我国公共租赁房分配管理制度研究

林琳

[摘    要] 公共租赁房是具有保障性质的住房。目前，我国公共租赁房管理面临的最重要的问题就是确保公共租赁房分配管理的公平、高效，因为这是有效的社会治理、良好的社会秩序的战略需要。我国公共租赁房存在着分配效率低、分配不公平、分配管理机制不健全等问题，根本原因就是在于准入、轮候、配租、退出、监督这几方面的机制设计不够科学与严密。通过对新加坡和香港公共租赁房分配管理经验的分析与研究，得到了有益的启示，对完善我国公共租赁房分配管理制度提出了路径选择。

[关键词] 公共租赁房;准入;轮候;配租;退出;监督

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 21. 076

[中图分类号] D630;C913.6   [文献标识码]  A      [文章编号]  1673 - 0194（2020）21- 0173- 03

0      引    言

住房是人们最基本的生存需求之一，而住房保障亦是当下中国最急需解决的一个民生问题。建立住房保障制度是政府职能的必然要求，经过发展目前，在我国已基本建立了能够覆盖城镇所有住房困难群体的住房保障制度。

公共租赁房是我国最晚推出的、具有保障性质的住房，起初，它较好地满足了外来打工者和城镇户籍人口中低收入群体的住房需求，但是应该怎样确保公共租赁房分配管理的公平、高效，彻底发挥公共租赁房的社会效益，是我国公共租赁房管理当前所面临的最重要的问题。所以，对我国公共租赁分配管理制度进行研究，就有着十分必要的意义。因为该项研究符合了党的十九大“不断推进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序”的战略需要，还可以促进民生改善与社会的和谐稳定。

1      公共租赁房的有关概念

公共租赁房是指政府或政府委托的机构向社会中低收入的住房困难家庭提供的住房，是有限的公共物品，具有明显的保障性和福利性。其产权归政府所有，面积一般在40～60平方米，用低于市场价或者承租者能承受的价格向新就业职工出租。

2012年8月，李克强总理在北京视察保障房建设情况时指出，分配是保障房的生命线，假如分配不公平，就会造成更大的不公平，在分配工作上要加大研究力度;2013年5月，李克强总理在国务院常务会议上，提出要健全保障房分配制度，推进廉租房、公共租赁房并轨;2013年12月，住建部、财政部、发改委联合发布《关于公共租赁房和廉租房并轨运行的通知》，即从2014年起，各地公共租赁房和廉租房要并轨运行，并统称为公共租赁房。这就说明，公共租赁房取代了其他各种类型的保障房，成为了我国保障房制度的唯一主体。

2      我国公共租賃房分配管理中存在的问题

由于我国公租房发展时间比较短，一直处在不断的摸索阶段，在分配管理中存在着一些问题，主要表现在以下几方面。

2.1   分配效率低

当前，我国公共租赁房管理中存在着比较严重的分配效率低下的问题，主要的原因就是公共租赁房的房源比较少，满足不了人们的需求;次要的原因是公共租赁房分配管理机制设计的不够科学与合理，致使准入、轮候、退出各环节工作效率低下。

2.2   分配不公平

公共租赁房在分配过程中出现了不公平的现象，主要表现在以下两个方面：一是寻租（权钱交易、特权收益等）行为频发。寻租使符合公共租赁房申请标准的群体被排除在保障之外，而那些不符合标准的申请者却获得了公共租赁房的租住权力，形成了分配不公平。二是进多出少，管理缺乏条理。在公共租赁房使用过程中，进多出少成为公共租赁房管理最差的一环，许多违反规定居住公共租赁房的租户长期占用公共租赁房，这样就会导致进入轮候步骤的群体陷入更加长期的等待中，这种现象的本质就是分配不公平。

2.3   分配管理机制不健全

首先，分配管理机制缺乏人性化和灵活性，缺乏为人民服务的理念。在准入环节，公共租赁房的申请部门规定，申请人只允许可以在户籍或者工作所在地区的公共租赁房管理机构提出申请，没考虑到行动困难等申请者的特殊情况，如遇到行动困难者，公租房管理人员应提供人性化服务——比如，要主动上门，为申请者办理相关手续;申请程序繁琐，造成了申请者花费大量时间准备申请资料;在配租的过程中，申请者要用抽签或摇号的方式去获取自己的配租房源，得到了所属号码后，便不可以更改，这种做法缺乏灵活性。其次，监督机制不健全。我国“开着宝马住公共租赁房”的现象屡见不鲜，这使社会大众对公共租赁房的印象一直欠佳。假如监督机制完备，绝对不会出现上述这种怪象。

3      我国公共租赁房分配管理的机制设计分析

从现实来看，我国公共租赁房分配管理的结果同“公平、高效”的目标还有很大差距。具体表现在以下几个方面。

3.1   准入机制不严密

主要表现是：①申请人标准有欠科学与合理，受益人发生偏差。目前，我国对公共租赁房准入条件的设计都以“户籍、收入、住房”为主要依据，本地户籍与非本地户籍没有平等对待，这就造成了公共租赁房分配的不公平，不利于城市人才的更新，更不符合公平正义的社会价值标准。②审核制度不健全，审核效果低下。我国大多数地区采取三级审核模式：申请者先到办事处或居委会进行初步审核;然后再由县区级公共租赁房管理机构进行二审;最后由市公共租赁房管理机构进行终审并批准。这种模式浪费了行政资源，更与政府体制改革的精神相违背。此外，为了获取公共租赁房的居住权，申请者通常会想方设法地隐瞒自己的收入和动产、不动产等财务信息，审核机构在对申请者的收入进行审核时很难得出与事实相符合的调查结果，给工作带来偏差，影响审核效果。③申请程序单一。公共租赁房申请方式通常是书面申请这一种方法，目前，只有重庆市采取了书面与网络这两种申请方式，网络申请的优点在于，申请人在提交申请后不仅可以随时查询自己的位置，还可以对公共租赁房的分配状况和房源信息了如指掌，这种做法在提高了工作效率、节约了时间的同时，还做到了申请过程的公开化与透明化，是“阳光申请”，不仅便于公众监督，还有利于政府树立良好的社会形象。

3.2   轮候和配租机制不科学

通过对公共租赁房轮候和配租的机制设计和实施结果进行分析， 得出以下结论。①轮候方式不科学。我国的公共租赁房轮候方式主要有按评分高低和抽签这两种形式。在实践中，这两种方式显现出了缺点：按打分高低，会出现分数较高的家庭比先申请、但打分很低的家庭优先得到公租房;由于抽签具有随机性，这会让某些先申请并且又符合申请资格的家庭或人员数次出现轮空的现象。②配租方法不灵活，缺乏人性化。配租时，申请人员在获得了抽取的房号后便没有更改的权利，假如对申请的房屋不满意，只能放弃房号或重新申请。此外，没有保证老年人、残障人士、疾病患者这类弱势群体的优先权，对他们的特殊情况没有进行细致的分类。

3.3   退出机制不健全

为避免公共租赁房这种稀缺资源的浪费，此类房屋一定要有进有出，要使有限的公共资源科学、合理地满足中低收入家庭的基本住房需求。但是在实践的过程中，出现了难以退出的局面。具体表现为：①缺乏动态监管机制，违规行为难以被发现，目前，由于我国还未有效建立公共租赁房的监督机制，管理部门获取公共租赁房租住者的收入和使用情况等方面的信息较为困难，公共租赁房的退出主要依靠租住者的自愿，受 “自己的利益最大化”心理的驱使，租户几乎没有人自愿退出公共租赁房，造成了退出难。②缺乏退出激励机制，退出没有动力，这就需要制定退出激励机制，正向的退出激励机制是，对那些经济条件提高了的公共租赁房租住者可以提供购买商品房贷款上的优惠政策，帮助他们流向社会更高的阶层;负向的退出激励机制是，要制定严厉的惩罚措施，对那些违规使用公共租赁房的行为一定要起到威慑作用，目的就是要达到公共租赁房租住者自愿退出的目的。

3.4   监督机制不完善

目前，我国的公共租赁房监督机制尚未有效建立，存在着以下问题。①缺乏内部监督机制，寻租行为频发。设立内部监督机制的目的，就是要监督公共租赁房管理人员的行为，要在内部设置相应的监督机构的同时，还要配备高素质的监督人员，赋予其相应的监督职能，建立起对公共租赁房管理人员的工作过程监督机制，尽最大可能避免寻租行为的发生。②缺乏社会监督机制，社会监督能力不足。公共租赁房管理机构普遍存在着编制有限、管理人员缺少的问题，这就需要大力拓展社会资源，建立有效的社会监督机制，以此增强对公共租赁房的监督能力。社会监督有两个目标：其一是公共租赁房的管理机构，其二是公共租赁房的申请者与租住者。但目前的社会监督办法只有“公示”这一种，公示期间出现的问题，也只是由公共租赁房管理机构的电话来完成监督的反馈。

4      境外公共租赁房分配管理的经验借鉴

4.1   新加坡和香港公共租赁房分配管理制度概览

4.1.1   新加坡

新加坡是一个“居者有其屋”的国家，其政府依靠。完善的法律制度（关于“组屋”的法律就有《住宅发展法》、《建屋法》、《土地征用法》）、公积金制度、以及自身对房地产市场、土地供应的掌控力度，构建了优良的住房保障体系。①人性化的准入机制。首先，申请资格很难灵活，公屋的申请资格由公民权、无私有房产、收入水平、家庭这四个因素决定;其次，申请资格标准的人性化。设置了老年人和孤儿计划，目的就是要给需要住房的老年人和孤儿提供帮助，免得他们无房住而让自身陷入困境。②人性化的配租机制。首先，分配程序人性化，在配租环节，当采用抽签的方式时，如果申请者对抽中的房号不满意，他有重新抽签或者与其他人交换房号的权利;其次，灵活的分配程序，新加坡建屋局设计了按住宅区位划分申请者的系统，统一编制申请编号，这种做法不仅方便了政府管理，还允许申请人拥有申请改变住宅地址的权利。

4.1.2   香港地区

①科學的准入机制。首先，香港的公屋分配主要以家庭为目标，对申请者的收入、私有财产和年龄都进行了限制，对申请者的收入每年都进行重审，并对公屋的居住人数进行了既严密又细致的规定;其次，申请方式严格具体。申请者需要提交4张表格和17种个别申请情况;对于申请者的资格，一共要审核三次：第一次，符合条件的人才能拿到轮候的电脑号码;在“上楼”的前一年，再进行二审;最后，在正式上楼前，还要再申报一次。②完善的退出机制。首先，建立了动态的监督机制，香港房屋署实施了“两年一度家访调查”制度，对获取公屋租住权的人进行每两年一次的家访调查，核查住户的公屋使用情况，住户必须在检查前对自己的收入、家庭财产等信息进行与事实相一致的申报，对于超出申报期限的，命令其在规定时间内迁出公屋，最后，房屋署对租住者是否适合继续租住公屋作出判断。其次，实行了严厉的惩罚措施。有关法律规定，公屋申请者和租住者如在申报收入时造假，即定性为违法，一旦罪名成立，可判处6个月监禁及最高5万元罚款。最后，制定了有效的激励机制。香港房委会制订了置业资助贷款计划，大致内容是：向符合申请资格的人员提供39万-50万元无息贷款或者向申请人员提供八个月的高达3 800元的按揭还款补助金，以此来鼓励经济条件得到改善的租户自愿退出公屋。该项计划，不但激发了部分租户的自愿退出的意愿，还有效地解决了公屋的退出问题，节约了行政资源，是一个双赢的措施。

4.2   启示

科学辩证地分析先进国家和地区公共租赁房管理的成功经验，我们可以得到以下几个方面的启示：①科学完善的法制体系是公共租赁房分配管理顺利运行的前提和保证，只有在严密的法律体系的约束之下，公共租赁房的管理工作及人员的行为才能有依据;②科学有效的机构设置是开展公共租赁房分配管理工作的先决条件，在新加坡和香港地区，在科学地设置了管理机构的同时，还赋予了其相应的职责，主要特点就是执行、监督、协调机构的分离和职责的不断完善;③多元化的激励手段是公共租赁房退出机制顺利开展的润滑剂，国外的正向激励手段主要是采取政府管理和市场机制相结合，从而促使经济条件改善的家庭自愿退出公共租赁房;在负向激励上，主要是采取严厉的处罚措施，对虚假申请行为保持高压态势，这样就会迫使不符合租住条件的家庭和人员自觉自愿退出公共租住房。

5      完善我国公共租赁房分配管理机制的路径选择

我国公共租赁房管理工作是由政府主导的，因此要以“民主化决策、集中化管理、专业化运营”为指导思想，去建立层级清晰、分工明确的管理机构，加强管理队伍建设。

5.1   要建立严格的公共租赁房准入机制

公共租赁房是一种稀缺资源，为保障公共租赁房能公平、有效地分配到所需的人或家庭手中，对当前的公共租赁房准入制度就必须进行完善。①申请标准人性化，因为公共租赁房的申请者既可以是个人，也可以是家庭，两者相比较，家庭的住房需求更为迫切，所以在申请资格上应该 “家庭”优先，因为一个家庭最少涉及两个以上人员的住房需求;②申请程序公众化，要在目前审核的基础上，加大公众的监督作用，不仅在网络上公示，还要在其工作单位、居住地点进行公示，以便更好地发挥公众的监督作用;③审核制度完善化，要简化审核程序，完善审核配套措施，还要完善个人收入申报制度和公民信用体系。

5.2   建立有效的轮候和配租机制

在我国公共租赁房分配过程中，轮候时间比较长、配租方法比较单一，因此，必须对现有的轮候和配租机制进行优化。①要优化轮候方式。在轮候时要按照“最困难者优先”的原则，将公共租赁房优先分配给住房条件最困难的人员或家庭。此外，还由于我国的公租房轮候没有规定具体的时间，导致很多申请者陷入无限期的等待，使申请者对公租房印象不好。这就需要政府要对公租房的轮候机制进行改革，要对完工的和在建的公租房位置、数量进行及时的公布，使信息透明化，让申请者能及时了解自己申请的公租房的进展情况，做到心中有数。②完善配租方法。公租房分房時的主要方法是进行摇号或抽签，这种方法随机性很强，抽中某套房后，便不许变更，这不利于老年人和行动不便的申请者。配租公共租赁房时，要优先满足符合条件的老、弱、病、残等租户的住房需求，安排他们居住在低楼层，方便他们的生活，增加政策的人性化。

5.3   构建灵活的退出机制

退出机制是公租房分配管理重要的一环，目的是促使公租房房源的循环流动。应该采取以下措施：①要建立动态的监管机制。要建立公民的收入申报制度，将公租房租住者的收入和资产信息纳入实时的监管之中，对收入水平提高的租住者要及时发现与处理。要学习香港地区的监管模式，成立专门的抽查机构，进行定期、不定期的抽查，或按比例进行抽查。②健全退出激励机制。要以奖惩兼备为基础，引导租住者的自愿退出。公租房的正向激励措施是指通过对经济状况有所改善的公租房租住人员给予购买商品房的贷款优惠政策，目的就是要让公租房租住者自愿退出公租房;负向激励制度是指对于那些瞒报申请信息、擅自变更公租房使用途径等非法获利行为，要制定极其严格的处罚措施，可以学习香港地区的经验，让申请者自觉自愿遵守使用规定，保障退出环节的顺利进行。

5.4   设计多层次的监督机制

为预防公租房分配管理过程中的腐败问题，还必须要建立贯穿公租房分配管理全过程的监督机制。①要完善管理机构的内部监督机制。首先，要完善管理人员的操作规章制度，建立绩效和分配管理问责制，对于违规行为要制定严格的处罚规定，去严格约束、规范工作人员在公租房分配管理中的行为;其次，还要加大分配管理工作的透明度，及时在政府网站等平台公布管理工作方案，广泛地接受社会监督，纪检和审计部门要定期对公租房的管理机构进行核查，促进其工作的自律性。②建立良性的、互动的社会监督机制。有效的社会监督机制可以节省行政资源，增加管理机构自身的监督力量。要鼓励市民积极参与监督，建立畅通有效的违规举报渠道，对公众举报的违规获取公租房的事件要进行及时的处理，与此同时，还要建立监督保密制度，保护监督信息提供者的自身权益不受侵害。

主要参考文献

[1]李永清.香港公屋资源公平善用的制度与策略[J].上海城市管理，2012（1）：58.