社区治理法治化助推城市治理精细化——上海市闵行区社区法律顾问制度的经验启示

戴 康

（上海交通大学 国际与公共事务学院，上海 200030）

从20世纪90年代起，随着城市化进程的快速推进和房地产改革的日渐深入，社区制逐渐成为城市基层社会管理的主要组织形态与治理模式。在城市社区治理实践中，法治无疑是基础性工具和关键性框架。从理论上来说，推动社区法治建设既可减少社区治理的行政成本，规范基层政府行为，亦可为公众和社会组织参与社区治理开辟通道、提供保障［1］。故而，对于当代中国而言，社区治理应以法治化为基本预设和标靶方向，积极构建社区治理的法治逻辑，并在此基础上助推城市治理精细化。为了实现上述目标，上海市闵行区将公共法律服务嵌入城市基层治理中，以“法律服务进村居”项目为平台，建立和完善城市社区法律顾问制度。在实际运作中，政府部门鼓励和支持优秀律师担任社区法律顾问，参与城市基层治理，为基层干部和社区居民提供高效便捷的法律服务，最终成功强化了法治在城市社区治理中的影响和作用，从而为城市治理精细化做出巨大贡献。在一定意义上，社区法律顾问制度的“闵行经验”是新时代共建共治共享社会治理格局的有益探索。长远来看，其可为构建“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体提供可资借鉴的经验启迪和理论参照。

一、社区治理法治化的形成背景

2017年3月，习近平总书记参加第十二届全国人大五次会议上海代表团审议时指出，超大城市的管理应该像绣花一样精细。此后，城市治理精细化逐渐受到施政者和研究者的共同关注。在某种程度上，城市治理精细化是中国城市发展进入新时代后，创造美好城市生活的必由之路［2］。城市治理精细化的提出是对以往粗放式城市管理模式的反思与超越［3］，因此，城市治理精细化理应成为城市发展的共同目标与追求。对于当代中国而言，城市治理精细化因应经济发展和社会变迁之需，通过技术和制度的耦合来实现城市治理核心要素的革新［4］，从而为改善国家和社会治理提供新方法与新路径。研究表明，推进城市治理精细化既要立足宏观视野，关注宏观治理系统的精细化，在城市权力结构和政策制定上实现科学化与规范化［5］。与此同时，精细化目标的达成也要蕴含微观视野，通过城市社区微治理来完善治理理念、治理路径、治理机制和治理规范［6］。法治是链接城市治理宏观视野和微观视野的基础手段，在城市治理中输入法治资源既可改善城市治理范式，亦可回应社会需求、保障公众权益，并提升人民群众的幸福感获得感安全感。

随着全面推进依法治国，社区治理法治化逐渐受到了政策制定者和学术研究者的共同关注。社区治理法治化的内涵是法律在社区治理中居于主导和决定地位，社区的运作和发展严格依照法律规范进行。社区治理法治化的提出是对城市治理精细化的响应，这是因为社区治理法治化首先折射城市治理精细化的宏观视野，倡导在城市基层社会中强化法治建设，进而推动社区治理体系的制度化运作；社区治理法治化还观照着城市治理精细化的微观视野，通过输入法治资源践行微治理的目标。在社区中完善法治建设有助于理顺“三驾马车”之间的关系，促进政府、公民、社会组织共同打造共建共治共享的社区治理格局。长远来看，社区治理法治化将会筑牢治理基础、丰富治理内涵、整合治理手段，最终提升社区治理水平、改善社区治理绩效。

公共法律服务体系建设的推进为社区治理法治化提供了新的实现路径。2014年，中共中央发布了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，正式提出“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务”。同年，司法部出台了《关于推进公共法律服务体系建设的意见》，根据要求，基层政府需要通过选派法律顾问参与城乡治理，不断满足人民群众的基本法律服务需求。2019年中共中央办公厅和国务院办公厅在《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》中提出，公共法律服务体系建设是全面依法治国的构成部分，公共法律服务体系建设有助于推动国家治理现代化。在公共法律服务体系建设的推动下，地方政府大力推进法治建设，从而帮助政府部门防患法律风险、维护社会稳定。得益于公共法律服务的成功经验，基层政府进一步引领法律顾问深入到城市社区，并使之作为第三方治理主体参与社区治理，担任基层干部和城市居民的“法治参谋”。

在公共法律服务体系建设中，社区法律顾问制度逐渐产生。就运行模式而言，其主要通过政府购买法律服务运作起来。政府购买法律服务是新时期全面推进依法治国的有益实践，自2014年后，政府购买法律服务的经验探索日渐增多。最近几年，地方政府普遍设立政府购买法律服务预算项目，提供专项经费促进法治建设。在社区治理法治化推进和完善过程中，政府购买法律服务发挥着至关重要的作用。一般来说，街道（镇）政府是社区法律顾问制度的购买方，由其承担政府购买法律服务费用，并在宏观上指导和监督社区法律顾问制度日常运作。律师事务所在政府引领下，与政府部门签订法律服务协议并选派优秀律师担任社区法律顾问，是法律服务的提供方，他们需要定期前往城市基层提供法律咨询。村居或社区接受社区法律顾问的服务，并负责宣传社区法律顾问制度，为社区法律顾问安排工作场地，根据社区法律顾问提供的建议促进城市基层有效治理。下文将以上海市闵行区社区法律顾问制度为例，详细阐述社区治理法治化的实践探索与运作机理。

二、社区治理法治化的实践形式

闵行区地处上海市中心城区和远郊的“过渡地带”，面积372.56平方公里，下辖4个街道、9个镇和1个市级工业园区，全区村居数量共计561个，常住人口约254万人，其中外来人口125万人。由于新世纪后闵行区城市化和工业化快速推进，房地产业也迎来了蓬勃发展时期，在这种背景下，新兴社区数量不断增多。过去十几年中，如何有效回应社区治理难题，始终是闵行区基层治理的核心内容。为了提升城市社区治理水平、改善社区治理绩效，闵行区进行了诸多创新实践。其中，建立社区法律顾问制度并以此促进社区治理法治化是一项新兴的探索项目。目前，闵行区的法律顾问制度已经成为上海市公共法律服务体系建设和城市基层治理创新的样板工程，“闵行经验”丰富了超大城市精细化治理的理论图景。下文详细阐发上海市闵行区社区法律顾问参与城市基层治理的内容和形式，以此明晰社区治理法治化的推进路径。

（一）以空间为依托宣传国家宪法法律，推动社区法治文化建设

城市基层有效治理的实现需摆脱“人治”观念，不断培育崇法敬法的文化氛围［7］。为此，闵行区政府和村居开辟专门的空间场所，使之成为推动社区法治文化建设的重要依托。目前，闵行区共建立1个“和谐家园”法治宣传站、13个法治宣传点以及20个来沪人员集中居住点法律服务站（统称法宣站点），法宣站点基本涵盖闵行区下辖的所有街道（镇）。根据要求，社区法律顾问定期前往法宣站点开展国家宪法法律宣传活动。就其内容而言，社区法律顾问周期性地介绍财产继承、房屋拆迁、环境保护、养老护儿等方面的法律法规，从而向民众传播最新的国家政策［8］。除此以外，在村居、社区中还专门设置了公共法律服务室、“邻里中心”，社区法律顾问可以在此举办讲座，并向民众宣传法治理念和法治思想。如今，在闵行区，每个村居皆配置了公共法律服务室，“邻里中心”数量也接近100家。长期来看，通过空间结构塑造，有助于培育民众的法治观念，在城市基层社会中营造崇尚公平正义、法治权威的文化氛围。

不仅如此，在当地部分社区中，正在建设法治图书角。具体来说，法治图书角往往依托于社区办公场所，在其中专设空间并放置各类法律书刊。民众可以在此举办各类法治书法、法治竞答、法治绘画活动，这样既可增进社区居民之间的交往与互动，亦可推进法律文化通过通俗易懂的方式渗入基层社会之中，使民众在潜移默化中受到法律的熏陶。目前，法治图书角模式正在逐步向全区所有社区扩散。

（二）以网络为平台开展法律咨询活动，有效回应民众法律需求

进入新时代后，我国社会主要矛盾已经发生转变。在这种背景下，如何创新机制、有效满足人民群众日益增长的法律需求成为城市治理的紧要议题。“闵行经验”为解决上述问题提供了思路。在闵行区，一方面社区法律顾问通过坐班咨询的方式回应民众法律需求。另一方面，闵行区以互联网为平台，建立现代化的公共法律服务模式。这一模式的内容包括：第一，在社区法律顾问参与下，打造线上“闵晓法”服务平台，提供及时而便捷的法律咨询，民众进入“闵晓法”平台以后，可就自身关切法律问题进行免费询问。目前，“闵晓法”已建立“7×24”小时工作模式，一般的工作时间里，律师可在5分钟内回应咨询［9］。第二，通过“12348闵行法网”建立公共法律服务地图，社区民众可根据所在地查询社区法律顾问的联系方式、执业信息、专业能力和服务记录。此外，在“法网”中，社区居民还可在线上进行申请，线下预约法律顾问，从而获得私人化的公共法律服务［10］。

最近几年，由于微信的广泛运用，公共法律服务逐渐延伸至微信平台中。在闵行区，当地司法局创建了微信公众号，借助于公众号，民众可更为便捷地进行公共法律咨询。具体而言，进入闵行区司法局公众号后，点击“免费咨询”选项，便能选择“智能咨询”和“律师咨询”两种类型。一般来说，常见法律问题直接通过智能咨询解决，疑难复杂法律问题可求助于律师。由此观之，两种方式的叠加使用，将会有效回应民众法律需求。

（三）以专业为基础化解基层社会矛盾，实现社区秩序安定和谐

专业化是实现社区善治的有力杠杆，研究表明，通过政府购买服务，吸引专业社会力量参与社区治理，可为社区治理模式创新做出巨大贡献［11］。在城市基层社会中，层出不穷的社会矛盾是影响社区有效治理的一大挑战。在这种背景下，借助专业力量进行风险控制日渐成为维护社区秩序的必由之路。为此，上海市闵行区在社区法律顾问制度实践中，推动律师参与社会矛盾的专业化治理。具体而言，社区法律顾问以特邀人民调解员的身份参与化解城市基层社会纠纷与冲突，由于社区法律顾问所特有的实务经验和法律知识，他们的加入有助于社会矛盾的防范和化解。在通常情况下，社区法律顾问的参与促使矛盾防范和化解更有“法律底气”，从而避免社会矛盾的蔓延与溢出。不仅如此，由于社区法律顾问属于中立、客观的第三方，他们提出的调解方案更易赢得社区民众的信任和认可。目前，社区法律顾问参与社会矛盾的专业调解已经成为闵行社区治理的重要内容，法律顾问为当地社会风险治理做出了巨大贡献。

根据作者调研显示，社区法律顾问参与可为调解制度的高效运作注入新的活力。在法律顾问加入后，调解制度的作用发挥得更加理性化和规范化。在具体实际中，社区法律顾问通过法律作为治理技术，既可促进社会纠纷有效化解，亦可增进公众对于法律的认识和理解，从而推动基层社会塑造出遵纪守法的氛围。长远来看，法律资源的主动融入可为社区秩序的有效治理提供保障，在社区法律顾问帮助下，基层社会将会更加安定和谐。

（四）以智能为导向创新法律供给路径，打造标准化的服务体系

最近几年，智能化逐渐成为社区治理的技术依托。大都市社区治理具有复杂性和易变性双重特点，智能化运用现代信息技术降低社区治理成本，优化社区治理流程，最大限度地满足城市居民的个性化需求［12］。随着智能化在城市治理中的作用日益彰显，推动公共法律服务智能化开始被付诸实践。闵行区是上海公共法律服务智能化的试点地区之一，目前，当地已经在律师帮助下开始运用法律服务机器人来创新公共法律服务供给路径。法律服务机器人主要有三种类型，一是“沪法狗”，主要处理婚姻家庭、劳资纠纷、交通事故、企业人事和公司财税等方面的法律服务；二是“沪小法”，主要解决公证、法律援助、人民调解等方面的法律需求；三是“沪小律”，其拥有亿万级数据储存，主要负责回答居民法律咨询，民众可向其提出问题并获取智能答案。在三类“法律智囊”帮助下，城市基层社会逐渐建立起完善的法律服务体系，社区居民的日常法律需求也得到了有效的回应。

智能化最大的优点是标准化。智能技术依托于规范的制度设计以及法律规则，从而生产出程式化的法律服务指南。这样，不仅可以节省法律服务成本，而且也可提升法律服务效能。更为重要的是，推进智能化与法治化的叠加，为基层社会治理提供了新思路。两种截然不同的治理技术实现了融会贯通，长期来看，可为公共服务体系有序建设提供重要支撑。

三、社区治理法治化助推城市治理精细化的机理

作为一个典型范例，“闵行经验”对于当代中国城市基层治理具有至关重要的经验启示。在经济快速发展和社会急剧转型时期，城市社区中逐渐浮现多种多样的“治理困境”，例如，“三驾马车”的权力归属与职责定位不清、社区治理行政化与无序化同时并置、物业治理纠纷与冲突持续不断、业委会专业化程度不足，等等。正确应对上述问题，并在社区中实现治理有效的目标，其前提和保障在于完善法治建设。全面依法治国战略的推行，为城市基层社会的法治建设提供了重要机遇。闵行区将公共法律服务嵌入城市基层治理中，打造出富有地方经验的社区法律顾问制度，从而推进了社区治理法治化建设。深入分析“闵行经验”可以发现，社区治理法治化将产生积极影响，在治理理念、治理路径、治理机制和治理规范四个方面助推城市治理精细化的实现。

（一）撬动以人为本、服务为先的治理理念

相比以往的治理范式，城市治理精细化的核心在于以人民为中心。随着我国社会主要矛盾发生转变，在城市治理中如何践行以人民为中心的发展思想，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要成为一项紧要课题。推进社区治理法治化为回应上述问题创造了契机，这是因为，社区治理法治化通过“送法下基层”来满足城市居民的法律需求，便利了民众的日常生活，是实现好发展好维护好最广大人民根本利益的积极探索。深入而言，社区治理法治化既为民众解决了日常关切的法律问题，又为城市居民打造出了良好的生活空间和治理环境。最终，社区治理法治化做到了全心全意为人民群众谋利益。在本文中，回答民众法律咨询、帮助民众申请法律援助以及消散社区民众之间的社会矛盾是闵行区社区治理法治化的核心内容。在满足民众法律需求过程中，社区治理法治化成功地撬动了以人为本、服务为先的治理理念，把提升人民群众的获得感幸福感安全感放在了首位，在此基础上践行了城市治理精细化的价值追求和目标取向。

需要指出的是，在社区法律顾问制度运作中，为人民谋利益已经逐渐成为律师群体践行社会责任的重要表现。这意味着，社区法治化过程中，实现好维护好发展好人民群众所关心的事务日渐构成城市基层社会治理的基础环节。长远来看，这种治理方式将会推动城市治理精细化的深入发展。

（二）塑造精英参与、协同共治的治理路径

实现城市治理精细化的目标，需要发挥多元主体的作用和影响，促进政府、社会和市场力量共同打造共建共治共享的社会治理格局［13］。当前，作为多元治理主体的组成部分和重要代表，社会精英的积极作用有待提升。特别是对城市社区治理而言，第三方精英的参与不仅可以行之有效地解决纷繁复杂的社会矛盾，还可充当多元主体沟通和协同治理的桥梁。进一步说，在精英帮助下，社区治理的专业化水平将会得以提升，协同共治的局面也更易形成。来自闵行区的经验显示，社区法律顾问在参与城市基层自治的同时，巩固和完善了多元治理结构，在城市基层社会中建构“居委会+业委会+物业公司+法律顾问+N”的治理格局。立足于此，将会吸引更多力量融入城市基层社区治理过程，并共同发挥建设性作用。统而论之，社区治理法治化建设过程将会推动精英参与，并且触动“专业主导式合作治理”［14］的产生与发展，最终为推进城市治理精细化奠定人才基础。

社区治理的经验表明，在维护社区秩序、完善公共生活中，仅有国家中心主义治理路径和社会中心主义治理路径仍显不足，为了推进社区有效治理，需要依靠第三方的加入。社区法治化过程便通过引入第三方来塑造多元治理格局，本文研究表明，这种过程在无形中也撬动了城市治理精细化。

（三）建构技术导向、精准高效的治理机制

网络治理的崛起和人工智能的广泛运用重构了城市治理的基本规则，与此同时，也为社区治理法治化创造了新的机遇。一般来说，网络治理和人工智能有助于识别个人需求，增强政府和公众之间的互动，进而优化社区治理流程［15］。“闵行经验”显示，以网络治理和人工智能为核心的技术治理机制全方位地满足了城市居民的需求，从而成为社区治理法治化的发展方向。通过科学技术运用，城市基层社会中的法律服务将会更加精准高效，民众的个性化需求亦将得到及时而准确的回应。上述趋向对推进城市治理精细化而言至关重要，原因在于，城市治理精细化同样内含着对技术治理的不懈追求，通过技术手段达到精准识别、高效服务的目标。如今，技术导向已经成为城市治理精细化的重要标志，互联网、人工智能和社会治理的结合为城市治理精细化创造了活力。基于上述背景，在社区治理法治化建设中所开发的技术功能将为城市治理精细化提供支持，并相互驱动进而完善精准高效的治理机制。

本文研究表明，法治化与精细化共同关注着技术治理，在现实治理情境中，如何推动技术治理已经成为基层社会所面临的紧要议题。社区治理法治化的过程可有效回应这一问题，不仅实现技术治理的升级，最终亦有效促进了城市治理精细化。

（四）强化依法运作、有序参与的治理规范

托克维尔认为，“法律只要不以民情为基础，就总要处于不稳定的状态。民情是一个民族的唯一的坚强耐久的力量”［16］。社区治理法治化的实现同样需要植根于特定的“民情”，只有基层社会形成遵纪守法的“民情”，社区治理法治化的目标才能实现。因此，当代中国社区治理法治化应当强化依法运作、有序参与的治理规范，在法治的主导和指引下，建构社区治理的善治逻辑。闵行区的社区法律顾问以法治为准绳，在基层社会中传播法治观念、宣扬法治文化、推进法治实践，种种举措有效促进了法治规范的形成。对于社区治理而言，法治规范的形成和建构将会形塑城市居民的思想观念，在城市基层社会中培育遵法守法的意识。同时，法治规范的建设过程对城市治理精细化有助推作用，原因在于，后者的实现需要基于制度规范的引领和规范，而法治作为至关重要的制度规范，其可帮助国家在基层社会中建造司法权威，促进基层干部依法办事、基层民众遵纪守法。最终，社区治理法治化的过程便有力地促进了城市治理精细化。

综合来看，社区治理法治化与城市治理精细化共同关注法治和秩序。通过社区治理法治化可以保证基层社会依照法律规范进行治理，进而实现社会秩序的和谐与安定。与此同时，城市治理精细化也在此过程中得到了深入推进，这种过程，有效地发挥了法治化对精细化的助推作用。

四、结 语

法治是现代国家治理的根基，缺乏法治，经济发展、政治稳定、社会建设亦将缺乏保障。在城市基层社会中推进法治建设是一项举足轻重的治理工程，从一定意义上来说，城市基层法治建设直接关涉一国法治水平。本文通过对上海市闵行区社区法律顾问制度的细致描绘，尝试刻画新时代背景下当代中国城市基层法治建设的创新路径与有益探索。研究显示，社区治理法治化可通过对治理理念、治理路径、治理机制以及治理规范的丰富与发展，推进城市治理精细化的实现。在全面推进依法治国战略背景下，尤其需要注重加强城市基层法治建设，并在此过程中注重驱动法治资源转化成为治理资源，从而在城市基层实现法治与善治的融会贯通。面对经济快速发展与社会急剧转型的考验，当代中国亟须加强城市基层法治建设，使城市基层法治成为法治中国建设的有力支撑以及源头活水。

未来的城市治理中，地方政府还应当从以下三个方面继续完善制度设计。

其一，在政治上，加强党建引领作用。自党的十八大以来，在党建活动引领下，秩序建构和自治发展才能更加协调，政党的执政基础也会更加牢固［17］。无论是社区治理法治化还是城市治理精细化，皆需党建引领带动。在党建支持下，法治化和精细化可以保持正确方向，始终坚持为人民服务的宗旨。不仅如此，通过党建引领作用，法治化和精细化之间相辅相成的互动关系更易得到强化，两者共同进步发展的目标更能得以实现。

其二，在经济上，不断完善政府购买法律服务政策。有研究者指出，政府购买服务是新公共管理运动的产物，通过购买服务，政府部门可以实现降低成本和改善治理的双重目标［18］。自党的十八届四中全会以来，地方政府陆续制定了政府购买法律服务的相关意见，通过引入法律顾问不仅有助于推进社区法治化，而且有利于凝聚多元力量共同参与城市治理精细化实践。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》，明确指出建立和完善政府购买法律服务制度。当前，上述政策还需进一步贯彻和执行。

其三，在文化上，加强宣传，吸引更多社会力量参与社会治理。新型社会治理格局的实现建构需要基于国家、社会和市场三方主体的共同行动，以复合治理模式来促进共建共治共享模式的形成。当前，市场主体对于参与基层社会治理的认识与理解有待深化，传统的思想观念还未得到有效纠正。政府可通过种类多样的评比活动和表彰活动对参与社区治理精细化和城市治理精细化的主体进行表彰，在基层社会中弘扬共建共治共享的文化氛围，从而促进多元共治思想观念逐渐形成。