白沙黎族自治县林业生态扶贫实践与思考

孙铁玉

摘要：白沙县作为国家重点贫困县，海南省唯一的深度贫困县，发挥林业生态优势，以林业生态产业扶贫、生态补偿扶贫的有效路径，在全国首创天然橡胶“保险+期货”和“价格收入保险”扶贫新模式，实现生态保护和林业扶贫融合发展，经济效益、社会效益和生态效益三者平衡。

关键词：白沙县 深度贫困地区 林业生态扶贫 政策建议

*基金项目：本文系海南省哲学社会科学规划课题《海南热带特色高效农业与精准扶贫融合发展模式研究》[课题编号：HNSK（YB）18-95]。

2017年6月23日，习近平总书记在太原主持召開的深度贫困地区[深度贫困地区分为三类：一是“三区三州”（西藏和四省藏区、南疆四地州、四川凉山、云南怒江、甘肃临夏等地区）集中连片的深度贫困地区；二是贫困发生率超过18%的深度贫困县；三是贫困发生率超过20%且自然条件差、经济基础弱、贫困程度深的深度贫困村。]脱贫攻坚座谈会上，阐述了“深度贫困问题”治理新思想。“深度贫困问题”重要思想是习近平扶贫开发战略思想的重要组成，是经典贫困理论的新发展，对白沙县林业生态扶贫具有重要指导意义。

一、白沙县贫困地区和贫困人口概况

白沙县是国家重点贫困县，海南省唯一的深度贫困县，其贫困地区和贫困人口在自然条件、经济基础、贫困程度和发展能力上均表现出“深度贫困性”。

自然条件差。白沙县地处海南生态保护核心区，山地、盆地、丘陵占总面积的89%，耕地面积为11644公顷，人均可利用耕地面积约0.06公顷。生态环境的脆弱性和自然资源禀赋缺陷，使农业规模化发展先天条件不足，呈现“小、散、弱”自给自足状态，非农产业受生态环境保护政策制约发展受限，贫困群众依靠自身发展脱贫基础差，增收致富难度大。

经济基础弱。白沙县是典型的山区农业县，交通、通信、电力等基础设施以及教育、医疗卫生等基本公共服务落后，市场延伸腹地窄，招商引资难。2014白沙县地区生产总值为37.32亿元，2019年为56.64亿元，年均增长3.86亿元，长期以来在全省排名靠后，仅占全省生产总值的1.1%。经济总量小，基础薄弱，是海南经济欠发达地区。

贫困程度深。白沙县贫困村落规模大，贫困人口分布广，贫困发生率高。全县11个乡镇82个行政村中，共有贫困村44个（占比达53.7%），共有贫困人口10842户44147人。所有行政村均有贫困人口分布，其中贫困村有贫困人口7446户30442人（占贫困人口总数的69%），2014年贫困发生率为35.2%，贫困程度深、减贫成本高，脱贫难度大。

发展能力弱。白沙县是少数民族聚居的革命老区县，428个自然村中，民族自然村385个，占比达83.64%。全县总人口19.51万人，其中农业人口12.08万人，占比达62%，黎苗族人口12.41万人，占比达63.61%。从人口结构、人口身体素质及人口自我管理能力看，白沙县农业人口比重大，全县无劳动能力和无自主经营能力的群体占比达34%，初中以下文化水平占比71%，文盲、半文盲的比重较大，劳动力整体素质偏低，自我发展能力较弱。

二、白沙县破解深度贫困“林业生态扶贫”的主要举措

白沙县立足全省唯一深度贫困县实际，依托林业资源禀赋，积极探索林业建设发展和林业生态扶贫的新方法、新模式，精准扶贫稳定增收。2020年2月，白沙县退出贫困县序列，全县贫困人口减少至7户26人，基本消除现行标准下的贫困人口，贫困发生率从2014年的35.2%降至2019年的0.02%，农民收入平稳快速增长。

（一）生态产业扶贫模式

1.橡胶产业扶贫。橡胶产业既是白沙县传统产业，也是主导产业，全县橡胶种植面积达96.84万亩，是海南橡胶种植大县，全县农村人均橡胶保有量6亩，居全省之首全国前列。白沙县将橡胶产业发展和橡胶产业扶贫抓牢抓实，一是创新建立橡胶产业“三统一”体系。为实现达到开割条件的贫困户胶农参保全覆盖的目标，白沙县通过村企业共建方式，以“统防、统管、统销”三统一防范橡胶产业发展风险、增产量（开割橡胶亩产可增产10%以上）、提价格（收购胶价提升10%左右）、增收入（农户年均增收可达1000元以上），实现橡胶产业政策、技术、项目、人才对贫困户胶农全覆盖，壮大村集体经济，保障全体胶农都能获得橡胶产业发展红利；二是创新天然橡胶“保险+期货”扶贫模式，实施贫困户天然橡胶价格（收入）保险制度，保障参保胶农增收和橡胶产业增效。2017年天然橡胶“保险+期货”持贫惠及贫困户352户，实现理赔金额50.4万元；2018年惠及全县11个乡镇年产2.5万吨橡胶胶农12814户（其中贫困户5813户），户均增收1009元；2019年覆盖全县11个乡镇41万亩开割橡胶2.4万户（其中贫困户9031户，占全县贫困户的83.1%），实现胶农户均增收2000元以上；三是创新实施橡胶“增极收入保险”，覆盖2867户胶农4万多亩开割橡胶，实现胶农户均保底增收2200元。

2.特色产业扶贫。在橡胶产业之外，白沙县积极探索茶叶、益智、山兰稻、百香果等特色产业精准扶贫，积极培育市场经营主体，采取“合作社+自然村+贫困户”集体经营、“政府+公司+贫困户”互利经营和“种养大户+贫困户”带动经营等模式，以绿茶、南药“两个万亩”，山兰米、百香果等“六个千亩”和福才地瓜、红心橙、凤梨、紫玉淮山等“一村一品”方式，通过长短期互补的产业格局保障贫困群众脱贫增收的可持续发展。

2018年，白沙全县茶叶种植面积为9045万亩，居全省之首，白沙绿茶作为中国国家地理标志产品，成为白沙县以“传统+生态”为核心的产业发展思路下重要的扶贫方式之一，通过做精做细绿茶产业，白沙五里路茶叶专业合作社茶园的规模达到300亩，有效帮扶200余户贫困户，白沙农场近年来带动牙叉、细水、元门三个乡镇300余户农户（其中127户贫困户）种植茶叶1500多亩。

2018年，白沙全县红心橙种植面积7000余亩，带动当地包括贫困户在内的2000多名农户增收；全县山兰稻种植面积4600亩，占全省种植面积（约8000亩）的57.5%，实现户均增收1200多元。

3.林下经济扶贫。白沙县通过林下示范基地建设，采取“以短养长”方式，调整优化产业结构，建立林下种植、养殖等立体复合生产经营，探索出“林+”（“林—菌”“林—药”“林—禽”“林—畜”）“胶+林+”（“橡胶—益智—蜜蜂”“橡胶—益智—砂仁”）等高效林业循环产业发展模式，延长产业链，成为白沙贫困群众脱贫增收的重要产业，为白沙经济发展中的环境问题开拓一条生态循环解决途径。作为白沙县益智种植面积最大的青松乡，围绕“南药兴乡”发展主线，以南药种植产业化、规模化发展，在橡胶林下套种益智、砂仁等，实现增收保胶的目标。全乡益智种植面积达3.4万亩，惠及贫困群众391户1954人，带动人均增收1200元左右；白沙全县林下养蜂产业发展到2.2万箱，产值达550万元；阜龙乡阿城养殖专业合作社以“资金收益分红+劳动收入”模式，通过橡胶林间种植秀珍菇，惠及137户贫困户，户均分红1794元。

4.“林旅经济”扶贫。白沙县森林覆盖率达83.47%，是海南省森林覆盖率最高的市县，林业资源种类繁多，绿色旅游资源丰富；白沙县又是少数民族聚居的山区县和革命老区县，独特的黎、苗族原生态文化和红色旅游资源，为白沙发展全域旅游以及促进贫困山区生态环境建设提供了重要载体。针对经济发展和精准扶贫中的突出短板和薄弱环节，白沙县围绕“绿水青山就是金山银山”的发展理念，通过扶持旅游扶贫重点村（自然村）和旅游扶贫示范村（行政村），以百镇千村建设为抓手，创新开展“林旅”扶贫。通过极具白沙特色的阿罗多甘、五里路茶园等产业示范基地建设和白沙生态茶园小镇、七坊养生度假温泉小镇等旅游小镇建设，扩大黎族苗族“三月三”“啦奥门”等本土文化节庆品牌知名度和影响力，推广罗帅村乡村旅游扶贫模式，盘活白沙旅游资源，形成切合白沙发展实际的持续性强、返贫率低的“林游”经济，连续三年接待游客量、旅游总收入同比增长分别达到11.11%和19.09%，有效帮扶带动当地贫困群众脱贫增收。

（二）生态补偿扶贫模式

1.生态扶贫移民搬迁项目。白沙县率先在海南省实施生态扶贫移民搬迁项目。南开乡原道银村和坡告村共30户142人，迁入全省首个生态移民搬迁村，通过异地置换、青苗补偿、退耕还林、人工造林和抚育补贴、生态补偿等方式对农户原种植的橡胶等经济作物重新配置或经济补偿，并成功实现“转产”。

2.林业生态补偿扶贫。白沙县通过林业生态补偿扶贫，提高贫困群众基于林地公共生态属性而获得的再分配财产性收入。2015年林业生态补偿扶贫覆盖白沙县7个乡镇55个村庄24852人，标准为30元/月、人；2019年进一步扩大森林生态效益直补范围和标准，覆盖白沙县8个乡镇252个村庄5.5万人共3200万元，标准为50元/月、人，每人每年稳定获益600元。

3.生态护林员扶贫。自2016年，白沙县按照“就近招聘、属地管理、优先录用零外出务工或零就业的贫困户”的原则，落实国家生态护林员政策，通过国家财政专项资金的投入，使有劳动能力的贫困群众转为生态护林员，包括白沙县在内的4000名贫困户通过生态护林员岗位，每人每年可获得1万元收入，直接带动4000个家庭稳定增收。

三、林业生态扶贫实践启示

（一）生态产业扶贫和生态补偿扶贫绩效比较

1.林业生态扶贫需要兼顾经济效益、社会效益和生态效益三者利益的平衡。从经济效益来看，林业生态产业扶贫属于产业扶贫范畴，其本质是生产要素投入的经营性收益。精准扶贫语境下，产业扶贫必须与贫困户的土地、资本和劳动力等生产要素有机结合，才能形成紧密利益联结机制，发挥贫困群众的主体性作用，实现农民增收产业增效。白沙县林业生态产业扶贫，无论是以生产带动帮扶，还是以扶贫资金入股的资产收益帮扶以及通过产业链就业帮扶，更多政府主导，村集体和贫困户参与度较低。调研发现在林权确认中保留的集体山林地等资源较少，村集体经济“空壳”现象严重，有些贫困户不知晓自己参与资产收益扶贫或不知晓带动主体是发展何种产业，造成“一股了之”问题。

扶贫产业的竞争力和可持续性取决于能否将林业的生态优势转化为产业优势，资源禀赋、经济发展、产业结构等要素都影响这种优势形成并决定优势的大小。白沙县林业资源丰富，但林業产业结构单一，林业收入和农民收入的主要来源为橡胶（2018年白沙县林业收入为12.31亿元，其中橡胶收入为5.2亿元，占比达42.24%；农民家庭收入的70%来自橡胶）；地理区位上的劣势，使白沙县贫困地区“小生产、大市场、大流通”的矛盾更为突出，流通渠道不畅、市场信息闭塞、招商引资困难，林业产业供应链各节点受制于物流因素，既影响林业产业发展，也造成林产品巨大损失，是制约白沙县经济发展的重要瓶颈，成为林业扶贫产业发展的短板和弱项。

从社会效益来看，林业生态产业扶贫的优势是具有强大的就业吸附效应，直接或间接带动劳动力就业，增加农民的工资性收入。白沙县林产品加工产业虽已成形但尚未成势，产业链价值延伸不足；林下经济没有形成规模优势，扶贫产业发展质量不高；林业产业发展的“弱质性”以及带贫经营主体数量少、规模小，能够吸纳贫困户就业的人口少，削弱了林业生态产业扶贫的就业吸附效应。根据调研情况，白沙县“六个千亩”项目之一的咖啡，销量供不应求，但仅停留在集体经营、小作坊生产，处于咖啡的初加工阶段，附加值低，盈利能力不强，集体经济在资金、人才、技术上都存在制约，带贫能力有限。此外，在现行精准扶贫政策下，“脱贫不脱政策、脱贫不脱帮扶”在一定程度上造成“泛福利化”，贫困群众易陷入“福利陷阱”，使贫困户与边缘贫困户、贫困村与边缘贫困村形成扶贫政策上的“悬崖效应”（悬崖效应是指因扶贫政策而形成福利在贫困临界点的落差。），增加基层乡村治理新矛盾和难度。

从生态效益看，产业扶贫是精准扶贫的有效路径，但林业生态产业发展中，经济利益、精准扶贫任务目标考核、林业产业传统生产经营方式等因素，会造成林业建设中忽视生态价值问题，在林业产业扶贫与生态效益之间形成一定的矛盾。

林业生态补偿扶贫本质是资产性收益，是国家基于生态建设与保护由公共财政转移支付形成，具有保障国家生态安全战略意义，其社会效益和生态效益明显。从经济效益来看，精准扶贫政策下，与林业生态产业扶贫比较，贫困户参与度和精准帮扶度高，扶贫成效最显著。但白沙县经济总量小，财政资金较为不足，贫困群众自身条件差，资金匮乏，其可持续性取决于政策导向、财政投入以及各项“转产”组合措施影响。

（二）政策建议

十八大以来，生态建设的重要性日益突显，尤其是“4· 13”之后，海南把保护生态作为重大政治责任。白沙县是海南建设国家生态文明试验区的生态保护核心区，以林业生态扶贫促乡村产业兴旺，要从政策财政支持、优化产业结构、市场主体培育和发展林业科技构建白沙县“绿色经济发展体系”。

1.践行绿色生态发展理念，加大林业财政投入和政策支持。要发挥林业资源优势在生态文明建设中的作用，厚植生态基础，践行绿色生态发展理念，平衡经济效益、生态效益和社会效益三者利益关系。稳健落实林业项目贷款贴息、林权抵押贷款、林业发展专项资金等财政金融扶持政策并加大扶持力度；通过扶贫专项、新一轮的退耕还林、森林植被恢复费专项等项目，扩大林业发展资金渠道；通过增加生态护林员、天保管护员等公益岗位，扩大就业规模，增加贫困群众工资性收入，使贫困群众共建共享“生态红利”。

2.调优林业产业结构，增强全产业链持续带贫能力。以林业“生态产业化”和“产业生态化”为导向，按照林下经济生产功能区，[为推进现代农业发展，白沙县对全县农业产业按产业特点划分为农产品生产保障功能区、林下经济生产功能区、高效特色农业发展功能区以及热带水果生产交易区等四个区域，按照区位定位实施特色产业布局。]调优林业产业结构，构建全产业链发展模式：橡胶、茶叶、南药等初级产品从适度控制规模扩张向不断提升质量转变，以特色产业示范点和庭院经济发展，变个体优势为群体优势，引导产业规模化、区域化转型升级；完善园区产业发展布局，培育林产品加工企业，将初级林产品精深加工为工艺品、旅游伴手礼等商品，提升产业附加值，延长产业链；因地制宜发展林下经济，发展林药、林菌、林茶等种植业，林蜂、林禽等养殖业，野生菌、野生中药材等林下采集业以及林下经济产品的加工业，构建标准化、集约化的林下立体经济发展体系，引导贫困群众参与产业生产，将“输血式”扶贫转为“造血式”扶贫，保障产业扶贫的可持续性；用好生态资源，挖掘黎、苗民族传统风俗文化和琼崖革命红色文化，以热带雨林、森林康养、观光旅游等全域旅游发展，实现一产接二连三，增加就业机会，解决农村剩余劳动力转移。

3.积极培育市场经营主体，建立利益联结共享机制。在新型市场经营主体培育方面，可以借鉴山西省“生态建设+精准扶贫”创新模式，即由林业部门主导，组织建设造林合作社，通过“造林绿化+森林管护”融合模式、“造林绿化+林权经营”收益共享模式、“造林绿化+旅游+管护”模式实现植树造林、森林管护、产业发展和农民就业增收。此外，还可以建设林业专业合作社示范社为抓手，提升林业专业合作社经营发展水平以此增强带贫能力；通过引进和培育龙头企业，建设示范基地，以“龙头企业+专业合作组织+基地+农户”运作模式，促进林业特色产业发展和品牌化建设，提高农民组织化程度。同时，发挥电视夜校教育教学平台的优势，做好“扶志”，提升农民产业发展致富增收的内生动力，做好工匠培训等项目，因地因村和产业优势分门别类提供技能培训，提升农民生产技能水平和就业创业竞争力，通过“志智双扶”授之以渔，激发农民作为市场主体的能动性。

白沙县在土地三权分置制度改革中取得成功经验。进一步深化集体林地“三权分置”制度改革，建立由农民、村集体、市场经营主体及政府多元利益共建共享机制，促进村集体经济发展，紧密利益联结关系，让空壳村脱“壳”，提高村民自治村水平，解决村集体与贫困群众林业扶贫参与度低的问题。

4.大力发展林业科技，培育“互联网+林业”模式。立足县域林业资源，研发包括油茶等在内的名、优、新、特林产品，制定林产品质量标准，以试验示范带动技术推广，以精细化管理和县域生态品牌建设，促进林业科技成果应用，扩大林业科技新产品的消费市场。以“互联网+”思维，深度挖掘消費潜在需求，培育传统林业产业新动能，依托白沙县“1310”电商扶贫平台，拓展林货进城和农民增收渠道。

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[9]海南农业年鉴编辑委员会.海南农业年鉴（2019年）.南方出版社，2020年：348，353

The practice and reflection of forestry ecological poverty alleviation in Baishali Autonomous County

Sun Tie Yu

Abstract： Cracking deep poverty is the primary problem of Hainans poverty alleviation and the bottom line goal of the construction of Hainan Free Trade Port. Based on the basic situation of the sequence of poverty-stricken counties in Baisha County， and guided by the new idea of "deep poverty" governance of General Secretary Xi Jinping， the "green economic development system" of Baisha County is constructed from the policy financial support， the optimization of industrial structure， the cultivation and development of forestry science and technology by the market subjects. The research shows that Baisha County， as a key poverty county in the country， hainan Provinces only deep poverty county， gives full play to the ecological advantages of forestry， takes the effective path of poverty alleviation in forestry ecological industry， and provides the first natural rubber "insurance and futures" and "price income insurance" in the country， and realizes the integration and development of ecological protection and forestry poverty alleviation， and balances economic， social and ecological benefits.

Key words：Baisha County；Deep poverty areas；forestry ecological poverty alleviation；policy recommendations

（作者單位：海南广播电视大学农林科技学院）

责任编辑：凌玉