竞争中性原则的国际实践及启示

刁新斌 柴红艳

[摘    要] 当前，竞争中性原则的社会关注度日益提高，并写入了2019年度政府工作报告。从国际层面看，竞争中性原则最早由澳大利亚提出，旨在确保公共企业与私人企业平等竞争。随后，美国、欧盟和OECD等国家和组织推动了竞争中性原则的进一步发展。国际经验表明：明确政策目标、制定具体行为规则、加强事前申报和评估、规范投诉机制、注重中央和地方政府的关系协调是竞争中性原则成功实践的关键要素。

[关键词] 竞争中性;国际经验;中立制度

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 21. 059

[中图分类号] F114   [文献标识码]  A      [文章编号]  1673 - 0194（2020）21- 0134- 02

1      竞争中性原则的提出及发展

1.1   澳大利亚首次提出竞争中性概念

竞争中性原则最早由澳大利亚提出并付诸实践。1993年，为推进国有企业改革，营造公平竞争的市场环境，澳大利亚发布了《国家竞争政策》报告，提出了五大改革举措，其中包含“引入竞争中性政策”。澳大利亚最初于1996年在《联邦竞争中性政策声明》中提出了竞争中性的概念，竞争中性指政府在市场中的商业活动不能因为其所有权地位的不同而享受私有部门所不能享有的竞争上的优势。

1.2   竞争中性原则在相关国家和国际组织的发展

澳大利亚之后，欧美的一些国家和国际组织也纷纷开始关注并研究竞争中性原则，赋予其相应内涵。美国首次定义“竞争中性”是在2011年，由美国前副国务卿霍马茨提出，竞争中性是指与政府相关的商业活动不能享受因其与政府的关系而具有的市场竞争优势。在国际上，美国一方面在双边自贸或投资协定中设置让对方承诺的竞争中性条款，另一方面将竞争中性作为多边规则谈判的重要议题，为美国企业在国际贸易和交往中争取公平的竞争环境。

2      竞争中性原则实践的国际经验

2.1   结合实际明确竞争中性政策目标，依据目标界定政策适应范围

为适应历史背景、经济发展等实际情况，各国（组织）竞争中性原则目标的确定各有侧重点，所适用的政策范围也有一定差异。澳大利亚竞争中性政策目标主要是为了本国国有企业的改革，提高国有企业及公共部门的效率，打造公平的市场竞争关系，因此其竞争中性原则仅适用于“重要的政府商业活动”。美国推行竞争中性原则主要是为了解决国内经济困境，保护国内企业的国际竞争力，因此把与政府有联系的商业活动全都纳入到政策适用范围。OECD的目的是为了营造公平的市场竞争氛围，消除国有企业包括税收、债务等在内的优惠待遇，其适用范围是那些享有过度竞争优势的政府商业活动，既包括传统的国有企业，也包括其他政府商业活动。

2.2   设定行为规则规范政府行为，营造公平竞争的市场环境

对竞争中性规则设定具体的行为规则，用以指导和规范政府行为，可以有效保证竞争中性原则实施。OECD于2012年发布了《竞争中性：维持国企和私企之间的公平竞争环境》，较为全面地阐述了“竞争中性”行为规则，主要包括8个方面：即公司化、识别直接成本、合理的商业回报、公共服务义务的考量、税收中性、监管中性、信贷中性以及政府采购。澳大利亚设置的竞争中性行为规则与OECD基本相仿，主要包括税收中性、信贷中性、政策中性、合理的商业回报和成本分配机制5方面内容。

2.3   加强事前申报和评估，提升竞争中性原则实践效果

为全面了解中性原则落实情况，提升政策实践效果，各国（组织）都高度注重事前申报和评估。如澳大利亚规定，国有企业从事的经营活动要主动向财政部备案，定期汇报竞争中性原则落实情况，根据实际获得的竞争优势自行计算、申报需要缴纳的调整费，并于财政年度結束前向联邦政府账户缴款。欧盟通过“国家援助控制制度”来保证竞争中性原则的实践。“国家援助控制制度”规定：任何成员国在没有事先向欧盟申报的情况下，不得增加或变更国家援助事项;对成员国申报的国家援助项目，欧盟委员会将按照既定的程序进行审查评估（包括初步审查和正式审查），对未通过评估认定的项目，成员国不得实施相关援助。

2.4   成立专门的投诉受理机构，建立规范化的申诉机制

在竞争中性原则实施过程中，各国（组织）都意识到应为市场各方提供规范化、程序化的申诉机制。澳大利亚在联邦层面设立了竞争中性申诉办公室，任何人都有权以书面形式享有不合理竞争优势的国有企业向这些机构进行投诉。欧盟则由欧盟委员会来认定相关成员国是否违反了竞争中性原则，并做出责令相关企业停止相关商业行为的决定;同时，赋予欧盟法院司法审查权，对欧盟委员会的相关工作进行再监督。

2.5   注重中央与地方政府关系的协调，保证竞争中性原则在全国范围的统一有效运行

在发达国家各地经济发展不够均衡也是普遍现象。在中央和地方政府权力分治情况下，部分地区可能因为本地经济发展的特殊情况产生地方保护主义，这就不利于竞争中性原则在全国范围内的统一实施。因此，协调好中央与地方政府的关系，对于竞争中性原则的推广就具有重要意义。如澳大利亚要求联邦和地方政府达成一致协议，同时签署《竞争原则协定》《行动规则协定》《执行国家竞争政策和相关改革协议》。协议约定了各级政府必须在国家竞争政策框架下共同推进改革，在竞争中性原则的制定和执行过程中，各级政府应密切配合，共同致力于国内统一市场的形成。

3      从国际经验出发对我国竞争中性原则实践的建议

3.1   建立健全管理机构框架，加快法制化研究

在短期内可以授权国资委、反垄断等机构联合研究、出台竞争中性原则的指导意见，引导国有企业改革规范化、市场化开展，营造更加公平的市场环境;在中长期可以考虑按照《中华人民共和立法法》规定，结合国有企业改革进展，对竞争中性原则单独立法，并在中央和地方设立专门的机构负责中性原则实施的日常管理和督促。

3.2   明确竞争中性原则定义，逐步扩大政策适用范围

借鉴国际经验，结合我国政治背景、经济发展和竞争现状的基础上，对我国竞争中性原则的概念和内涵进行合理定义。同时，考虑到我国企业发展历史的实际，可以结合国有企业改革进度，采取分行业、分类别、分地区的方式，逐步扩大竞争中性原则适用范围和边界。

3.3   研究出台具体操作行为准则，规范市场竞争秩序

借鉴OECD做法，加快研究出台适合我国竞争中性原则操作的行为准则，对市场准入、信贷倾斜、税收优惠、政府采购、财政补贴等政府扶持措施进行规范和统一，减少、消除对民营企业的制度歧视，进一步促进市场竞争秩序的改善。

3.4   完善审查督促机制，提高信息透明度

在当前公平竞争审查制度实施的基础上，将国有企业经营行为纳入制度审查和监督范围，对国有企业竞争中性原则遵守情况，建立包括投诉受理、后续审查、惩戒处理在内的规范的监督体系。并且，应提高信息透明度，审查过程和关键环节应公开透明，确保处理结果公正公平，保护市场各方的合法权益。

主要参考文獻

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