之规定，扶贫方面的政策、措施及实施情况属主动公开范畴，但实践中各级政府扶贫工作部门与第三方评估组织之间存在信息不对称情形。例如，部分扶贫部门认为建档立卡户的信息属于个人隐私而不应公开，这明显与《政府信息公开条例》第十九、二十条的规定相悖。县级扶贫部门给予各乡、各村的扶贫名额固定，某个申请人建档立卡资格的获得将会直接影响其他申请人资格的获取，减损其机会利益，这不光是建档立卡户的个人信息，也属于扶贫信息的范畴，关涉扶贫项目进展与扶贫资金的发放。《甘肃省农村扶贫开发条例》第四十二条规定，县级以上人民政府及其有关部门应当将农村扶贫开发事项向社会公开。当精准扶贫对象申请建档立卡资格时，即视为其同意扶贫部门公开其与扶贫相关的个人信息。所以，扶贫部门对精准扶贫对象的个人信息应予公开，第三方评估组织有权获取。

另外，从农户角度看，特别在贫困地区，囿于客观条件，很多群众信息获取渠道单一或不畅，有些政府扶贫部门虽然在各级国家档案馆、公共图书馆、政务服务场所等法定场所对扶贫政策进行公开，但却未告知扶贫对象，造成贫困户对具体扶贫措施、补助标准并不知晓，仅仅是被动领款、签字，在第三方评估过程中也很难切实参与并提供有价值的参考建议。实践中也有些农户习惯“等、靠、要”，不愿意退出贫困户行列，采用隐瞒等手段误导评估人员，造成评估结果的误差。

(三)第三方评估效果的监督与相关主体救济保障不足

第三方评估最主要的目的是以监督来促进扶贫实效，第三方评估效果如何？对第三方评估结果不满，能否获得救济非常重要。

首先，评估结果的应用仍待完善。第三方评估的基本流程包括制定评估方案、组织评估实施、处理评估数据、形成评估报告和评估结果运用全过程[8]。对于评估结果，第三方机构上交给委托方之后即完成了委托任务，委托方即地方政府或地方政府扶贫部门在内部使用评估结果，是否公之于众由委托方决定，第三方机构无权自行向公众公开报告内容。也就是说，第三方评估是否有效发挥了监督作用，与之有明确利益关系的救助对象无从知晓，民众无从参与。

其次，评估主体、评估对象的权利救济渠道不畅。一方面，第三方评估是贫困治理的参与者，事实上享有监督权。有权利即有救济，但现有制度架构中并未明示第三方评估机构的权利救济措施。地方政府的态度与手段对第三方评估的推进有重要影响，第三方评估也很大程度上依托地方政府的配合与工作，评估组织的主动性很有限，对评估中存在的障碍也很难进行有效反映。另一方面，评估对象无法获取第三方评估结果，但评估结果又是决定脱贫的关键因素，这会使评估对象对之有异议却无法获取救济。从表一的分析也可看出，仅有的几个规定了第三方评估结果反馈的地方扶贫条例中，也仅限于将其列为当地扶贫绩效考核内容，并未涉及评估结果运用的规定与救济。以上显然都是精准扶贫第三方评估制度建设法治化需关注的问题。

四、第三方评估的规则之治

(一)坚持依法进行第三方评估

第三方评估被引入精准扶贫中已有四年，实践中也已积累了诸多经验。依法治贫、依法评估，是保障扶贫成效长期化、稳定化的关键因素。我国扶贫领域中的政策先行有其必要性与正当性，与立法之间并不冲突。政策和法律在内容、功能上有一致之处，在适用过程中也有明显的互补性。扶贫立法需对现有政策予以整合，寻求政策法律化途径，形成贫困治理合力[9]。国家层面应加快扶贫立法进程，同时，应以各地扶贫条例的制定修改为契机，对第三方评估给予立法保障，来呼应国家制定的政府扶贫成效考核政策。

首先，应明确第三方评估是扶贫工作社会监督的必要环节，各地不能选择性适用。其次，应划定第三方评估主体范围，界定并适当扩大有资质的主体范围。例如，在当前以高校和科研院所为主的第三方评估团队中，可增加专业咨询公司为辅助，并允许农户代表参与。再次，细化第三方评估内容、拓宽评估范畴。现有地方性法规中对第三方评估评什么规定简单，怎么评并无涉及，评后怎么办也不关心。应当在立法中加以明确，并将第三方评估运用到整个扶贫过程中来而非仅局限在扶贫项目验收当中。最后，由立法规定政府与第三方评估组织的权利义务，明确法律责任承担。

(二)落实信息公开、建立评估结果公示制度

信息公开涉及扶贫对象的切身利益，也是第三方评估的基础。建档立卡户信息应是扶贫部门信息公开的重点对象。鉴于部分扶贫对象文化水平较低、参与能力有限，扶贫部门在对扶贫对象进行摸排及回访时要主动宣讲扶贫政策、耐心解答扶贫对象的问题，打消他们的疑虑，确保扶贫对象可以及时便捷地获知扶贫信息。我国农村地区是重视血缘、人情的“熟人社会”，因此实践中部分扶贫干部在扶贫名额的审核上可能有优亲厚友的情况，使得真正的贫困户权益无法得到保障，也成为第三方评估发挥效用的阻碍因素。因此，评估应当通过保障扶贫对象的陈述权、申辩权，使其能够有效参与到与自身利益密切相关的行政决策中来，这样可以消除权力寻租空间，确保“精准扶贫为了贫困农户、精准扶贫依靠贫困农户、精准扶贫成果由贫困农户共享”[10]。扶贫识别听证制度可以保障权利行使，由申请建档立卡户参与听证并发表意见，处理好扶贫申请人的多样化需要，保障行政决策的科学性、民主性。另外，扶贫识别的听证制度可以畅通农户利益表达渠道，既可以引导和支持扶贫申请人理性合理地表达诉求、化解矛盾纠纷，又可以增强基层扶贫干部的法治观念，提高其依法办事的能力。

另外，扶贫部门要重视第三方评估结果的公示。实践中，第三方评估组织将评估结果通过相应系统软件上报国务院及省扶贫主管部门，公众无法了解评估过程、结果，缺乏对第三方评估的监督渠道，一定程度上会损害第三方评估的公信力。第三方评估组织可于评估结束后出具相应的评估报告，并由扶贫部门在扶贫信息公开平台上进行公示，使评估结果得以真正发挥对地方政府的监督作用。

(三)理顺第三方评估相关方权利救济途径

监督体系法治化要求为监督主体提供顺畅的权利行使途径与权利救济手段。对第三方评估组织而言，其相较于地方政府在权力上居于弱势、资金上存在依附，应明确第三方评估组织的诉讼主体地位，健全其参与诉讼的保障机制。

针对贫困群体利益缺乏保障的情况，政府应加强法律扶贫力度，通过委托检察院、法院、律师事务所等单位深入贫困村，告知扶贫对象及扶贫申请人维权渠道并提供法律服务。在权利救济方式上，考虑到贫困农户能力限制，要允许其以自身能够理解且方便的手段维护自身权益。扶贫部门应设置来访接待处，公布举报、信访电话，给群众提供监督平台。同时，扶贫部门应充分利用“互联网+”的时代优势，打造集扶贫信息获取、办事流程查询、评估结果追踪、投诉建议接收为一体的网络平台，从而保障公众的知情权和监督权。此外，政府部门要完善贫困地区法律援助制度。通过扩大法律援助覆盖面、设置法律援助基金，以建立对口援助机制，让贫困群体在寻求法律帮助之时，知道去找谁、怎么做。

五、结语

精准扶贫、全面脱贫是中国共产党对中国人民的庄严承诺，也是必将完成的任务。对于惠及全体国民的政策，要以法律的形式固定下来、要以法治的途径保障实现。精准扶贫中的第三方评估是以中立机构介入、以专业视角分析、以垂直方式反馈为手段的有效监督方式，目的是希冀精准扶贫工作更加公开透明、公平公正、切实有效。第三方评估既是精准扶贫、精准脱贫的重要参考，也是彰显群众参与度及话语权的监督制度，在整个扶贫工作中大有可为。为了保障扶贫实效，第三方评估方案在不断地调整完善，如2019年在“两制度、三系统”(3)“两制度、三系统”是指分省交叉评估制度、考试认证上岗制度，数据采集系统、质量监控系统、标准分析系统。基础上，进一步缩减评估队伍人数、降低成本，增加专家与技术支持力量、推进多元数据库与信息共享等[11]。加快第三方评估的法治化进程，则能够更好地保障这一制度的长效发展。只有在法律中明确第三方评估的地位、主体及相关方的权利、义务与责任，并提供充分确实的救济渠道，才能最大程度地激发农户的积极性与参与感，才能更好地提高评估结果的可接受性，最终为“乡村振兴战略”的实现贡献力量。