论中国特色社会主义法治中的党内法规

马 康

（中国纪检监察学院，北京 100877）

一、引 言

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），全面回答了在我国国家制度和国家治理体系上应该“坚持和巩固什么、完善和发展什么”这一重大问题，对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化具有提纲挈领的重要作用。《决定》将“加快形成完善的党内法规体系”作为“坚持和完善中国特色社会主义法治体系”的重要部分，并置于“推进国家治理体系和治理能力现代化”的宏大视野之下。明确指出，“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是坚持和发展中国特色社会主义的内在要求”。而中国特色社会主义法治体系的形成与发展，对于治理效能的提升，进而推动国家治理体系和治理能力的现代化进程，具有非常重要的理论意义与实践功能。当下对于中国特色社会主义法治的研究仍多集中于国家法律领域，而较少关注党内法规作为中国特色社会主义法治的必备部分在国家治理中的重要功能。有鉴于此，有必要对法治的内涵、党内法规在中国特色社会主义法治中的地位和国家治理的协同联动等问题进行研究，以期对党内法规研究的深入有所裨益。

二、“法治”的样态

近代以来，对于法治的划分，包括形式法治与实质法治两种样态。形式法治是根据既定的实在法律实现对国家政治生活和社会事务的管理，对于权利、自由等基本人权必须以法律的形式进行规定，而法律规定的内容则在所不问。实质法治要求必须以保障人民的自由权利，限制公共权力作为根本目的，即法律的内容本身必须是以目的为指导的规范。可见，此时的“法治”以一种更高层次的理念作为指导，是超越了实在法律的“法”。

进入近代以后，西方法治主义奠基人之一的洛克认为自由主义是法治的奠基石。同霍布斯在《利维坦》中对战争状态的假设不同，洛克认为在原始的自然状态下，人与人之间都是相互平等和独立的，这也就意味着任何人不得侵害他人的生命健康自由或者财产［1］6。所以，法治社会中的政治权力是有限的、分立的和负责任的，并以保护个人自由权利为目的［1］85。因而法治首要目的便是对于自由的保障。法律的目的不是废除或者限制自由，而是保护自由。这其中非常重要一点，就是要保护个人不受到任意的政治权力的侵犯和破坏。从逻辑上也就推导出，法治社会的政治权力必然是有限的。因而，在洛克看来，法治的重点在于个人自由权利的维护，而不在于整体的权威。而这一观点显然符合实质法治的要求，将法治的内容与法治的目的紧密联系在一起。

德国的法治国家理念最早起源于康德，同样是基于限制专制权力而逐步产生的。德国以实质法治的理念指导国家法律的变革，以一种平和过度的方式实现对专制君主权力的约束和对于公民个人权利的保护。

法治道路的选择中，意识形态的差异、具体制度的差别、传统文化的影响等都对法治建设具有不同的推动或者阻碍作用。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。中国共产党是执政党，意味着党内法规对于党的约束也就影响到国家制度当中，甚至在某些方面直接影响国家治理，并体现在宏观、中观和微观三个层面。在中国的历史逻辑和现实语境下，中国共产党作为执政党在宏观层面实行的是政治、思想和组织领导，在中观层面主要是党组织与国家机关、企事业单位等非党组织之间的领导与被领导关系，在微观层面主要是对于公民个人行为的间接影响。概言之，党内法规是通过直接规范党委“执政”行为，深刻影响政府“行政”行为，间接影响公民个人行为［2］31。而且在更为微观的层面上，由于大多数领导干部同时是党员，必须通过对党员的约束实现对权力的约束。把权力关进制度笼子里，在某种程度上就是把党员干部的权力关进法规制度笼子里。也正是在此意义上，党的十八届四中全会已经明确指出党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。

三、中国特色社会主义法治的证成

中国曾经作为一个乡土社会的现实存在，在经历了晚清变法到社会主义法治建设的百年变革之后，已经逐步由传统的德主刑辅转向法治之治。但应当看到的是，我国在改革开放以后大规模的立法和普法工作基本上着眼于国家法律的创制和实行。

新中国成立之初，中国法律直接的理论来源则是苏联的法学理论对国家法律的经典定义。苏联总检察长维辛斯基在第一次全苏法律工作者会议中曾给出苏式法律的定义：“以立法形式规定的表现统治阶级意志的行为规则和为国家政权所认可的风俗习惯和公共生活规则的总和，国家为了保护、巩固和发展，对于统治阶级有利的和惬意的社会关系和秩序，以强制力量保证它的施行。”［3］这种定义的方式显然不同于中国的法律传统。当代中国法学理论中对于国家法律的界定，主要继受于苏联法学，并可追溯至西方经典法学理论中的分析法学派。作为分析法学派的代表人物，奥斯丁认为法的本质就是包含了义务和制裁的特定命令，是特定的主权者对其统治下的某个人或某些人制定的［4］。虽然奥斯丁的这一论点对于法学理论产生了深远影响，但后世法学理论也对此不断进行批判。

认为党内法规不符合法治的观点，理论内核是西方法学理论的范式。但是，中国特色社会主义法治是包括了静态制度在内的动态治理，通过党内法规和国家法律实现协同治理，党内法规和国家法律同属于中国特色社会主义法治体系的重要部分。

但需要指出的是，由于党内法规是中国共产党在政治、思想和组织上领导的一种体现，在党内法规相较于国家法律具有更高道德约束性。基于中国共产党的性质和使命，党内法规作为对党员直接约束的规范体系，必然对于党员提出超出普通公民思想觉悟和最低道德规范的更高层次的要求。只要有若干人结合起来，自认为是一个整体，他们就只能有一个意志［5］。党内法规作为党的自我治理的必要方式，代表了共同体的公共意志。这是因为“共同体”的公共意志虽然来源于成员的个人意志，但公共意志的形成过程并不是个人意志的简单相加，而是经过特定程序这一调节机制后所形成的特殊意志。换言之，“共同体”的个人意志经过特定程序的调整之后所形成的公共意志具有超脱于个人意志的相对独立性。用“共同体”这一术语来代替“联合”，便表明“组成”一个联合的人们有某种共同之处的观念，他们共同有的就是调整其相互行为的规范秩序［6］。因此，党内法规是党组织通过特定的程序产生的公共意志。其首要目的是为了满足制定主体的公共意志，直接目的是为了规范特定的党内生活、调整特定的党务关系，主要目的是规范和制约党组织领导干部的权力、保障党员的民主权利，最终目的是保持党的先进性和纯洁性、不断提升党的执政能力［2］50。

四、国家治理中的协同

在社会治理层面，是否能够科学有效实现权力的制约，也是判断社会治理水平的重要标志之一。法治的本质是规则之治。这也就意味着法治的实施，不仅要包括国家法律，还要遵循各种符合宪法精神与法治原则的其他规范性文件。换言之，中国特色社会主义法治不仅包括了国家法律的制定和实施，同样包含了党内法规的制定和实施。甚至可以认为在某种程度上，国家治理层面的法治是以党内法规的先行来带动国家法律的实施，进而共同完成法治在国家治理体系中的展开。认为法治乃至于国家治理只能依靠国家法律的创制实施与适用，显然是一种对于法治的狭隘理解。中国特色社会主义的历史和实践也一再证明，仅仅依靠国家法律是无法胜任全面实现法治的重任，“四个全面”中的全面依法治国，更加有赖于国家法律和党内法规的相互衔接、相互补充，进而形成合力。

现代法治国家实现法治的具体表现之一，便是宪法在国家社会生活中具有至高无上的最高法律效力。在一定意义上，法治本身就是对于权利的保障和维护，以及相伴随的对于权力的剥夺和限制，而二者之间的连接点就是宪法。宪法在法治建设中具有极为重要的二元属性，一方面宪法作为根本大法是对阶级力量对比的一种反应，是具有超越法律之上的社会意义。另一方面宪法又是以法定的程序产生，以法定的形式予以公布和固定。因而，宪法实际上就成为一种对于法治运行和权力约束的客观化评价标准。

宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法，是治国安邦的总章程。坚持依法治国和依宪执政的首要前提便是必须坚持依照宪法行使权力［2］69。这不仅意味着我国的任何法律活动都不得同宪法相违背，否则便不具有法律效力。也意味着党内法规的制定和实施也不得违反宪法和宪法精神。2018年宪法修正案明确加入了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，确立了习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位。这都要求相关立法和党内法规同此规定不得相违背。

宪法在我国政治社会生活中所具有最高法律效力，对于党内法规产生了消极和积极两方面的要求。作为在宪法统领下的党内法规制定活动，在消极意义上以一种避免冲突的姿态维护宪法的效力。就消极意义而言，任何党内法规的制定都不得同宪法相冲突。《中央党内法规制定工作规划纲要（2013-2017年）》明确要求党内法规的相关制定工作，要以宪法作为根本遵循和指导，确保党内法规体现宪法的精神要求，使党内法规体系与中国特色社会主义法律体系形成内在统一。在积极意义上要以一种主动的制定完成对于宪法要求的具体演绎和展开。以2018年宪法修改中增加的“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”为例，2018年以来先后出台的一系列党内法规都具有强化党的领导的作用。由于党的领导是全面的而不是片面的，是具体的而不是抽象的，这就需要贯彻落实在不同的领域来执行。如《中国共产党政法工作条例》《中国共产党宣传工作条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》等均是在具体领域的执行。

在国家治理中，法治所强调的是通过某种既定规范的实施来实现社会治理的一种方式。党内法规不仅是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，是全面依法治国的有力保障，而且也是全面从严治党的重要依据。这种属性就决定了党内法规不仅要与依法治国统筹推进，更要与制度治党一体建设。从历史来看，1978年党的十一届三中全会公报指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制。”1997年党的十五大提出“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”。1999年九届全国人大二次会议通过的宪法修正案正式将依法治国确立为宪法的基本原则。2017年党的十九大强调“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障”。这表明中国特色社会主义法治是在党领导下的实践。在本质上，国家法律是在党的领导下体现人民的意志。党的主张具有一定的先导性，通过政策上的指引来确立法律制定的基本依据。这也就意味着通过人民代表大会制定法律这一程序，使党的主张成为国家意志，进一步以法律这种形式来保障党的主张得到有效贯彻实施。因此，法律是党的主张和人民意志的统一体现。而在国家法律被制定之后，实施过程在本质上也就是贯彻党的主张的过程。党的十八大以来的党内法规呈现出更为系统化和科学化的特点，在制定上更具有计划性，在操作上也更具有可执行性。但是，党内法规的制定和完善必须注重与国家法律的衔接协调，进一步提高党内法规的执行水平。笔者曾经论及，党内法规的要素特点包括文本的条款性、位阶性、约束性。作为一种自在本体的党内法规是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，党内法规的研究不能受限于既有的路径依赖，过分侧重于既有法学理论的研究角度和思维模式［7］。这就要求研究党内法规的适用不能以西方法学中心的形式理性作为评价的标准和参照物，而应基于中国实践，着眼于党内法规和国家法律，共同实现治理体系和治理能力的提升。

在国家治理更为微观的操作层面，党内法规和国家法律之间需要进一步增强协调性，以增强协同治理的有效性。习近平总书记在党的十九大报告中提出，要构建集中统一、权威高效的国家监察体系，并把组建国家监察委员会列在深化党中央机构改革方案第一条。在《关于〈中华人民共和国监察法（草案）〉的说明》中，第十二届全国人大常委会副委员长李建国也明确指出了《监察法》是党的主张向国家法律的转化。作为健全党和国家监督体系的重要组成部分，2018年国家监察体制改革以来，党内法规和国家法律共同实现了以法治方式反腐败的追求。基于此，党内法规在具体制度的规定上都同相关的法律相衔接而不冲突。国家监察体制改革后的效率巨大提升，也是伴随着合署办公对于纪法衔接的新要求［8］。比如，党内法规的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》和国家法律的《监察法》在相关规定上保持一致，确保宪法确立的监察权在法治的轨道上运行，确保以法治方式开展纪检监察工作。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第1条开宗明义指出，为了加强党对纪律检查和国家监察工作的统一领导，加强党的纪律建设，推进全面从严治党，规范纪检监察机关监督执纪工作，根据《中国共产党章程》和有关法律，结合纪检监察体制改革和监督执纪工作实践，制定本规则。其中，加强党的领导是《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》的立规目的，并在纪律检查和国家监察工作中得到具体实施。推进反腐败工作的法治化、规范化，不仅要依靠国家法律，更需要依靠党内法规，二者不可偏废。因此，纪委的监督、执纪、问责与监委的监督、调查、处置是对应的，纪检机关的监督与监察机关的监督是高度一致的［9］。纪检监察机关的合署办公以及“纪法贯通、法法衔接”的要求，意味着党内法规和国家法律在纪检监察工作中必须做到双施双守。《中国共产党党内监督条例》第26条规定：“党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关，履行监督执纪问责职责，加强对所辖范围内党组织和领导干部遵守党章党规党纪、贯彻执行党的路线方针政策情况的监督检查。”与之对应，《监察法》第1条在立法目的中也明确指出，监察法的制定和实施是“为了深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化”。第11条也规定：“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责。”因此，目前在纪检监察工作中，党内法规和国家法律在国家治理的协同联动上已经初具轮廓。

五、结束语

法学研究并非是单纯的规范演绎，而应是基于现实问题的关照。在理论研究中，党内法规要符合法治的实质要求，在实践运行中，党内法规是实施“法治”的重要载体。由于法治是通过既定规范的实施来实现国家治理，所以作为“规则之治”的党内法规和国家法律都是全面依法治国的有力保障，而且党内法规同时也是全面从严治党的重要依据。这种就决定了党内法规在宏观层面、中观层面和微观层面，直接或者间接地对于政治社会生活进行规范和影响。而在具体的衔接层面，党内法规和国家法律之间需要进一步增强协调性，以增强协同治理的有效性。如何在中国特色社会主义法治体系中进一步增强党内法规和国家法律协同治理的有效性，应是今后相关研究需要不断探讨的问题。