小城镇环境综合整治绩效CSI评价

李莉 罗经纬

摘要：政府行为绩效评价一直都是公共管理领域的重要议题。系统、全面、客观地评价自2016 年9月以来浙江省委省政府开展的小城镇环境综合整治行动，对于提升科学决策水平与公共资源配置效率、引导小城镇持续协调发展具有重要意义。本文以台州市为例，构建小城镇环境综合整治社会评价体系，通过现场实地抽样调查，利用顾客满意度（CSI）评价法对本次整治绩效进行定量测度。结论为：台州市小城镇环境综合整治总体绩效为优秀，环境整治和公共服务优化不仅推动了各城镇的发展，同时也有效促进了区域协同与均衡发展;但与此同时，基础公共服务设施不完善和专业化公共服务设施缺失等问题仍较突出。在此基础上，从分类供给视角针对性地提出了相关对策和建议。

关键词：小城镇;环境整治;绩效评价;顾客导向;台州

小城镇作为城乡联系的重要节点，是实施国家乡村振兴战略的牛鼻子。为了补齐小城镇发展短板，加快推进实施乡村振兴战略，浙江省人民政府于2016 年9月印发《浙江省小城镇环境综合整治行动实施方案》，旨在切实提升小城镇生产、生活和生态环境品质。随后，全省各地开展了环境卫生、城镇秩序、市容市貌三大整治行动，至2018年底基本结束。

在“美丽中国”、“乡村振兴”等国家发展战略指引下，台州市委市政府积极贯彻落实浙江省委省政府小城镇环境综合整治行动总纲领，基于台州“山海水城、和合圣地、制造之都”的新定位，按照“三年计划两年完成”总目标，市、县、镇三级联动，至2018年底，全市111个小城镇全部通过省级达标验收，达标率100%，共有34个省级样板，30个市级样板，成为全省小城镇环境综合整治行动先进地市，获得了社会各界的肯定。以台州为例，系统、全面、客观地评价这一战略行动，对于提升未来决策水平与公共资源配置效率，进而引导全省小城镇持续协调发展具有典型意义和示范作用。

本文借鉴国际上通用的社会绩效评价方法，以小城镇环境综合整治的直接或间接受益者——居民的满意度为出发点和落脚点，在台州111个乡镇（街道）中实地抽样调查26个，构建小城镇环境综合整治社会评价体系，利用顾客满意度（CSI）评价法对本次整治绩效进行定量测度;在此基础上，分析台州市小城镇环境综合整治工作取得的主要成效及存在的主要问题与短板，明确不同区域、不同类型城镇发展的差异化需求，为台州市持续推进小城镇整治工作指明方向，并提出有效的对策和建议。

一、研究设计

1.小城镇环境综合整治社会评价体系

根据2016年《浙江省小城镇环境综合整治行动实施方案》及《浙江省小城镇环境综合整治行动乡镇考核计分表》，提出本次台州市小城镇环境综合整治绩效评价体系（表1）。该指标体系共包括6项一级指标：环境质量、服务功能、管理水平、乡容镇貌、乡风民风、社会公认度;进一步地，根据科学性与实操性相结合的原则，提出14项二级指标。

2.问卷调查

选取的26个城镇涉及临海市、仙居县、天台县、三门县、黄岩区、路桥区、椒江区、温岭市、玉环市等9个地区;调研对象为年龄在16-65岁的当地居民、企业员工;于2018年6月-2019年6月在各整治区内部随机发放问卷900份，回收问卷899份，其中有效问卷835份，有效率为92.9%。

3.研究方法

CSI评价法即顾客满意度调查（Customer Satisfaction Investigation，CSI）评价法，已被频繁应用于产品的市场评价及产品质量改进。随着公共管理研究的发展，该方法发展为公众满意度调查（Public Satisfaction Investigation，PSI） ，被国内学者广泛运用于政府公共产品和服务供给绩效的评价研究中。本文将其用于台州市小城镇环境综合整治的绩效评价，结合社会学研究方法中的李克特量表测量法，将评价结果划分为五个等级，即非常满意、比较满意、一般、不太满意、很不满意，分别对应数值“5、4、3、2、1”。通过调查问卷获取主观评价数据并进行统计计算，得到绩效总体评价值。计算公式如下：

式中，为小城镇环境综合整治绩效值，为第项绩效评价指标的满意度均值，为被调查的第个居民第项绩效评价指标的满意度值，为有效调查样本总数，为评价指标总数，为指标的权重。通过预调查发现，居民对各个指标的重视程度区别较小，因此本文将各个指标权重取值为1。

将小城镇环境综合整治绩效按满意度评价值划分为“优秀、良好、一般、较差”四个等级（表2）。

二、结果分析

1.总体评价

将调研数据输入公式（1）、（2）进行运算，即可得出台州小城镇环境综合整治社会总体评价值（表3）。

台州市小城镇环境综合整治绩效总体测度值为4.29，等级为优秀。其中，测度结果为“优秀”和“良好”的问卷占了绝大多数，而评价结果为“较差”的被调查者数为0，反映被调查者对台州市的小城镇环境综合整治工作总体是相当满意的。分区域来看，北部、中部、南部各片区的绩效等级均为优秀，说明环境治理大幅提升了百姓的居住和生活质量，获得了居民对于该项政策行动的支持和认可;与此同时，区域绩效呈现由北往南逐步递减的特征，即那些发展基础较为薄弱、原先基础设施不完备的北部区域在本次调查中体现出较高的绩效评价值，这反映出台州小城镇环境综合整治对于补足地区发展短板的效果显著，南北县市在公共服务和环境质量方面的差距逐步缩小（表4）。台州的这一经验事实表明，环境整治和公共服务优化不仅推动了各城镇的发展，同时也是区域协同均衡发展的有效途径与手段。

2.主要成效

6項一级指标的绩效评价由高到低依次为：管理水平>社会公认度>环境质量>乡风民风>乡容镇貌>服务功能（图1），除服务功能指标的绩效等级处于良好外，其余5项指标绩效均处于优秀等级范围内。在本次小城镇环境综合整治期间，政府的总体管理水平得到了广泛的认可，并且在改善城镇风貌、提高居民素质、企业转型升级、政府公信力增强等方面取得明显成效。

（1）城镇风貌改善。小城镇环境综合整治提升了城镇整体景观，协调了城镇风貌，改善了民众的居住环境。问卷调查显示，对城镇景观风貌比较满意及以上的人群占比近92%，高达91%的居民认为新旧建筑风貌较为融合与非常融合，近94%的受访居民对居住环境感到满意。

（2）居民素质提高。环境综合整治提高了居民对于该项行动的参与度，提升了居民在整治过程中的友好度，增强了民众在文化资源挖掘过程中的文化认同感。面对不文明现象，超过91%的受访居民选择制止;邻里关系和睦亲厚，近70%的受访民众曾为所在小城镇清扫过街道，超过50%的受访民众整修过房屋外壁、院落，42%的受访居民清理过小广告或海报;居民的认同感和归属感不断增强，88%的受访民众对于所在乡镇的人文景点、传统民俗及历史文化比较了解或非常了解。

（3）企业转型升级。环境综合整治提供了更加安全和高质量的发展新空间，为企业减少生产成本、增强人才吸引力、引入新产能和培育新产业奠定了基础，从而倒逼企业转型升级。超过80%的企业员工认为小城镇环境综合整治有利于企业吸引高层次人才，超过95%受访对象认为环境整治以来企业员工质量有所上升，近73%的受访对象认为企业在环境综合整治后生产成本有所降低。

（4）政府公信力增强。在整治过程中，政府通过创新管理方式，提升民众参与度，形成政府和民众之间新型的互动关系，极大地增强了政府的公信力。近85%的民众在环境综合整治规划编制、推动规划实施过程中参与过，其中97%的人对过程感到满意，93%的人表示今后会更加主动积极地参与到整治的全过程。

3.存在短板

相较于其他指标，基础公共服务设施的不完善和专业化公共服务的缺失是本次调查中反映出来的主要问题，也是下一步环境整治过程需要补足的明显短板。

（1）共性需求：基础公共服务设施尚待完善。全市9个县（市、区）的基础公共服务设施完善度都在优秀值（4.1）以下，其中中部和南部发达县（市、区）总体高于北部欠发达县（市、区）（图2）。调查中发现，各县（市、区）在市政基础设施（邮政、消防等设施）和交通设施（接驳公交、停车场等）的完善度普遍较高，但商业（超市、农贸市场、商场、酒店、餐饮服务）、文化（影剧院、图书馆、综合文化中心）设施完善度普遍较低，说明随着经济的发展和社会的进步，城镇居民的物质和精神文化生活日益丰富，对公共服务设施的需求也越来越多元化;而北部的三门县、仙居县和黄岩区在教育、商业、文化、体育以及医疗等方面的基础服务设施投入尤其欠缺，尚待加强。

（2）个性化需求：专业化公共服务设施亟需增强。台州市小城镇职能分化态势明显，迄今为止，大体已形成了农业、工业和旅游三种城镇职能发展类型。从调研乡镇的专业化公共服务设施供给来看，总体都相对缺乏，但三种类型情况不一。

在农业专业化服务设施方面，农产品研发和销售类的公共服务设施完善度最低，表现为地方对于农业科研与实验设施、农业培训设施（培训中心、职业技术学院等）的需求最大，农业企业或农户对于非政府组织机构（供销社、合作社）、农产品（成品）专业市场、物流仓储中心的需求也非常强烈。以黄岩区北洋镇为例，该镇的部分农产品亩产丰富、采摘项目多样，但由于农产品对物流和运输的要求较高，镇级层面又尚未配套与之相适应的物流基础设施（多以企业自产自销为主），一定程度上制约了当地农产品市场的拓展。

在工业专业化服务设施方面，与产品生产和销售相关的基础设施完善度普遍较好，但与产品研发相关的公共服务设施完善度最低，主要反映在职工培训中心（技术学院）、产品科研与实验设施短缺。相较于普高、职高，技工学校经费拮据，政府投入少，“招工难，找技术工更难”的现象严重，工业企业对于职工培训中心（技术学院）的需求十分迫切。

在旅游专业化服务设施方面，旅游服务设施的完善度相对较高，但旅游消费设施的完善度较低。当前自驾游客不断增多，但专门服务于自驾游客的露营地、餐饮、购物、保险等产品和服务的市场供给网络尚未形成，有限的旅游基础设施供给和庞大的市场需求之间的矛盾突出，制约了旅游产业的转型升级。

由此可见，当前台州市小城镇发展对于基础设施和公共服务的需求不断提升，但供给水平低下和供给结构错位等现象仍然突出，尤其是那些针对不同职能类型的专业化公共服务设施建设存在明显短板。因此，在下一步的环境综合整治过程中，公共服务供给切忌“一刀切”或“一个标准”，需要根据小城镇的不同发展类型与模式，对城镇的基础设施、公共服务进行分类引导与有效供给，以促进城镇特色协同发展。

三、引导小城镇未来发展的策略与建议

1.加强城镇分类引导，提升区域整体绩效

当前台州市小城镇已形成明显的分化趋势，未来小城镇将会面临更加深刻的层级分化。如何实现统筹管理下的分工定位，引导小城镇由“分化”走向“分工”，城镇分类引导非常关键。将台州市小城镇分为综合发展型、农业导向型、工业导向型、旅游导向型，引导其专业化分工发展，实现区域整体绩效。

（1）综合发展型城镇。综合发展型小城镇绝大多数为省、市两级中心镇，发展基础较好，产业结构较为完整，处于发展的高级阶段，未来的战略目标任务与政策设计导向应该是促进吸纳创新、投资、研发等“高端要素集聚”，使其成为推动地方产业集聚、产业创新和产业升级的重要平台，在小城镇与大城市、县城协调发展的城镇群网络中发挥重要作用。

（2）工业导向型城镇。工业导向型小城镇应充分立足台州“制造之都”的发展目标，激发潜力要素和发展资源，通过经济增长带动城镇社会发展。台州市该类型城镇数量众多，在未来发展中尤其需要直面传统县域经济增长模式造成的现实困境，积极拓展城镇发展新动力，创新土地、财政、税收、金融、技术、人才等政策激励机制，培育壮大特色产业和新兴产业。

（3）农业导向型城镇。农业导向型城鎮数量多，但现代农业发展水平普遍低下，未来台州市应努力发展一批农业经济专业镇，以转变县域经济弱镇的发展路径。具体而言，政策的供给重心应立足于完善基层的农业服务网络，更好地服务本地农业的现代化进程，如挖掘本地的农业资源、创造地区产品优势、提升农业公共品供给等;以现代农业中的规模农业、设施农业、休闲农业和智慧农业为核心构建农业体系，在发展现代农业的同时，形成生态良好的自然环境。

（4）旅游导向型城镇。旅游导向型城镇应充分挖掘台州“和合圣地”和“山海水城”的历史文化底蕴，处理好开发与保护之间的关系，将自然秀丽风光、独特旅游产品与风情韵味小镇融为一体。通过对当地旅游资源的合理保护、开发、营销等方式增加城镇在区域中的辐射能力，提高城镇综合竞争力和品牌知名度。

2.重视专业化服务供给，打造全域特色精品

虽然通过小城镇环境综合整治，臺州市公共服务设施的整体水平已有大幅提升，但仍有相当部分的基础公共服务供给与实际需求错位。因此，未来城镇的基础公共服务设施需要更加注重特定主体的特别需求，提升基础设施和公共服务供给的民主化与科学化水平。

（1）增加科研试验设施，夯实产业研发基础.台州市小城镇多以农业和传统工业为主导产业，要实现其转型升级和健康发展，增加科研的基础设施尤为关键。一方面，在采购大型科研设施的过程中要以实际需求来制定采购计划，有效规避重复购买;构建相应的信息网络平台，提高大型科研设施的利用率。另一方面，采取有效激励措施，调动相关工作人员积极性，制定相应的培训管理制度，提升科技人员的研发水平。

（2）成立职业培训院校，重视专业人才培养。目前，多数城镇均存在技术工人尤其是高级技术工人短缺的现象，因此职业院校类的公共服务设施建设尤为重要。一是加强职业教育和培训的市场化指导，切实做好岗位供需调查和分析研究工作，建立政府主导、部门协作、统筹安排、产业带动的技工培训学校和机制，提高生产技能和经营管理培训的针对性和实效性，培养一批适应现代产业发展、有乡土情怀的专业技术工人;二是需要吸引新乡贤反哺，鼓励大学生村官、优秀基层干部、成功企业家、退休返乡干部、教师、返乡创业农民工以及热心乡村公益事业的各方社会贤达投身城镇建设，推动人才回乡、企业回迁、资金回流、信息回传，使优秀资源回到城镇、惠及城镇;三是打造符合时代需求的职业教育实训基地，大力建设职业教育实训基地，依托科教城、示范区、产教园等类型的实训基地，着力培养学生实际动手能力，使学生“上手快、技术牢”，让企业“用得上、用得好”;四是建立公开透明、公平公正的绩效考评和薪酬制度，提高技术工人的社会地位和经济待遇，畅通技术工人职业上升通道，从而增强其对于企业的满意度和忠诚度，从企业内部营造吸引人才、留住人才、爱惜人才的良好氛围。

（3）建设物流仓储中心，打通产品销售渠道。首先，鼓励和支持中小物流企业发展，确保重点物流项目资金有保障，并加大物流基础设施的改造，推进多式联运等先进运输方式的发展。其次，支持采用政府推进、运营商主导、政府和社会资本合作等多种模式并进，鼓励金融机构加强产品创新和服务创新，通过多种方式支持引导物流企业发展;同时，引进先进的设施设备，加强仓储管理，积极使用现代化的信息技术和资源，提高工作效率。最后，借鉴国内外物流企业中先进的仓储管理经验，及时弥补自身发展中的不足，加快提高仓储管理水平。

（4）提高特色设施质量，吸引高端旅游消费。首先，要编制高质量的乡村旅游基础设施规划设计，以此为指导，进行旅游村的基础设施建设改造;其次，根据不同客户群体的要求，设计并建造与当地环境协调的旅馆、民居、小型娱乐场、购物店和停车场等，提高旅游服务设施的质量和品味;最后，各类乡村旅游设施建设应体现当地独特的历史文化特征，使乡村旅游活动贯穿于乡村旅游设施的各个环节。

参考文献：

[1]浙江省住房和城乡建设厅.《关于贯彻落实全省小城镇环境综合整治行动会议精神的通知》. http：//www.zjjs.com.cn/n71/n72/c353537/content.html.

[2]中共浙江省委办公厅 浙江省人民政府办公厅.关于印发《浙江省小城镇环境综合整治行动实施方案》的通知，（浙委办发【2016】70号），2016.9.26.

[3]浙江新闻，《努力把浙江建设成为一座“大花园”》. http：//zjnews.zjol.com.cn/gaoceng_developments/cj/newest/201708/t20170804_4740466.shtml.

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（作者单位：浙江长征职业技术学院会计系、浙江大学城市学院）