农业科研单位内部控制建设研究——从行政事业单位内部控制报告角度

荣凤云

内部控制是保障组织权力规范有序、科学高效运行的有效手段，也是组织目标实现的长效保障机制。2012年财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号，以下简称《单位内控规范》）发布实施；2015年，财政部印发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号），要求行政事业单位（以下简称单位）按照党的十八届四中全会决定关于强化内部控制的精神和《单位内控规范》的具体要求，全面建立、有效实施内部控制，确保内部控制覆盖单位经济和业务活动全范围，贯穿内部权力运行的决策、执行和监督全过程，规范单位内部各层级人员。

为进一步加强单位内部控制建设，发挥内部控制在提升单位内部治理水平、规范内部权力运行、促进依法行政、推进廉政建设中的重要作用，2017年，财政部印发《关于开展2016年度行政事业单位内部控制报告编报工作的通知》（财会函〔2017〕3号），要求各单位要建立内部控制报告制度，促进内控信息公开，并专门出台《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）〉》（财会〔2017〕1号），以规范行政事业单位内部控制报告的编制、报送、使用及报告信息质量的监督检查等工作，促进行政事业单位内部控制信息公开，提高内部控制报告质量。

内部控制报告编制四年来，内容越来越丰富，数据越来越全面，指标越来越细化。笔者通过对农业科研单位内部控制报告指标分析，结合日常工作实践与检查情况，提出相关建议，以期为进一步推进单位内部控制建设提供参考。

一、内控建设成效

（一）内控建设工作逐步形成常态化机制

一是制度修订常态化。各单位密切关注外部环境变化，根据业务流程内控执行效用，不断修订各类业务管理制度，提升制度有效性，内控制度体系得到进一步健全和完善。二是内控领导小组、工作小组工作常态化。各单位内部控制领导小组、工作小组定期组织相关部门对经济活动存在的风险进行全面、系统、客观的评估，基本做到单位层面和业务层面全覆盖。三是内控培训常态化。大力宣传推广内控理念，对内控工作常抓不懈，做到常宣常讲，深入人心。通过常态化培训，内部控制理念逐步深入人心，风险防控意识不断增强。

（二）各单位基本建立起较为完善的内控体系

各单位按照相关要求，结合自身业务性质、业务范围和管理架构，根据全面性、重要性、制衡性、有效性、适应性原则，全面梳理业务流程，制定内控制度，明确业务环节，分析风险隐患，完善风险评估机制，制定风险应对策略。单位层面基本做到分事行权、分岗设权、分级授权，业务层面基本做到不相容岗位或职责相分离。除了六大领域之外，不少单位还根据实际情况，将内控建设拓展到其他相关领域，进一步加强风险防控，将惩治、预防与内部控制风险管理融为一体，提高了单位内控管理实效。

（三）定期开展自我评价和风险评估

大部分单位能根据单位实际情况，定期开展自我评价和风险评估，或者通过外部检查、审计等方式，对重要业务部门、重要业务事项和高风险领域，特别是权力集中的重点领域、关键岗位的风险防范进行有效监管监控，并结合内控评价和风险评估结果，对内部控制的薄弱环节进行修改完善，不断建立健全内控制度，修订内控规程，着力解决覆盖不全面、职责不明确、流程不科学，以及制度之间不衔接、不配套问题，提高制度的有效性，进一步促进了内部控制实施。

二、存在问题

（一）个别单位领导层面对内部控制不够重视

主要表现在仍有少数单位内控领导小组组长由非单位主要负责人担任。单位主要负责人全年从未参加过内部控制会议，未开展内部控制考核评价。少数单位内控制度体系未能全面覆盖预算管理、收支管理、政府采购管理、国有资产管理、建设项目管理、合同管理等六大主要领域。部分单位关键岗位还不能做到定期轮岗。

（二）内控建设牵头部门人员能力素质难以满足全面内控建设需要

主要表现在：其一，部分填报数据失实，如相关数据与部门决算、政府采购、国有资产报告等同口径数据不一致，业务层面制度建设所提供的制度文件不真实。其二，部分附件缺乏相关性，无法佐证相对应的考核指标。究其原因，一是责任心不强。由于内部控制报告填报时间通常在一二月份，与部门决算时间冲突，有时内部控制报告填报完毕，部门决算数据还有变动，但是填报人员未能及时修改内部控制报告相关数据。二是业务能力不够。绝大部分单位内控建设工作均为单位自建，负责内控工作的人员素质参差不齐，或变动频繁，部分单位负责填报内控报告的人员对单位整体内部控制建设情况不了解，或对单位整体财务状况、部门决算、政府采购、国有资产报告、基本建设项目等不熟悉，造成数据不准确、随意性大。三是严肃性不足。为了追求“单位内部控制情况总体评价”达到良好或优的评价，主观上进行“调一调”了事。

（三）内部控制报告成果未能得到充分运用

部分单位未能对内部控制报告反映出来的问题进行认真分析和应用，今年存在什么问题，下年仍然存在什么问题；今年缺失哪个领域的内控制度，下年仍然缺失。还有的单位每年都做风险评估、内控评价，却从不修订内控规程，造成内控规程与实际执行严重脱节，内控规程成为摆设。

（四）内部控制信息化建设难度较大

根据“2018年度行政事业单位内部控制报告”填写说明，内部控制信息化阶段是指单位正在建立或已完成建立涵盖六大经济业务领域内部控制信息系统，且基本符合内部控制建设要求的阶段。笔者理解，这里的内部控制信息系统，应该是全面地、具体地、庞大地覆盖六大重点领域的信息系统。目前现状是，各单位都有财务报销系统、科研项目管理系统、国有资产管理系统、基建项目管理系统、物资采购平台、OA系统、中央级科学事业单位修缮购置专项资金管理系统等各级各类信息系统，其中包括财政部建设，农业农村部建设，单位自建，相对独立且难以整合。如何建设整体的内部控制系统，或整合现有系统，技术、资金都是难点。

三、相关建议

（一）进一步加大内部控制培训力度

在目前未能引入第三方进行内控建设的情况下，首先要加强对内控牵头部门工作人员以及内控领导小组、工作小组人员系统性的培训，领导层面特别是单位一把手要亲自参与、督促内控建设的进程，并对建立与实施内部控制有效性承担领导责任。其次开展多种形式的内控工作经验交流与探讨，不断提高内控建设工作人员的业务水平和责任意识，确保填报内容客观、真实、准确。三是继续加强对广大职工内控知识的普及性培训。

（二）进一步加强内部控制评价与监督

各单位内部控制评价与监督部门应定期开展内部控制评价与监督工作，组织开展风险评估，促进自我监督、自我约束机制不断完善。开展财经工作检查、专项审计等专项工作，督促院属单位内控建设不断深化，规范单位内部经济和业务活动，强化对内部权力运行制约，防止内部权力滥用，促进单位公共服务效能和内部治理水平不断提高。

（三）进一步强化内部控制成果应用

不断总结内部控制建设与实施过程中的经验做法，坚持问题导向，探索应用大数据技术，挖掘内部控制报告价值，结合经济和业务活动风险排查和评估，积极开展内部控制报告专题分析和评价结果应用。

（四）进一步推进内部控制信息化建设

逐步整合、完善六大重点领域现有的信息化系统，实现数据共享。同时，结合农业科研单位行业特点，探索集团化内部控制信息系统建设，共性流程统一设置，规范业务流程，节约建设成本，提升单位信息化水平，提高风险防控能力。