全面推开农村集体产权制度改革试点需把握好八个重大问题

余 葵

2016年，中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《意见》），对这项改革进行顶层设计、总体部署。中央农办、农业农村部等相关部门狠抓中央政策贯彻落实，五年以来已经开展四批试点，共有15个省份、89个地市、442个县整建制试点，涉及80%左右的县级单位。按照中央2021年底前基本完成产权制度改革的要求，2020年是全面推开改革的关键之年，为确保改革试点如期完成，需要重点把握好以下八个问题。

一、搞清什么是农村集体经济

这是开展农村集体产权制度改革首先要明确的概念。农村集体经济是《宪法》明确的我国基本经济形态，《意见》第一次对什么是农村集体经济下了一个定义，明确提出“农村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合，实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制的重要形式。”与其他经济成分相比，农村集体经济有三个基本特征。

（一）农村集体经济是具有鲜明中国特色的农村经济形态。它既不同于前苏联的集体农庄经济，也不同于源于西方的合作经济，是我们在实践中不断探索、创造出来的，是我国独有的一种经济形态。农村集体经济实行土地等生产资料成员集体所有，以成员为创造主体和价值主体，其发展与成员的切身利益紧密相关，担负着组织农民和发展农民的重任。农村集体经济丰富了我国农村经济发展的组织形式和运营机制，实践证明，它的存在和发展为党领导的中国现代化建设作出了巨大贡献。

（二）农村集体经济是社会主义公有制在农村的具体体现。 农村集体经济的主要生产资料归农村集体经济组织成员集体所有，否认私人产权，宅基地使用权对于集体成员无偿使用，实行家庭经营与集体统一经营相结合的双层经营体制，本质是农民的合作与联合，核心是财产的合并，目的是为了增强农民致富能力而组织起来，是实现农村集体所有制的一种经济形式。农村集体经济，不仅涵盖集体劳动、集体耕种、集体作业等诸多集体生产范畴，而且还涵盖集体经营、集体占有、集体原则等管理范畴，是社会主义公有制经济在农村的具体体现。

（三）农村集体经济的实现形式丰富多样与时俱进。高级社是我国集体经济的最初形态，《农村人民公社工作条例（草案）》确立“三级所有，队为基础”的集体所有制度，农户不再是一个独立的财产主体和经营主体，农村集体土地等资产所有权和使用权统一在一起，分别属于人民公社、生产大队、生产队三级集体所有。上世纪70年代末在极端贫困地区开展的以包干到户为主要形式的农村改革，是在坚持土地集体所有前提下，由原来高度集中的统一经营方式，逐步改革为以农户家庭分散经营为主的经营方式，农民拥有了土地承包经营权，并逐渐在集体土地上不断地积累起自己的财产。80年代中期在东部沿海发达地区探索开展农村集体产权制度改革，亦是在坚持农村土地集体所有，坚持家庭承包经营的基础上，明确每个成员享有集体资产的股份或份额。实践的脚步一刻也没有停止，经历30多年改革探索后，2015年以来中央下大气力推动的农村集体产权制度改革试点，核心仍然是坚持农民集体所有不动摇，将农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，发展农民股份合作。不同时期农村集体经济的实现形式各不相同，但总体上看，随着经济社会发展水平的提高，农村集体经济的实现形式丰富多彩，外延和内含与时俱进，具有旺盛的生命力和包容性。

二、明确农村集体资产所有权

这是农村集体产权制度改革的重要基础。农村集体资产包括农民集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产；用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具等经营性资产；用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等非经营性资产。为摸清集体家底，农业农村部牵头，从2017年开始，历时3年基本完成了全国农村集体资产清产核资工作，清查核实集体土地资源65.5亿亩，占国土面积的45.5%；集体账面资产总额6.5万亿元，其中经营性资产3.1万亿元，非经营性资产3.4万亿元。这些资产是农村集体经济组织成员的主要财产，是农业农村发展的重要物质基础，明确其归谁所有、由谁依法行使所有权尤为重要。

（一）农村集体资产的所有权属于谁？《民法典》规定“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”《意见》进一步明确“要把农村集体资产所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体”，开辟了完善集体所有权的新路径。这就意味着，成员集体是集体资产所有权的法定主体。我国数量庞大的农村集体资产，特别是在脱贫攻坚过程中政府拨款、减免税费等形成的集体资产，依法属于各个乡镇、村、组集体经济组织成员集体所有，而不是属于某个基层组织所有，也不属于农民个人所有，更不属于村干部所有。近年来，在全国压茬推进的农村集体产权制度改革试点中，一个重要的任务就是全面确认农村集体经济组织成员身份，明晰集体所有权的主体。

（二）谁能代表成员集体行使集体资产所有权？《民法典》和《意见》均提出：属于村农民集体所有的，由村集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民小组代表集体行使所有权。显而易见，村组两级依法由农村集体经济组织代表成员集体行使集体资产所有权；未成立农村集体经济组织的，可由村委会或村民小组代行其职能。那么，乡镇级和村改居后的集体经济，由谁代表集体行使所有权，需要注意把握好两个方面：一是乡镇人民政府，法律没有赋予其代行乡镇级农村集体资产所有权的职能。因此有农村集体资产的乡镇，要建立集体经济组织，并由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。二是村改居后的居民委员会，法律也没有赋予其代行集体资产所有权的职能，因此村改居的前置条件是进行农村集体产权制度改革，建立集体经济组织。

（三）用好用足两个政策。一方面要用好税收政策。《意见》规定“农村集体产权制度改革中，免征因权利人名称变更登记、资产产权变更登记涉及的契税，免征签订产权转移书据涉及的印花税，免收确权变更中的土地、房屋等不动产登记费。”2017年财政部、国家税务总局也专门出台政策支持农村集体产权制度改革。另一方面要用好确权政策。《意见》明确“对政府拨款、减免税费形成的资产归农村集体经济组织所有。”随着脱贫攻坚工作的推进，中央和地方各级政府投入大量财政项目资金，在农村形成了大量资产，许多地方出台配套文件，要求农业、财政、教育等相关部门梳理政府投入农村集体经济组织形成资产明细单，经实地盘点确认后，办理资产移交手续。山东省德州市陵城区共落实政府拨款、减免税费、扶贫投入等形成的农村集体资产6 171.71万元，占集体资产总额的15%。

三、民主确认农村集体经济组织成员身份

这是农村集体产权制度改革的关键环节。确认农村集体经济组织成员身份，是事关广大农民群众基本民事权利的大事，在新中国的历史上还是第一次，老百姓十分关注。农村集体经济组织成员主要有两方面权利：一是财产权利，包括土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权等；二是民主权利，包括对集体经济活动的知情权、参与权、表达权、监督权，以及选举权、被选举权等。做好成员身份确认，关键要把握好三个方面。

（一）坚持基本原则。 我国农村在经历40多年快速发展的今天，城乡人口流动加快，现有的60多万个村、490多万个组中，许多已不是过去传统封闭、人员构成简单的村庄，一方面大量农民外出务工经商，长期不在村内居住；另一方面又有许多外来人员涌向农村，到经济发达或具有区位优势的村庄生产生活。加之农村外嫁女、入赘婿及其子女，以及农转居等特殊群体的户籍、土地承包关系、利益诉求千差万别、十分复杂。因此，做好农村集体经济组织成员身份确认，要坚持基本原则，按照“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可、统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素”七个方面，积极协调平衡集体内部各方利益，妥善解决成员边界不清问题。

（二）明确政策界限。 从前三批承担中央试点任务的279个县级单位看，大部分以县委、县政府名义出台了成员身份确认指导意见，在县域范围内统一成员身份确认时点，规范成员身份确认程序，明确成员确认基本政策，得到广大干部群众的认可。山西省太原市晋源区在反复征求意见的基础上，以政府办名义出台指导意见，明确成员身份的取得、确认、丧失等18个条件，对外嫁女、入赘婿、新生儿、丧偶离婚妇女、回乡退养人员、农转非人员、空挂户等13种特殊群体进行原则性规定，全区平稳确认成员45 571户、147 512人，有效防止了“农嫁农”“居嫁农”“农嫁居”等出现“两头空”“两头占”现象。试点证明，现阶段采取由县级制定成员身份确认指导意见，明确必要的程序和基本政策是切实可行的。目前，全国已确认农村集体经济组织成员6亿多人。

（三）充分依靠群众。 农村集体经济组织成员身份确认关系到6亿农民、2.9亿农民工和村内特殊群体的切身利益，是一项涉及千家万户的群众性工作，具体标准由谁制定，基层干部群众观点不一。实践是检验真理的唯一标准，到基层去找答案是我党的一贯作风。许多村组80%左右的人依据县级文件可以对号入座，明确是否为成员；其余有争议的人员究竟是不是成员，最好的办法是让老百姓说了算，通过成员大会或成员代表大会讨论决定。河南省济源市某个仅有204户的小山村，为解决特殊群体成员身份确认问题前后召开10多次会议，最后采取每10至12户推选1名户代表，大家集中讨论，在“争吵”中达成一致意见，共确认成员693人，非成员120人。因此，相信群众、依靠群众、走群众路线，由农民群众民主协商形成具体标准，是成员身份确认的法宝。这也体现了习近平总书记关于“要尊重农民意愿和维护农民权益，把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择”的重要论述精神。

四、有序推进经营性资产股份合作制改革

这是农村集体产权制度改革的重头戏。《意见》要求，从2017年开始，力争用5年左右时间基本完成股份合作制改革。为统筹推进改革，经国务院批准建立由农业农村部、中央农办牵头，16个单位参加的全国农村集体产权制度改革部际联席会议制度。近年来，农业农村部按照“扩面、提速、集成”的总体要求，采取多次会议推动、多轮培训宣传、多次督导检查的方式，推动改革取得实质性进展，全国已有36万个村完成改革。今年全面推开改革试点的山西、内蒙古等13个省区，有的地方成员构成复杂，有的地方矛盾突出，有的地方工作人员力量薄弱，改革难度较大、任务艰巨，要重点把握好三个方面。

（一）明确改革的性质。《意见》提出“农村集体经营性资产的股份合作制改革，不同于工商企业的股份制改造，要体现成员集体所有和特有的社区性，只能在农村集体经济组织内部进行。”首先，改革的方向是股份合作制，而不是股份制。改革绝不是要把农村集体经济组织改成一个公司制企业，这是我国农村集体所有制的本质要求。其次，改革的目的不是要把集体资产“分光吃净”，而是将集体资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，目的是作为成员参与年终集体收益分配的依据，集体决策实行一人一票。其三，改革是典型的“内改制”，集体成员和集体资产具有明确的地域边界，成员进出有严格的限制；集体成员共同享有集体资产所有权，集体与成员不可分割；集体资产股份的转让严格限制在集体内部，既要防止内部人控制，又要防止外部资本大鳄任性侵占。

（二）合理折股量化资产。 农村集体经营性、非经营性和资源性三类资产功能作用各不相同，其中，经营性资产和集体统一经营的资源性资产预期将会为集体带来经济利益，非经营性资产主要提供公共服务，在一定条件下也可以转化为经营性资产。《意见》提出“将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员”。狭义上讲，主要包括反映在集体账面上的经营性流动资产、经营性固定资产、经营性农业资产、对外投资等；广义上讲，还包括对外出租、入股的未承包到户的集体土地资源等。因此，在改革试点中，各地做法有所不同，有的地方在清产核资的基础上，将改革时点集体资产总额或净资产作为总股本，折股量化到本集体成员；有的地方将集体各项经营性资产原始价值加总作为总股本，进行折股量化；还有的地方根据农民意愿，探索将未承包到户的集体土地等资源性资产的面积，以份额的形式明确到每位成员。这些做法都是有益的探索，在改革试点中，各地应根据集体资产状况、土地资源禀赋等合理确定折股量化的资产和份额。

（三）科学设置股权。 如何设置股权直接关系到年终集体收益分配和成员分红，《意见》明确“股权设置应以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定”，政策导向十分清晰。近年来全国各地集体股的比例逐年下降，2019年底为13%。对于成员股的设置，各地基本相似，大多设置人口股、劳龄股，以及扶贫股、敬老股、贡献股等。对于是否设置集体股、比例多高？长期以来观点不一，主张设置集体股的，理由主要有三方面：一是不设集体股，就失去了集体所有的公有制性质；二是需要通过设置集体股，解决公共事业经费开支；三是需要通过设置集体股，解决成员的社会保障以及可能存在的债务问题。目前，全国仅有吉林、黑龙江、安徽、湖北、宁夏等五省份在省级文件中，提出集体股的上限应控制在15%至30%之间，明确集体股主要用于处置遗留问题、补缴税费、社会保障和必要的公益支出等，对于已经完成村改居、且成员全部纳入城市社会保障体系，无历史遗留问题的村可不设集体股。农村集体产权制度改革是农民群众的伟大创举，主要动因是解决城市化进程中集体资产流失和收益分配不公等问题，以成员股为主，目的是将集体资产折股量化到人、落实到户，使成员参与集体收益分配具有明确依据。需要特别强调，集体所有的公有制性质，不因设置集体股才具有，农村公共服务开支等可以通过提取公积公益金来解决。如果设置集体股，随着集体积累日益增加、人员结构日趋复杂，将来还会面临二次改革的问题。这一点要注意把握好。

（四）规范管理股权。农民拥有的集体资产股权采取“静态”还是“动态”管理，从根本上讲是认识的问题。对此，广东省佛山市南海区进行了卓有成效的探索，在股权管理上经历了从“动态”到“静态”的转变，最终在2014年确定“确权到户、户内共享、社内流转、长久不变”的静态管理模式，以户为单位参与股份分红，新增人员只能分享户内拥有的股权。基于各地实践的经验，《意见》明确“提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份”“股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式”。这“两个提倡”，是股权管理的重大突破，“提倡”就是方向，避免再走不必要的弯路。从前三批试点情况看，多数地方坚持由农民群众选择和决定，采取不以人口增减变动而调整股权的静态管理模式，这也与土地承包“增人不增地，减人不减地”的政策相一致。

五、保障农民集体资产股份权利

这是农村集体产权制度改革的根本目标。农民持有的集体资产股份是其重要财产，具有占有权、收益权、有偿退出权及抵押权、担保权、继承权等六项权利。党的十九大再次提出“保障农民财产权益”，改革试点中重点是分类抓实三组权利，激活农村各类生产要素潜能。

（一）落实好占有权和收益权。 建立集体资产股权登记制度，以户为单位向集体经济组织成员出具股权证书，作为成员占有集体资产股份、参与管理决策、享有收益分配的有效凭证，把成员对集体资产股份的占有权落实到位。健全集体收益分配制度，年终按照提取公积公益金、提取福利费、对投资者分利、向成员股东分配等顺序做好收益分配，把农民集体资产股份收益分配权落到实处。

（二）因地制宜开展有偿退出权和继承权试点。 农民持有的集体资产股份是有价值的资产，根据农民意愿可以退出，而且应该是有偿退出。现阶段资产股份退出有两种形式，一是转让给本集体其他成员，二是由本集体赎回。许多地方按照《意见》有关“探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序”的要求，指导村组建立集体资产股份有偿退出机制，对出让方作出明确规定。转让给本集体其他成员的，受让方占有股权比重应设置上限，江苏省沛县规定受让方持有的股份原则上不得超过总股本的5%；由集体经济组织赎回的，对赎回的条件、价格，以及赎回股份的处置等加以明确。继承权，重点探索具备法定继承人资格，但不是集体成员的人员继承集体收益分配权的规则。

（三）探索开展抵押权和担保权试点。许多地方积极与金融部门合作，开展了集体资产股份抵押担保业务的探索。山东省邹城市与农商银行合作，按集体资产股份价值的60%核定额度，贷款89笔，贷款金额1 719万元。安徽省天长市与民生村镇银行合作，按照8倍资产股份价值定额度，综合考虑承包土地经营权流转价格、面积、剩余承包期等因素，贷款384笔，贷款金额3 305万元。各地要积极探索，结合金融服务乡村振兴，加大集体资产股权抵押担保试点力度，力争有所突破。

六、建立健全农村集体经济组织

农村集体经济组织是集体资产管理的主体。《意见》明确提出“有集体统一经营资产的村（组），特别是城中村、城郊村、经济发达村等，应建立健全农村集体经济组织，并在村党组织的领导和村民委员会的支持下，按照法律法规行使集体资产所有权。”目前全国完成改革的村达到36万个，北京、上海、浙江、山东、陕西等省份90%以上的村建立了农村集体经济组织，在实践中需要从两个方面下功夫。

（一）全面做好组织登记赋码。《民法典》已经明确农村集体经济组织的“特别法人”地位，规定“农村集体经济组织依法取得法人资格”。农业农村部、人民银行、市场监管总局对农村集体经济组织登记赋码作出规范，明确各级农业农村管理部门是农村集体经济组织登记赋码的管理部门，县级农业农村管理部门负责向本辖区农村集体经济组织发放登记证书，并赋统一社会信用代码，农村集体经济组织凭《农村集体经济组织登记证》正本或副本到相关部门办理公章刻制和银行开户等相关手续，为赋予农村集体经济组织独立的市场主体地位提供了政策保障。2018年11月，农业农村部首次为10个新成立的农村集体经济组织颁发登记证书，农村集体经济组织有了全国统一的“身份证”。目前，全国农业农村部门已累计向27.7万个村发放了登记证。

（二）因地制宜探索政经分离。农村集体经济组织与村民委员会是性质不同、职能不同、难以相互替代的两种农村基层组织。《意见》提出“有需要且条件许可的地方，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离”。北京、上海、江苏等许多地方，都进行了有益的探索，逐步实现“三分离”。一是职能分离。农村集体经济组织与村民委员会各归其位、各司其职，村民委员会主要承担公共事务和公益事业等自治职能，农村集体经济组织主要开展集体资产经营管理，发挥好管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等功能作用。二是选举分离。农村集体经济组织和村民委员会领导成员选举在不同群体中进行，村民委员会领导成员在农村常住人口中选举产生，集体经济组织领导成员在集体经济组织成员中选举产生。三是账务分离。集体经济组织和村民委员会在账套名称、银行开户、资产权属、经费来源等方面分离。江苏省南京市、北京市海淀区、河北省邢台市桥西区、山西省襄垣县等均已出台相关文件或方案。

七、积极推动集体经济发展壮大

这是农村集体产权制度改革的重要目的。壮大农村集体经济，是引领农民实现共同富裕的重要途径。经过多年的发展，我国农村集体经济实力有了很大的提升。截至2018年底，全国有经营收益的村占64.2%，其中19.8万个村经营收益超过5万元，但是仍有35.8%的村无经营收益。因此，发展壮大集体经济任重而道远，要按照党的十九大、十九届四中全会的新部署新战略，勇于探索，敢于创新，趟出路子。

（一）发展新型集体经济。 指导农村集体经济组织通过农村集体产权制度改革，健全完善产权关系明确、成员边界清晰的股份合作经济，形成符合市场经济要求的集体经济运行新机制；借鉴现代法人治理结构，建立成员大会、理事会、监事会，集体的重大事项由成员大会民主决定，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系，使农民个人的积极性与集体的优越性得到有效结合，集体经济更具活力和凝聚力。浙江省到2019年底已全面消除集体经济年收入低于10万元、经营性收入低于5万元的薄弱村。

（二）拓宽集体经济发展路径。 各地发展集体经济有很多创新，一个共同的特点是政府引导激发集体内在动力，分类施策推动集体经济发展。比如北京、上海、浙江、广东等经济发达地区，通过物业经营、抱团联合、发展特色产业等方式，壮大集体经济实力。贵州、陕西榆林、安徽等经济欠发达地区，探索出“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的经验，通过将集体“四荒地”等资源入股新型经营主体发展现代农业项目，将财政资金、扶贫资金变为成员的股份等，使农民群众更多地分享产业增值收益；青海省泽库县生态畜牧业，则是将草地和生畜折价入股发展股份合作经济。这些有益的探索，很好地发挥了农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济等方面的功能作用，经验值得总结推广。

（三）完善相关政策措施。 集体经济发展离不开政策的支持，各地要逐步增加政府对农村的公共服务支出，减少集体经济组织负担；完善金融机构对集体经济组织的融资、担保等政策，健全风险防控机制；积极开展农村集体经济组织税收政策研究；鼓励优秀人才参与集体经济发展。落实好中央组织部、财政部、农业农村部扶持村级集体经济试点示范，到2022年在全国范围内扶持10万个左右的村发展壮大，促进集体经济薄弱村发展提升。

八、加快推进农村集体经济组织立法

这是农村集体产权制度改革下一阶段的重要工作。《意见》明确提出“抓紧研究制定农村集体经济组织方面的法律”。随着农村集体资产总量不断增加，农村集体经济组织参与市场竞争越来越频繁，也越来越激烈，对专门立法的需求也越来越迫切。2017年以来，中央一号文件曾连续三年对研究制定《农村集体经济组织法》提出明确要求。2018年9月，十三届全国人大常委会立法规划将《农村集体经济组织法》列为第三类立法项目。

近几年各地在推动地方立法方面取得了一些积极进展，党的十八届三中全会以来，上海市、江苏省、浙江省、广东省人大都分别颁布了《农村集体资产管理条例》，为全国农村集体经济组织立法提供了有益参考。农业农村部按照全国人大常委会法工委关于立法牵头起草单位“任务、时间、组织、责任”四落实的要求，边改革边推进立法研究工作，积极把农村集体产权制度改革的实践成果、政策成果、理论成果法律化。一是开展立法专题研究，围绕集体所有制、农村集体经济、农村集体经济组织等相关问题开展研究，形成农村集体经济组织立法案例汇编和重大问题研究报告。二是总结各地实践经验，研究起草农村集体经济组织示范章程，对成员、股权、组织机构、资产经营等进行规范。三是研究拟定草案框架，对集体经济组织的法人属性、成员制度、股权制度、决策治理制度、经营管理制度、外部支持环境等重点问题作出规定。

农村集体产权制度改革是一项管长远、管根本、管全局的重大制度创新。推进这项改革任重而道远，深化改革的阳关大道就在脚下，需要我们不断砥砺前行、躬身实践、探索创新，沿着改革的正确方向稳步迈进。