多措并举，破解地方财政专户之困局

张海燕

财政专户是财政部门为履行财政管理职能，在银行业金融机构开设的用于管理核算特定资金的银行结算账户。财政专户在一定程度上实现了特定财政资金的专款专用，在改善民生、满足政府提供公共产品和公共服务的需求、促进地方经济发展等方面发挥了积极作用。但是，近年来相继曝光的涉及财政专户的案件，有江西省鄱阳县李华波逃避划拨专项资金审批手续，鲸吞财政资金；江苏省张美芳因收授财政专户开户银行巨额回扣被双规；象山县等多地财政局财政资金违规出借给企业，等等。这些案件的发生，充分暴露出部分财政部门在财政专户管理中存在重大缺陷和问题，不仅造成了财政资金的流失，还给当地财政和政府造成了严重的负面影响，使政府的公信力受到沉重的打击。加强与规范财政专户管理，解决财政专户方面的问题显得十分必要。

一、财政专户管理存在的问题及原因

（一）清理工作不彻底，操作不规范

1.清理机制不健全，清理工作流于形式。对财政专户的清理，地方各级财政部门采取地方自行清理并逐级汇总上报清理情况的形式进行，由于全过程是财政部门在独自完成，没有相应的监督制衡机制，因此不能达到财政专户清理整顿的预计效果。部分地方财政在清理过程中存在认识不足，组织不力，避重就轻等问题，地方或多或少地还存在不符合国务院和财政部文件依据的财政专户，应该清理的如工资统发等专户在部分地区并未清理，采取漏报瞒报等方式应付检查。

2.撤户资金清理不规范。按照《财政部关于全面落实地方财政专户清理整顿工作有关事宜的通知》财库〔2017〕175号文件要求，财政专户撤销后的资金，对属于国务院允许保留的专户核算范围之内的，可将专户撤销后的资金并入同类型专户，实行分账核算管理；对不属于国务院允许保留的财政专户核算范围的，应将专户撤销后的资金及时缴入国库。地方财政撤销的财政专户资金，绝大多数不属于可合并转入允许保留专户的范围，由于撤销的财政专户资金量庞大，缴入国库势必触动地方银行业金融机构的经济利益，为避免矛盾，地方财政往往将这部分存量资金全额转入国务院允许保留的专户并长期挂账，造成撤户资金清理不规范，大量的财政资金沉淀于商业银行，财政人员有随意划拨、挪用、转移资金的可能，增加了财政资金的安全风险。

（二）专户不专，财政专户成调节财政收支的蓄水池

1.收入按需入库，人为调节财政收入水平。由于非税收入收缴和缴库业务仍处于手工处理阶段，一般由各单位将收入交入各非税专户，财政非税专户工作人员填制非税收入缴库通知书缴入当地人行金库，部分地方将非税收入的缴库作为调节收入和库款水平的一种手段，甚至采取列收列支的方式虚增收入和支出，以至于不能准确反映预算收支的真实情况。

2.财政专户资金未纳入国库集中支付范围，国库集中支付率不高。按照国库集中支付的要求，必须通过国库集中支付系统将资金支付给最终的商品和劳务供应者或用款单位。而一些地方专项如扶持企业、农业保险、支持农业发展等资金，预算并未细化到具体实施单位，而是由财政代编、拨付，往往存在预算的编制与各专项的进度在时间上不匹配，因项目竣工验收等原因，很多专项资金当年都不能拨付给单位，如果采用集中支付的话，则无法在当年形成支出。因我国的财政总预算会计制度基本采用收付实现制核算政府预算收支，以资金是否从国库拨付来确定是否形成支出。这就势必造成地方财政为满足上级对地方预算支出执行、财政库款等考核的需要，将人行国库内的预算资金以实拨方式转入财政专户，形成事实上的“以拨代支”。支出实际发生时由财政专户支付到各商品和劳务供应者或用款单位，相关支出亦脱离了预算体系，游离于国库单一账户之外，造成地方的财政支出不透明、国库集中支付率不高、人民银行国库难以监管，给财政资金安全埋下了隐患。

（三）金融市场化竞争加剧，财政资金风险增加

1.金融市场化竞争加剧，财政专户成兵家必争之地。随着金融改革的不断发展，股份制银行、城市商业银行的加快扩张，金融市场竞争不断加剧，财政专户以其余额大、稳定性强、资金成本低等特点，成为各金融机构竞相争夺的目标。各银行分支机构每进入一个地区，基本上都会提出开立财政专户并保留一定财政性存款余额的要求，考虑到金融在地方经济发展中的作用，地方政府一般都会满足。由于专项支出类专户开户受限，而非税收入专户只要提供相关资料，基本上上级财政都会同意开户，于是，地方上几乎每个银行都开有非税专户，甚至没有真实的非税业务的银行也会囤积大量的财政资金，既增加了账户管理工作人员的工作量，给专户管理带来诸多不便，也因财政资金分散造成资金利用效率低下。

2.收益与风险的博弈。根据相关规定，在确保资金安全前提下财政专户资金可开展保值增值管理。鉴于财政资金存放在国库只能取得活期存款的收益，收益率低，不符合市场经济原则，财政部门更乐于将财政资金调入财政专户进行理财，甚至部分地区有向中小金融机构转移的倾向。部分地方财政资金的存放一般是领导说了算，并没有按照程序进行集体决策及招投标，在一定程度上滋生了财政部门相关领导及账户管理人员的腐败。而先后曝出锦州银行业绩预警、包商银行暴雷，说明相关银行的信用风险已不是一般的严重，地方商业银行的困境或许才刚刚开始，大量的财政资金囤积于商业银行，或许会因存款银行破产而遭受重大损失。

（四）对财政专户监管的缺失

根据《预算法》要求，人民银行经理国库，应及时准确地办理预算收入的相关业务和预算支出的拨付。事实上，清理整顿后的财政专户由原分散管理归口为财政国库统一管理，财政专户的开立、变更、撤销，财政专户资金的管理、核算权等均赋予财政部门，财政部门成为财政专户事实上的唯一管理机构。人民银行对财政专户及其资金的入库和拨付等均处于被动监管地位：一方面，财政资金有的缴入当地国库，有的缴入财政专户，人民银行国库难以掌握应上缴国库资金是否按时足额缴库；另一方面，地方财政从国库拨款至各财政专户，只要列明对应的功能科目名称，甚至都不需要提供预算指标单，人民银行一般都会拨付，至于财政是否按专项资金使用范围和拨款进度进行拨付，以及拨付至专户后的使用情况，人民银行均无从监控。

三、加强和规范财政专户管理的措施

（一）加大财政专户清理力度，推动国库单一账户体系逐步过渡到国库单一账户

1.完善清理机制，加大财政专户的清理力度。在前一阶段的清理整顿工作基础上，继续进行分类清理和规范，盘活专项资金结转结余，加大资金统筹使用力度。（1）财政部门与人民银行联合发文规定清理的原则、清理的对象、清理内容、清理结束时间以及未按规定清理的责任，减少专户清理的阻力。（2）财政部门与人民银行共同组织清理小组，对现有的存量财政专户进行严格核查，按以下原则来进行清理：一是没有正式有效文件依据开设的，及原开户文件已经废止、政策执行到期、项目已完成的，一律撤销，将结余资金转入国库并及时办理销户手续；二是具备有效文件的专项支出类专户，要对财政专户分账核算资金进行重点清查，厘清资金的归属，对于符合该专户核算范围的资金，严格资金拨付手续，及时拨付资金；对不属于该专户核算范围的资金，一律缴入国库；三是对保留的非税收入财政专户进行归并，只保留有真实非税业务的银行账户，被合并的非税收入专户资金应分清资金来源，上缴国库或转入其他依法依规保留的财政专户。（3）将财政专户管理纳入财政核心业务一体化系统，加强对财政专户开立、变更、撤销，专户资金的收付进行动态监控，确保发现违规情况时能及时制止并督促纠正。

2.扩大国库集中支付覆盖范围，提高国库集中支付率。国库集中支付电子化现基本上已全覆盖，支付电子化后，首先减少了大量手工操作，极大提升了资金支付效率。其次，集中支付电子化通过CA认证，加密电子数据等手段，实现了预算单位、财政、银行之间财政资金支付信息交换的网络化、电子化，确保财政资金支付的安全性、规范性及高效性。再次，支付电子化改变了代理银行与人民银行的清算模式，由原来的银行垫付资金隔日清算改为当日清算，这些都为将财政专户资金纳入国库集中支付奠定了基础。因此，按照财政部《关于进一步规范地方国库资金和财政专户资金管理的通知》（财库〔2014〕175号）相关要求，预算安排的资金应全部实行国库集中支付制度，对确需实行专项核算的资金，采取预算指标控制，设置科学的动态监控规则，确保资金专款专用，实现资金统一调度，集中清算，切实提高国库集中支付率。

3.循序渐进，最终以国库单一账户来管理财政资金。国库单一账户可以确保预算执行的完整性，充分反映各类财政资金收支活动的全貌，为政府科学决策提供完整的资料。通过国库单一账户支付财政专户资金，可以使每一笔资金的来龙去脉都一目了然，确保财政资金在支付实际发生前都保存在国库单一账户中，防止政府资金过早流出国库，形成资金闲置，很大程度上能缓解地方财政资金调度的困难，在发挥财政的资源配置职能作用的同时，又起到遏制通过财政专户蓄意调控政府收支的作用。地方财政、人民银行可通过国库集中收付业务流程改造，逐步实现全部财政收入直接缴入国库单一账户，全部财政支出通过国库集中支付系统由代理银行与国库单一账户清算，如此财政专户存在的客观基础将不复存在，最终渐进式取消财政专户，真正实现由“国库单一账户体系”向“国库单一账户”的转变，以国库单一账户来管理财政资金。

（二）优化非税收入收缴管理，实现非税收入直接缴库

1.根据《中华人民共和国预算法》和《预算法实施条例》相关要求，对有非税收入的行政事业单位，必须将收取的非税收入，按照规定的预算级次、预算项目、缴库方式和期限缴入国库，不得截留、占用、挪用或者拖欠。地方财政应加强非税收入管理，敦促单位及时解缴收入，并在会计年度结束前全面进行清理结算，确保非税收入足额及时入库，杜绝单位坐支和隐瞒收入的行为。

2.财政部门要加快非税收入收缴电子化改革实施步伐，提升公共服务，为缴款人提供使得的缴款渠道，实时信息交互，对现有的信息系统进行优化对接，从而优化非税收入收缴流程。对票款同行直接缴入非税代理银行的非税收入，由代理行于每日终了时将非税资金和信息与非税收入管理系统进行核对，核对无误后直接划缴入国库单一账户。对票款分离而未能实现非税收入资金直接缴入国库的，财政部门专户管理人员应当定期将已缴入财政专户的非税收入资金足额缴入国库，减少非税收入专户的资金沉淀。

（三）加快支出进度，化解财政专户应对考核的困局

1.预算源头控制，实行零基预算。财政预算部门应以细化预算和项目库建设为基础，从指标源头上进行控制管理，将所有指标都直接下达用款单位或项目主管部门，由业务部门在指标额度的使用上进行控制。建议地方财政不再代编财政专项资金预算，而是将专项资金细化到具体实施单位，并列入其部门预算，专项资金实行零基预算管理，避免“基数+增长”的预算编制方式，根据推进改革需要和确需保障内容统筹安排、优先保障，不再与财政收支增幅或生产总值挂钩，改变专项资金长期固化、只增不减的格局。

2.建立预算支出通报、督导制度。预算单位对专项资金的规范性、安全性、有效性和支出进度负责，地方财政对专项资金，特别是上级补助的项目资金，要求各部门、单位建立限时办理完成制度，优化内部分工，缩短资金拨付时间，及时将资金拨付到位。将部门、单位包括专项资金的预算执行情况纳入考核评价范围，每月终了5日内由财政部门向各预算单位通报支出进度，由财政部门视进度完成情况定期或不定期召集相关预算单位进行督导，共同查找原因，督促其抓紧预算执行进度，提高财政支出预算执行督导力度和效果。对专项资金预算执行率低且无正当理由的，可按一定比率扣减该专项资金下一年度预算。对项目资金连续两年未使用，或未使用完而形成的剩余资金，视为结余资金，缴入国库。

（四）开展地方国库现金管理，确保财政资金的保值增值

1.积极推进地方国库现金管理，降低财政专户资金存量。地方财政保持国库闲置资金的最小余额，在确保财政资金支付需求的前提下，通过采取定期存款、通知存款、协定存款、购买国债等方式，提高国库资金的收益。地方国库现金管理可改变当前财政部门依靠财政专户理财的现状，以市场化的方法，开正门、堵后门，疏堵结合，阳光操作，既能保证财政资金安全，又能合法合规地理财，这样财政专户作为地方财政“理财账户”的作用将不复存在。

2.既要保值增值，又要利于调动银行的积极性。对于国库闲置资金，地方财政应采用公开招标方法选择银行。财政部门应科学制定综合评分体系，根据各投标商业银行经营状况、支持地方经济发展、投标利率及服务水平等指标，按规范流程招标、评标，合理确定中标商业银行定期存款额度和利率，并在政府网站上予以公布。中标银行的财政定期存款余额一般不超过该银行一般性存款余额的10%，并向地方财政部门出具质押品担保函和廉政承诺书。对于现存的财政专户，地方财政可依据地方金融办对银行的考评结果并结合财政业务需要，对代理银行进行综合考评，构建健全的代理银行选择、考核、评估、退出机制，定期重新招标选择代理银行，打破财政专户代理银行的终身制。对服务质量高、配合财政相关业务及加强行政事业单位银行账户管理、提供融资贷款等工作较好的银行倾斜，对财政相关工作配合差，严重违反银行账户管理协议等问题的，取消其代理资格，重新对该专户进行招标选择代理银行。

3.准确预测国库现金流量，培养一支精通国库现金管理业务的人才队伍。实施国库现金管理，需要确定合理的库款规模，以确保财政资金流动性。现金流量预测是实施有效的现金管理的基础，需建立起国库现金收支数据库，进行收入和支出预测，并对国库现金流量进行滚动预测，不断减少预测误差。由于地方财政尚未开展国库现金管理，现阶段只能按近几年各财政专户进行定期存款的数据，匡算出可进行现金管理的金额，可保留部分协定存款、通知存款以应对流动资金不足的风险，其余部分通过招投标的方式进行定期存款。同时要加大财政国库人员培训力度，建立健全培训体系，加快财政信息化人才培养，培养既懂财政管理又懂信息技术的精通国库现金管理业务的人才队伍，确保国库资金保值增值。

（五）加大监管力度，充分发挥相关部门的监督职能

加强财政部门、人民银行国库部门、政府审计部门、人代及其常委会、纪检等监察部门的分工协作，构建由人民银行、审计及监察等部门组成的监督体系，对财政专户及财政专户资金实施全方位的外部监督管理，共同为建立健全财政专户的联合监管机制群策群力。人民银行是银行结算账户的监管部门，又有经理国库的职能，在监管财政专户方面，一是应出台相应的银行账户管理办法，对财政专户作出清晰准确的定义，对专户管理明文规定，加强对财政专户的核准、备案和管理，并监管财政专户日常使用情况；二是加强国库资金拨付至财政专户的监督审核。财政专户是具有专项管理、专款专用的账户，资金拨付时对不符合预算安排的国库资金一律不得拨入财政专户，对不符合财政专户核算内容的其他资金不得拨入财政专户，更不得将国库资金拨入非税收入财政专户，充分发挥人行国库的事中监督职能，确保专款专用。审计部门应加大对财政专户资金管理、分配、使用和绩效的跟踪审计，对发现的问题落实责任主体，及时整改。开展审计整改“回头看”，打通审计监督“最后一公里”，对未整改到位的问题加大整改落实力度，力求收到实效。人大实行财政预算联网监督，对预算执行全面实时在线监督，专人负责，定时查看，获取包括专项资金在内的支付权，及时分析研判，随时与财政沟通核实存在问题。纪检监察部门加强对财政专户管理使用和管理情况进行跟踪问效，一旦发现问题，严肃追究财政专户管理中违法违纪人员责任。

结语：财政专户大量存在的弊端已越来越明显，随着国库集中支付电子化、国库现金管理等改革的不断推进，逐步取消财政专户，最终以国库单一账户来管理财政资金。财政部门加强财政资金管理，阳光理财，自觉接受各部门的监督，才能确保财政资金和财政干部的“两个安全”。