“制造流动”：乡镇干部的激励新模式

杨华

乡镇处在政府序列最低层级，承接上级党委政府及业务部门的大量治理任务，在各项资源稀缺条件下，工作人员成为乡镇最重要的治理资源。

调研中接受访谈的乡镇党委书记普遍声称，对乡镇工作人员的激励主要有三种渠道：一是政治激励，给予提拔重用，这是党政机关最主要的激励措施，几乎没有不想被提拔重用的干部，但受限于级别低、职数少等问题，乡镇干部的出口小，晋升提拔机会少;二是经济激励，给予物质刺激，党的十八大以后，乡镇物质福利激励手段减少;三是感情激励，给予情感关怀，这与乡镇领导个性禀赋和魅力有关系，这三种激励方式无法持续化和难以制度化。

但调查却发现，各地乡镇治理较有活力，能够较好完成上级党委政府和部门下达的任务，推动辖区有效治理。这表明乡镇工作人员积极性在一定程度上被调动起来了，这是怎么做到的，其内在的机制是什么？

非正式的激励机制

在乡镇正式流动空间中，共有5个层级，分别是科员、中层副职（ 副股级）、中层正职（ 正股级）、副科级和正科级。如果每三年向上流动一个层级，从参加工作到乡镇正科级干部需要12年时间。

从岗位数来讲，乡镇的站办所等中层单位一般在15到25个左右，取中间值20计算，一个乡镇的中层副职和中层正职岗位分别是20个，中层岗位最多也就是40个。副科级干部包括实职和虚职，一个乡镇是15个左右，正科级干部人数是3到4人的样子。

中西部普通乡镇的在编工作人员，一般在八九十人到150人不等，而乡镇中层副职以上的岗位最多不到60个，那么余下数十个人如何安置和调动是一个问题。所以，在正式层级数和岗位职数都较少的情况下，干部流动次数少，流动的速率低，难以起到激励效果。

在正式激励措施有限的情况下，为实现对乡镇干部的政治激励，乡镇在工作和治理实践中通过创新工作机制，制造了诸多非正式向上流动的空间和机制，形成了相对稳定的阶序流动形式，以增加干部的流动次数和流动频率，延长干部的流动时间。这种在实践中形成的非正式的激励机制，称之为“制造流动”，主要有五种流动方式。

一是层级阶序流动。设置隐性的细分层级和治域阶序的机制，增加乡镇内部从普通科员到正科级干部之间的等级序列，每进一阶都是干部职业生涯的进步，都可以起到较强的激励效果。

二是岗位阶序流动。对现有的和乡镇自己创设的岗位进行层级细分，不同层级的岗位拥有不同的待遇和地位。那么，占据这些岗位、职位的工作人员就会得到相应的权力、利益、象征资本等资源，岗位越重要，获得的资源就越多。

三是地位階序流动。层级、岗位的阶序流动必然带来地位的流动，在基层实践中也有地位流动并非由层级、岗位阶序流动所带来的情况，如领导的重视可能会给工作人员带来政治地位的提升。

四是自主权阶序流动。乡镇工作人员或工作团队在执行政策、设置治理议程、财务、评价、用人等方面的自主权越大，对他们的激励也就越大。那么，从自主权较小到自主权较大的转变，也意味着工作人员的阶序流动。

五是价值阶序流动。营造良好的工作氛围，工作人员在其中可以得到成长，或者做自己喜欢及擅长的事情所带来工作上的愉悦感，抑或在创造性开展工作过程中获得成就感、满足感，这些都可以激发工作人员自我价值的实现。

通过“制造流动”让干部流动起来，使正式条件下停止流动的干部仍有晋升流动、提拔重用的体验;让正式条件下流动慢的干部有增加流动速率的希望和期待，从而最大限度地调动乡镇干部的积极性，合理配置干部的人力资源。

制造岗位空缺

“制造空缺”是使干部流动起来的重要方式。在乡镇，岗位出现空缺的方式有多种，比如干部退休或退居二线，但这种方式较为被动，如果干部普遍年轻化则等待时间较长。还有干部被免职或升职，但这些都是上级党委政府做出的决定，乡镇难以左右。

在人事激励上，乡镇一般不会干等职位空缺，而是会刻意制造岗位空缺，给本单位干部创造提拔晋升机会和期待，给予他们正向政治激励。乡镇制造岗位空缺有三种形式，分别是实质空缺、虚拟空缺和增设中层岗位

制造实质空缺，推动干部外流。首先需要把股级干部往上推;其次是将副科级干部推出去，一般是往外流动到更重要的单位或副科级岗位，或者晋升为正科级干部而调任其他单位，从而为本单位留下副科级岗位的空缺，然后再由本单位的中层正职去填补;再次是鼓励借调或往上考。

创造虚拟空缺，建设事业平台。年轻干部成长除岗位和级别晋升外，其实更重要的是要创造平台和机会给他们成长，增加各方面的本领和能力。在一定程度上，年轻干部工作经验和本领的成长是对他们最大的激励，也是他们晋升到更高岗位上的基础。

乡镇在这方面要做的是给年轻干部营造一个干事创业的平台和氛围。一个乡镇干事创业的氛围越好，年轻干部的成长就越快，往外流动的干部也就越多，该乡镇干部流动的速度就越快，从而激励干部干事创业的信心和决心，乡镇工作也就做得更好。

增设中层岗位，激励中坚干部。乡镇的中层正职岗位有限，而“老乡镇”相对较多，站在乡镇主要领导推动工作的角度，最需要调动的是“老乡镇”的积极性及其资源。这些人在一个乡镇待了十几年甚至数十年，有经验、有人脉，也不乏工作能力，是基层治理中的中坚干部。但是这些人要么多数是事业编，本身没有上升的空间，要么是过了提拔年龄的公务员，他们对晋升不抱期待。在这种情形下，乡镇依然还有运作的空间，那就是自主设置中层岗位。

一是设立内设机构。以完成上级某项长期性的重要任务为名，设立常设性的站办所，由“老乡镇”来充任这些站办所的一把手。比如北京地区大气治理很重要，乡镇就设立大气办，让得力的“老乡镇”做大气办主任，再招聘两三个编外用工。环境办、治超办、河长办等都是如此。

二是设立临时机构。乡镇还会根据某一阶段的中心工作或重点工作，设立一些临时性的办公室或指挥中心，如某村落拆迁指挥中心、某工程落地指挥中心等。在调查的邵阳某城关镇，根据区县条线重点工作，设立了与之对接的“重点线”机构，每个重点线的工作都有一个指挥办公室。办公室主任由最能够胜任该任务的“老乡镇”担任。

三是设立管理片区。一个乡镇如有20个行政村，可以设置3到5个片区，在片区内每个包片成员明确包一到两个行政村，片区书记一般由經验老道的“老乡镇”充任。

三大效应

“制造流动”的激励机制有综合性、正向性和内在性的特点，在乡镇工作中发挥了重要的政治社会效应，从而有效激发普通干部的积极性、自主性和内在动力，推动乡镇工作落实落地和基层有效治理。

首先，对于领导来说，“制造流动”形成了形式多样的阶序流动，拉长了流动链条，增加了岗位、职数，给领导进行人事激励、调动不同人员积极性，腾挪了空间和回旋余地。

这样，乡镇领导可以针对不同的工作人员，给予不同的流动激励。比如，针对年轻公务员，领导安排他们在不同性质的岗位流动，以获得多岗位、多层级的锻炼和成长，这是对他们最大的激励。针对无法流动的事业编工作人员增设了中层岗位或实行包干制，这样可以让更多有经验的“老乡镇”负责一方面事务，享受中层干部的政治地位，最大限度地激活和利用他们的长处。

而对于编外人员来说，可以在科室内设置中层职务对他们实行等级和分工管理，让他们在工作上保持长久稳定，在职务上有上升的空间，在工作上有专攻，成为某一方面工作不可或缺的辅助人员或专业技术人员，提升他们在体制内的地位。

其次，对于干部来说，“制造流动”增加了乡镇干部进阶次数和提拔重用的机会，延长了他们的政治职业生涯，刺激了他们的晋升竞争。乡镇级别、地位低，乡镇干部向外流动的出口小，只有少数人在“层级分流”中流向了更高的岗位、职位，大部分人被滞留在乡镇。要调动这些被滞留的人的积极性，不浪费他们的人力资源，需要在乡镇内部给予他们“晋升流动”。

然而，乡镇正式的层级、岗位、职数少，根本无法让他们较长时间处在流动之中。“制造流动”的激励机制，制造了多种形式的阶序流动，使不同的工作人员分流到不同的阶序之中，既减轻了正式层级阶序的流动压力，又让更多的人有“晋升流动”的可能。

第三，对于治理来说，“制造流动”创新了治理机制和工作机制，使人与事、人与人、资源和需求实现了有效对接，达到了事半功倍的治理效果。

乡镇是基层治理一线，具有治理资源稀缺、治理事务复杂多变、治理环境非程式化、治理对象主要是人、治理方式主要是做群众工作等特点，这就需要充分调动乡镇干部的积极性和主观能动性，合理配置乡镇工作人员的人力资源。在“制造流动”的激励机制中，通过增设中层岗位、实行行政包干以及领导交办事情等机制创新，做到好钢用在刀刃上，实现了乡镇内治理事务与人、财、物、权、政策等的最佳配置。