行政事业单位内部控制管理探析

潘秀霞

内部控制是保障组织权力规范有序、科学高效运行的有效手段，是组织目标顺利实现的长效保障机制，对于防范化解潜在风险至关重要。为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，财政部相继出台《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）、《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号）、《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（财会〔2017〕1号）等一系列行政事业单位内部控制规范，要求各行政事业单位积极推进内部控制管理建设。

一、发展现状

现阶段各行政事业单位虽然在财政部出台的相关文件指导及要求下，内部控制管理制度经历了从无到有的发展历程，对本单位内部控制制度建设取得了一定成果，但尚有许多基层行政事业单位因多方面因素的制约，只是实现了内部控制的基础规划，并未真正地健全内部控制管理制度，也没有全面展开实施内部控制措施和适用具体执行程序，且部分实施程序和措施实际可操作性较差。特别是对经济活动的风险防范意识薄弱，管控手段匮乏，风险防范有效性不高。具体体现在如下几个方面。

（一）风险意识不强

许多单位由于长久以来的惯性思维，对单位内部控制管理意识相对淡薄，对单位存在的管理风险预警能力不足，对内部控制管理制度的作用和意义并未进行过深入的学习研究，导致其对内部控制制度重视程度远远不能适应时代发展。

（二）管理基础薄弱

一些单位由于内部管理基础薄弱，一直以来管理较为混乱，管理环节盘根错节，重点领域隐患较多，运行机制控制不规范，决策、执行没有进行相互分离，使得内部管控制度难以顺畅运行。

（三）内部控制管理制度涉及面不全

内部控制管理制度在制定时本应包含单位运行过程中每一个环节，包括纵向和横行的每一个层次，是对整个单位方方面面全覆盖。但是，目前很多单位的内部控制管理制度在制定时只涉及了某些相对容易厘清关系的环节，对于管理环节尤其混乱、难以轻易划分管理权属的地方并未涉及。对于关键岗位的管理控制规则模糊，权属不清。导致内部控制渗透面较窄，并不能完全触及到单位的所有角落。

（四）内部监督软弱无力

有些单位由于历史惯性，没有内部监督的文化和意识，在设计内部控制管理制度时，并未建立关于内部监督的制度，或者虽然建立了，但存在具体实施的逻辑障碍，也并未给予监督人相应的监督权利，使得内部监督流于表面，不能形成切实有效的内部监督。

（五）主管部门监督力度不够

由于主管部门的监督检查力度不足，检查深度不够，导致基层行政事业单位内部控制制度的建立只是停留在应付上级部门的各类报表报告中，相关的内部控制管理制度不少还只是停留在文件中，内部管理制度的真实性和有效性还要进一步确认。主管部门有待加大其监督检查力度。

二、健全内部控制管理制度的重大意义

（一）单位自身发展方面

行政事业单位内部控制管理制度是单位业务运行安全的稳定器，是风险管理“看不见的手”，是健康安全发展的保护伞。健全、完善的内部防控管理，可以进一步降低单位政治、经济方面的风险，提高单位的管理能力，提升单位处理业务的效率，减少单位管理上的内耗，为单位进一步发展提供良好基础，为职工良性发展提供坚实后盾。

（二）社会效益方面

行政事业单位管理能力的好坏对我国社会稳定有着很大的作用。其自身若能够在历史发展过程中做好强化内部控制制度体系，提高内部治理水平，规范内部权力运行，建立健全高效的制约和监督体系，能够有效发挥行政事业单在廉政建设中排头兵的作用，则能为社会平稳健康发展发挥积极带头作用。全面推进行政事业单位内部控制制度建设，也可以促进单位公共服务效能不断提高，为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础，为实现现代化强国提供有力支撑。

三、推进措施

（一）基本原则

在制定单位内部控制管理制度时，必须坚持以全面推进为主线，确保单位经济、业务全覆盖。将内控制度建设贯穿于行政决策、执行、监督的全过程；必须坚持科学规划，以相关制度为依据，结合自身的实际情况，将内部权力嵌入内部控制的各个层级、各个方面、各个环节；必须坚持问题导向，针对本单位内部管理的薄弱环节和风险隐患，制定与本单位实际相适应的内部控制制度，提高制度的有效性和针对性；必须坚持共同治理的基本原则，将所有的职工调动起来，全员参与到内控制度建设中来。具体包括下面几个方面。

1.合法性原则

单位必须以国家的法律法规为依据，在国家的规章制度范围内，制定本单位的内部控制管理制度。任何超出法律界限的规定制度都将失去权威性和可执行性，必定不能被应用到实际管理中来。

2.全面性原则

内部控制管理制度必须充分涉及到所有的管理环节，既要符合单位业务发展的长期规划，也要与发展短期目标相结合，二者不能相互冲突。所有的管理环节之间要有机地进行衔接，不能出现前后环节矛盾的情况。

3.针对性原则

内部控制管理制度要对较为复杂、薄弱的环节和涉及重大的业务领域、高风险的管理环节进行单独研究，区分它们与其他普通环节的不同之处，设定专门管理办法，对其的控制制度要区别于其他普通环节。

4.制衡性原则

内部控制管理制度应当在管理结构、机构设置、权责分配、业务流程等方面相互制约、相互监督。特别是对于高风险区域，必须充分考虑到相互制约和相互监督的重大作用，将高风险区域的发生概率降到最低。要在制约和监督的基础上，再保障运行效率。

5.适应性原则

内部控制管理制度应当与单位自身的规模、所开展的业务领域、所面临的潜在风险等情况相适应。内部控制管理制度不能照搬照抄其他单位的，应当根据单位的实际情况进行调整，直到与单位管理完全适应。

6.一贯性原则

内部控制制度必须具有连续性和一致性。在制定中应该使所有环节丝丝入扣，相互服务，使运行流程顺畅、科学。充分考虑前后管理过程的内在逻辑，做到能够相协调，不冲突。

7.发展性原则

内部控制制度要充分考虑宏观政策和单位的发展方向，密切根据社会经济发展制定出具有未来着眼点的规章制度。在以后的社会变化中能够对单位出现的新问题、新矛盾进行预见性的应对和防范。

（二）具体措施

行政事业单位进行内部控制要考虑的因素有：内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督等诸多因素，以问题为导向，采用多种工具，制定的具体措施必须科学、严谨，管理制度需能适应今后很长一段时期的管理要求。具体分为以下几个方面：

1.组织多种形式的培训学习，加强所有职工对内部控制管理的重视程度，提高其思想认识水平，提升其内部控制管理理论水平，对实施内部控制管理的重要性和紧迫性形成统一共识，充分调动全体职工的主观能动性，在内部控制制度的建设中建言献策。在培训结束后要求参与者进行总结，并提交学习报告，以确保开展的培训活动取得较好的质量。另外还可以通过引进其他兄弟单位的内部控制制度建设方案来参考学习。一个单位内部控制制度的优劣，主要取决于对其制定者思想意识的重视程度和理论水平的高低，所以培训学习必须先行，以理论指导实践。

2.系统梳理单位各类经济活动的业务流程，明确具体操作环节，在此基础上对冗余的环节进行删减，对缺失的环节进行补充，对关键的环节进行着重优化，使整个业务流程运行简洁、高效，而且各个环节之间相辅相成、环环相扣。还要在优化工作结束后对整个业务流程进行书面备案，形成文件，将其印发给所涉及到的人员。

3.全面分析和统计经济活动中可能存在的各类风险，确定风险点，研判其发生的概率，评估其带来的后果。特别是对发生概率高、产生后果严重的重大风险进行着重研究，根据其特点制定专门的应对策略，并对所涉及到的人员进行交底，形成书面文件备案。

4.着力加强对涉及财务审批、人事选拔等关键岗位的控制，对这些关键岗位实行分岗设权、分级授权的措施，对所涉及到的审批权利进行严格审查，随时接受上级及单位内部的监督检查。

5.重大事项实行集中决策，依靠民主集中制来防止权力集中在个别管理者手中，从而抑制权力滥用。同时也能避免重大事项经少数人决策可能不科学、不严谨等漏洞，从而防范由此带来的巨大风险。

6.建立内部控制执行评价考核机制，对执行程序有效性、流畅度、涉及面、实用性等方面进行长期跟踪，定期评价，对发现的缺陷及逻辑的障碍进行汇总，并举行全员大会进行修正完善，使其能够切实适应单位管理需要。

7.建立轮岗制度，对中层管理岗和基层专业岗设定固定工作年限，达到相应时间后，中层管理岗位之间进行部门调换，同一科室的专业岗位之间进行具体业务调换。这样既调动了各个部门中层管理、各个科室专业技术人员的积极性，也能锻炼管理人员及专业技术人员的相应能力，为单位培养后备人才提供了空间。

8.建立内部监督及惩处长效机制，成立监督检查小组，负责对单位的关键岗位、关键业务环节等进行着重监督，同时兼顾其他事项的检查，敦促全体职工认真贯彻执行内部控制管理制度。动员全体职工在平常工作中发挥当家人的主观能动性，积极监督单位的内部控制管理制度的执行程度，及时发现相关问题。

9.相关主管部门要加强监督，对下属单位建立的内部控制制度进行评判，检查其是否全面，并对其针对性和有效性等方面进行监督检查，条件许可最好进行实地检验，采取有效的审计措施了解其内部控制，必要时进行内部控制测试。相比于内部监督可能存在的软弱、惩处力度不足等问题，外部监督更应该发挥其效力，真正使单位内部管理制度落到实处。

四、结语

内部控制管理是一项长期的、动态的管理活动，需要根据单位的发展状况、国家的政策要求、社会的不断变化等情况进行不断改进、完善、创新。需要根据其所处的不同历史定位进行改革，需要所有工作人员共同学习、共同努力，才能与时代发展相适应。良好的内部管理制度是保障单位在平稳安全环境中运行的压舱石，是单位实现长久发展进步的助推器。行政事业单位内部控制制度的推进，为我国建设现代化强国管理制度先行起了排头兵的作用。