突发公共卫生事件防控中物业服务企业的权利与义务

伊海燕

（中共安徽省委党校（安徽行政学院、安徽经济管理学院），安徽 合肥 230022）

面对新冠疫情，党中央高度重视，采取了最严格、最全面、最彻底的防控措施，有效防止了疫情扩散。习近平总书记指出：“抗击疫情有两个阵地，一个是医院救死扶伤阵地，一个是社区防控阵地。坚持不懈做好疫情防控工作关键靠社区。”［1］社区是“内防扩散、外防输入”的重要防线，守住社区防线，有效发挥社区网格化管理的效果离不开直接服务小区的物业。物业担负着配合社区管理各个小区居民公共区间的卫生、消毒、防疫、小区居民的出入防控、隔离人员的管理等职责，与社区一道组成“联防联控”防线，因此，可以说物业是疫情防控的重要力量。

本次疫情属于突发公共卫生事件。突发公共卫生事件是指发生、造成或可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件［2］。突发公共卫生事件具有突发性、复杂性、难以预测性。在疫情防控过程中，少数物业面对疫情措手不及，物资储备不足，防控手段不够规范，其根源在于：面临这一突发公共卫生事件，物业对于自身在防控过程中的权利与责任认识不清。习近平总书记强调：“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。”［3］在此，有必要系统梳理物业在疫情防控中的权利、义务，明确其定位，提高其依法防控的能力。

一、物业在疫情防控中的权利与保障

（一）物业在疫情防控中的角色定位

1.物业和业主是平等主体之间的合同法律关系

在疫情防控期间，物业严格落实值班值守制度，确保及时处置好小区居民的诉求，购置储备必要的物品和相应的工具，加强对公共区域的卫生管理，加大清扫保洁力度，每日定期擦拭消毒，对废弃口罩定点回收。这些对于小区的“管理”是物业落实服务合同的行为。根据《物业管理条例》第二条的规定，“物业服务企业是业主通过选聘方式产生，根据物业服务合同的约定，对小区进行维修、养护、管理、维护小区环境卫生等职责的盈利性组织”。因此，决定了物业的职能定位是“服务者”，而非“管理者”，物业和业主之间是平等主体之间的民事法律关系，而非行政管理关系。

2.物业和政府的关系为行政配合关系

（1）物业在行政法中的角色定位。物业公司的性质决定了物业不是行政主体，既不是行政机关也不是法律、法规授权组织或受委托的组织。

首先，物业是一个民事主体，没有行政职权、不履行行政职责，也不享有行政权力，也没有法律法规的授权，因此，不是行政主体。

其次，物业公司非受委托的组织。行政委托需要满足一定的条件，我国法律虽然对此没有全面规定，但《行政处罚法》第19条规定了受委托的组织的条件必须是“依法成立的管理公共事务的事业组织”。而物业是业主通过选聘方式选取的，并根据服务合同收取业主管理费用的营利性组织，根据行政法的原理，为了保障行政行为的公正性和廉洁性，物业不宜作为受委托单位。

最后，物业是否属于行政协助者？从行政法学理论上来讲，所谓“行政协助”，是指在公务启动之后、行政职权行使的过程中，由于法律因素或者事实因素的限制，行政主体（包括行政机关、法律法规授权的组织或者行政机关委托的组织）无法自行执行职务或者自行执行会带来严重的不经济，基于公共利益的需求，向无隶属关系的行政主体（包括行政机关或者法律法规授权的组织）提出协助请求，由被请求主体在自身职权范围内对请求主体的行政职务从旁帮助或者由请求主体与被请求主体共同针对行政相对人行使行政职权并承担相应法律责任的行为及其制度［4］。而物业是盈利性组织，其身份只能界定为行政配合者。

（2）行政配合者身份的确立。《中华人民共和国传染病防治法》规定，疫情的防治要“依靠科学，依靠群众”。《关于加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作的通知》（肺炎机制发〔2020〕5号）中就关于加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作做了总体要求：“既充分发挥社区动员能力，实施网格化、地毯式管理，群防群控、稳防稳控，有效落实综合性防控措施，做到早发现、早报告、早隔离、早诊断、早治疗，防止疫情输入、蔓延、输出，控制疾病传播”。《安徽省人大常委会关于依法全面做好当前新型冠状病毒肺炎疫情防控工作的决定》（2020.2.9）第二条更明确了物业在疫情防控中的角色：“物业服务企业应当全力配合好疫情防控工作”。由此，确立了物业在疫情防控中的行政配合人身份。

（二）物业在疫情防控中的权利与保障

1.作为物业服务合同当事人所享有的民事权益

（1）增加的疫情开支在一定条件下可以让业主承担。在疫情防控期间，因防控疫情必然增加公共设备设施的消毒等费用，这种额外增加的费用谁来承担，这是物业企业目前很关注的问题。对于这种非常规的开支项目，要具体看物业服务合同的签订情况，根据《物业管理条例》的规定：服务合同对于物业服务费用的收取方式一般有包干制和酬金制两种形式。包干制的情况下，一般应当由物业自身承担，如果物业收费是采取酬金制的情况下，物业从物业服务资金中按约定比例或者按约定数额提取酬金，其余全部用于物业服务合同约定的服务，结余或不足部分由业主共同承担。

（2）提供代购服务可以收取一定费用。此次疫情中，物业的工作人员对于被隔离在家的业主因无法购买基本生活用品提供力所能及的帮助。这种行为是值得提倡的，是物业承担了更多服务职能的表现，也是普通百姓判断好物业的一种加分项。“代购”这种行为属于民事法律关系中的“代理”。代理人接受被代理人的委托，以被代理人的名义从事委托事务，法律后果归被代理人承担，代理可以选择适当收费或不收费。《物业管理条例》第四十三条也规定：“物业可以接受业主的委托提供服务，报酬由双方约定”。因此，代购服务可以依法收取一定的费用。

（3）被侵权时享有索赔权。在疫情防控期间，物业或其工作人员有可能会因为业主的不配合而导致人身或财产受到伤害的情景。例如业主驾车冲撞小区大门，拒不配合物业人员对其居家隔离措施。对物业人员吐口水等。当物业人身或财产受到伤害时，根据法律的规定：被侵权人有权请求侵权人承担侵权责任。

（4）自身合同无法履行时享有抗辩权。此外，为防控疫情采取的管制性封锁、限制人员流动等措施，对各类企业的正常经营人员产生了不同程度的影响，物业部分服务内容可能因此无法及时履行，物业可以在一定情况下以“不可抗力”或“情势变更”为由进行抗辩以减免责任。《中华人民共和国合同法》第一百一十七条规定：“因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但法律另有规定的除外。本法所称不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。”

2.作为行政配合者所享有的权益

（1）行政奖励。行政奖励指由政府依据其职权，按照法定原则程序等，向符合条件的受奖者颁布的正式奖励［5］。安徽省物业可以按照《安徽省人民政府关于进一步规范行政表彰奖励工作的意见》（皖政〔2011〕7号）规定申报省人民政府奖。此外有的地方政府（例如浙江）省委、省政府对在疫情防控中做出突出贡献的医护人员、企事业单位、社会团体等，给予通报表彰。

（2）政策性奖励。不少地方出台政策支持企业积极履行社会责任、合力打赢疫情防控阻击战的政策措施，对疫情防控重点企业、其他间接承担疫情防控任务的企业，以及稳岗就业、慈善捐助、减免租金等企业，予以相关政策激励。安徽省也出台了《关于应对新型冠状病毒肺炎疫情支持中小微企业平稳健康发展的若干措施》，如果物业服务企业属于中小微企业，按照规定也是可以享受金融支持、信贷支持、融资服务、风险保障、稳岗服务、减免相关税费、延缓交税等政策优惠。

二、物业在疫情防控中义务与履行

（一）物业在疫情防控中义务

基于行政配合人的角色和定位，物业在疫情等公共卫生事件中的义务主要有以下几个方面：

1.宣传义务

突发卫生事件出现以后，健康教育和预防治疗应该是并行的，日常的突发事件知识和技能普及再加上应急时的教育，才能避免社区居民的恐慌，有利于事件的有效控制和解决［6］。物业应该充分利用小区的公告栏显示屏、单元的电梯门、业主群等媒介宣传疫病防治相关知识，消除业主恐慌情绪，严格执行行政机关、各级疾病预防机构的通知和决定，积极制定相关措施，防止疫情扩散，接到有关部门通知后，及时关闭小区会所以及小区内举办大型人员聚集的场所。《中华人民共和国突发事件应对法》规定：“突发事件发生地的居委会，村委会和其他组织（包括物业）应当按照当地人民政府的决定、命令进行宣传、动员组织群众开展自救和互助，协助维护社会秩序。”

2.登记义务

在疫情防控过程中，对于小区出入人员的登记是有效筛查疑似病人和确诊病人的方法。安徽省人民代表大会常务委员会通过了《关于依法全力做好当前新型冠状病毒肺炎疫情防控工作的决定》，该决定第二条规定：“各级人民政府及有关部门应当切实履行属地责任、部门责任，建立健全省、市、（区）、乡镇（街道）、城乡社区等防护网络，落实网格化管理措施，实施地毯式滚动摸排，形成跨部门、跨层级、跨区域防控体系，做好疫情监测、排查、预警、防控工作，防输入、防扩散、防输出，落实全省联防联控机制，居民委员会、村民委员会应当发挥自治作用，协助相关部门做好社区疫情防控宣传教育和健康提示，落实相关防控措施，及时收集、登记、核实、报送相关信息。业主委员会、物业服务企业应当全力配合做好疫情防控工作”。因此，物业在疫情防控过程中，承担起测量体温、返乡人员登记造册职责。合肥市疫情防控应急指挥部公告（第7号）也规定：“社区（村）及物业公司要对近14天内市外返回人员逐一排查，登记造册。市外返回人员须在1小时内主动向社区（村）报告，主动接受测温，按规定自行居家隔离观察。不主动申报、拒绝接受测温、医学观察等防控措施，将依法追究责任。”

3.报告义务

物业担负着传染病信息收集报告的职责。

《中华人民共和国传染病防治法》规定：“任何单位（包括物业服务企业）和个人发现传染病病人或者疑似传染病病人时，都应当及时向附近的疾病预防控制机构或者医疗机构报告。”《中华人民共和国突发事件应对法》第三十八条也规定：“获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织，应当立即向所在地人民政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告。”疫情防控期间任何单位和个人都不能置身事外，而物业因为担负着对小区居民的人员登记，服务等职责，直接掌握疫情的“信息源”，因此，在发现异常时及时登记、报告，从而更有利于政府和医疗机构对疫情信息的掌握和控制。

4.监督义务

在疫情防控关键阶段，街道、居委会、物业需要通力合作，共同抗疫。根据《中华人民共和国传染病防治法》的规定：“对医疗机构内的病人、病原携带者、疑似病人的密切接触者，在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施。”合肥市疫情防控应急指挥部公告（第7号）密切接触人员一律居家医学观察14天，必要时实行定点隔离。居家隔离的过程中，对物业提出了更高的要求，要求物业履行对于密切接触者居家隔离的监督义务。

值得注意的是：如果物业服务企业采取的措施不得力或者拒不配合疫情防治工作，根据《物业管理条例》的规定，将面临失信联合惩戒的后果，目前，多地主管部门已出台政策，不积极配合疫情防控的企业，将列入黑名单管理，清理出本地市场，并移交相关部门进行治安处罚或吊销营业执照。管控不力，造成疫情传播流行或其他严重后果，报公安机关追究刑事责任。

（二）物业在疫情防控中行为的边界

1.公民人身自由不得侵犯

根据《传染病防治法》的规定，县级以上人民政府在必要时，经上一级政府决定，可采取紧急措施，包括封闭可能造成传染病扩散的场所。按照疫情通报情况，各地确诊或疑似病例，基本上都做到了隔离救治，密切接触者隔离14天，在疫情没有得到控制之前，集中隔离场地有限，居家自行隔离居多。

物业无权限制人身自由，《立法法》和《行政处罚法》均规定：行政法规和地方性法规均不得设定限制人身自由的处罚;限制人身自由的强制措施和处罚，只能由法律设定。这是严格的“法律保留原则”。《中华人民共和国宪法》第三十七条规定“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯”。可见，限制人身自由的措施只能由法律规定，且只能由公安机关执行，物业没有相应的权限。非常时期需要非常手段，但再好的手段都要于法有据，否则不是疏堵而是添乱。

2.公民的住宅不得入侵

物业能否进入公民家中，对于病患者居室进行无害化处理？《中华人民共和国宪法》第三十九条规定：“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或非法侵入公民的住宅。”因此，即使住户被确诊在医院进行隔离治疗，物业工作人员也无权未经业主许可，进入病患业主家中对其居室等进行无害化处理。由此造成居民财产损失的，可以依法要求物业进行赔偿，情节严重的根据《中华人民共和国刑法》第二百四十五条第二款规定构成非法侵入住宅罪。

3.公民财产不得侵犯

侵害公民的财产在这次疫情防控中主要表现在小区业主的宠物能否扑杀。物业是根据《物业服务合同》为小区业主提供物业服务的企业。法律并未授权其可以限制业主饲养宠物，更未授予其对宠物进行扑杀的权利。根据《传染病防治法》的规定：“县级以上地方人民政府经上一级政府决定，可以控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽。”需要注意的是，染疫的家畜才属于扑杀的对象，物业没有权力任意扑杀。

三、物业参与突发公共卫生事件防控中的障碍及立法建议

（一）物业参与突发公共卫生事件防控中的障碍

新冠疫情，是新中国成立以来防疫难度最大的重大公共卫生事件。政府依靠强大的行政权力推动了人员调配和物资转运工作，但是，由于我国面积大、事务多，政府很难兼顾到各个方面，需要社会组织的参与配合［7］。面对疫情，物业弥补了社区公共卫生人员数量、供给能力、应急力量的不足，有效地阻止了疫情的蔓延，促进了社区的稳定，维护了人民的健康。随着各行各业的复工，疫情防治的重点，也从居民区拓展到写字楼、商业区等各个角落，各个物业组成了全社会防疫中不可或缺的力量。但是我们也看到物业在应对这次疫情防控中存在了很多的困难，例如，应对能力需要提升，工作身份被质疑，资源筹集困难等，这在一定程度上增加了物业参与疫情防控的困难，打击了物业的工作积极性。从未来公共卫生事件防控的角度来看，为了更好发挥物业的作用，应将物业纳入社区防控体系。

1.缺乏相应的物资和资金

在这次疫情防控中，物业严重缺乏相应的物资，如口罩、消毒液。由于疫情防控风险的增大，增加了小区保洁、消毒的频次和消毒的区域，在社会普遍对于消毒用品急需的阶段，物业采购消毒用品难度增加。口罩更是此次疫情防控中的紧俏物品，物业担负着小区进出口人员的测温、管控等工作，每天需要大量的口罩，而以上用品并不属于物业管理的常用物资，在政府统一调配疫情防控物资的时候，物业不能享有稳定有效的调配渠道［8］。在此次疫情防控过程中，不少物业需要自行采购防疫物资,还有一部分防疫物资由热心业主捐赠，存在较大的需求缺口。同时，防疫物资的采购也会增加物业的资金压力、物业工作人员加班抗疫也会增加物业人工成本，这些现实的困难在一定程度上降低了物业参与疫情防控的能力，打击了物业参与防控的积极性。

2.缺乏相应操作规范指引

在疫情防控过程中，物业为了避免疫情的扩散，有的在电梯口放置保鲜膜，有的是放置抽纸，有的设置牙签，这些方法是不是有效？在防控过程中部分物业防疫知识匮乏，例如，面临自我隔离期间的业主，如何做好心理辅导让物业服务更有温度？管控过程中，遇到体温偏高的怎么处理？遇到业主不配合怎么办等问题，很多物业采取了不少“自以为是”的防治手段，精神可嘉，但效果有限。物业在防控疫情时缺乏科学有效的规范性指引，虽然中国物业管理协会2月1日组织相关专家编写了《物业管理区域新兴冠状病毒肺炎疫情防控工作操作指引(试行)》对各类物业给予了业务指导，但是这种指导指出了“应该怎么做”没有指出“如何做得到”，例如，关于防控物资的准备，要求物业应该配备且有一定的结余，但是防控物资哪里来，如何保障购买渠道畅通需要进一步完善。

（二）物业参与突发公共卫生事件防控的立法建议

通过这次疫情的防控，显示出物业在社会治理方面的重要的作用，我国应当加大对物业的支持力度，充分发挥物业在社会多元治理中的作用，让物业在疫情防控中能够做到“师出有名”，更好地参与到公共事件的防控中。这需要给予物业相应的支持，并通过法律法规给予其一定的权利。

1.对物业的相关权益予以保障

从短期来看，对于物业的权益保障主要集中在防疫物资的供应以及企业的现金流方面。在疫情防控的特殊阶段，可以考虑把物业纳入基层卫生防疫体系中去。合理调配防疫物资、保障物业防疫物资采购渠道畅通，对于直接服务于确诊病例等感染风险较大的物业，优先调配防疫物资，切实降低疫情感染风险；出台补贴政策，对于疫情期间物业防疫费用可以按照物业的管理面积给予一定比例的财政补贴。

2.对物业整个行业的发展予以扶持

从长期看，物业在重大公共卫生事件中作用的发挥离不开优秀的物业管理队伍。政府要进一步引导整个物业行业向着健康、有序、规范方向发展，维护物业行业在服务过程中的正当权益，吸引更多的人才从事物业管理服务。同时，对于物业从业人员加大培训力度，可以让物业选派一定数量的人员参加当地疾控中心举办的疫情防控培训，规范物业防控行为，提高物业在面临重大公共卫生事件中的应对能力。

3.明确物业在社区治理体系中的定位

推动构建政府、物业、社会多元社区治理模式。把物业纳入社区公共卫生防治体系，授予其在重大公共卫生事件中相应的权利。建议在适当的时候进行立法的修订，例如，《中华人民共和国传染病防治法》《突发卫生公共事件应急条例》分别于2013年和2011年进行了修订，但是，经过多年的实施，有很多方面已经不适合新的情况，应当修订，特别是作为具体操作指引的《中华人民共和国传染病防治法实施办法》还是1991年颁布实施的，没有新的办法替代，在《中华人民共和国传染病防治法》已经修改了那么多年的背景下，作为具体的实施办法，还是以前的版本，这在实践中，难免引起尴尬与不便。

在全国层面立法来不及修订或者立法经验尚未成熟的时候，也可以考虑地方先行立法。例如2020年3月10日，北京市立法对物业管理做出规定，明确物业在突发事件中的职责，进行一系列制度创新，把物业管理纳入基层社会治理工作格局来统筹考虑［9］。

4.给予物业相应的管理权限

通过立法把物业纳入社区综合防疫体系，对于物业参与防疫的方式、方法、表彰、法律责任等进行详细的规定，同时给予物业相应的管理权限，例如社区的封闭式管理，小区出入口的设置都需要明确的政策支持，相关部门可以联合出台法规或文件给予物业管理权限，对于妨碍物业疫情防控措施的行为严惩严办。此外，也可以明确物业在公共卫生事件中的身份类似于行政辅助人的角色，明确物业在非常时期享有一定的“私力救济”权能，对于妨碍正常管理的小区的车辆、人员、财物采取一定的限制措施，以保证物业防控行为的效率。