天保工程对国有林区林业产业结构变迁的影响研究*

翟绪军，王慧婷，林红

(1．黑龙江八一农垦大学 a．经济管理学院，b．马克思主义学院，黑龙江 大庆 163319； 2．闽江学院 新华都商学院，福州 350108)

国有林区是林业的重要组成部分，对促进经济发展[1]和维护生态安全等具有重要作用[2]。2000年启动的天然林保护工程(简称天保工程一期)虽在生态环境建设[3-4]、森林资源培育以及林业经济可持续发展[5]等方面有所成效，但截至2010年，国有林区仍面临可采森林资源枯竭、生态系统退化、经济结构单一等问题[6]。于是，为了进一步促进经济与生态的可持续发展，2011年启动了天然林保护工程二期(简称天保工程二期，实施期为2011—2020年)，之后颁布的《黑龙江省国有重点林区条例》《关于推进国有林区转型发展若干意见》等文件对国有林区林业经济与社会发展产生了较大影响，促使国有林区林业产业结构不断地做出相应调整。林业产业结构变化是衡量林区林业发展水平依据之一，找到林业产业结构存在的问题并为林业产业发展提出针对性政策建议对林区林业发展具有重要意义。有学者针对中国不同地区的国有林区林业产业状况展开研究[7-17]，认为中国的国有林区林业产业结构存在木材产品附加值较低的问题[18-19]，可通过提升木材加工程度[20-21]来解决；此外，发挥林业的生态功能[22-24]和财政政策的积极作用[25]、提升非木质林产品产业[26-28]与林下经济的发展空间[29-30]，将有利于国有林区林业产业结构的调整。但针对省域国有林区在天保工程二期实施后林业产业结构变化情况展开的研究较少，未能找到省域国有林区产业结构变动的具体原因。因此，以黑龙江省国有林区为研究对象，通过对比天保工程一期与天保工程二期的产业结构调整与变动情况，剖析天保工程二期实施后林业产业结构存在的问题并探究其原因，以期为国有林区林业产业结构调整提供经验借鉴。

1 数据与方法

1.1 研究区域概况

黑龙江省国有林区指原黑龙江省森工总局，下辖松花江林管局、伊春林管局、牡丹江林管局、合江林管局。国有林区实施改革后，2018年黑龙江省国有林区整体转制为中国龙江森林工业集团有限公司(简称龙江森工集团)与黑龙江伊春森工集团有限责任公司(简称伊春森工集团)所辖的国有林区。其中，龙江森工集团下设合江林区分公司、牡丹江林区分公司2个林业分公司(松花江林业局被拆分合并到其他林业分公司)，共管辖23个林业局有限公司；黑龙江伊春森工集团下辖17个林业局有限公司。林业产业结构高级化以及升级速度对国有林区改革具有显著影响[31]。那么在天保工程实施背景下黑龙江省国有林区的林业产业结构有何变化？林业产业结构变化对黑龙江省国有林区发展有何影响？解决此类问题，对黑龙江省国有林区后续改革发展具有指导作用。综上所述，选取龙江森工集团与伊春森工集团所辖的40个林业局作为研究对象，通过分析在天保工程二期政策影响下黑龙江省国有林区林业产业中优势次级产业与劣势次级产业的变动过程，探究黑龙江省国有林区的林业产业结构特征与存在问题，可为加快林区产业结构调整、促进林区经济与生态的共同发展打下良好基础。

1.2 分析方法

鉴于数据的可得性，以2010年林业产业总产值作为天保工程一期的实施成果，2018年林业产业总产值作为天保工程二期的实施成果，利用描述性分析天保工程二期的实施对林业产业综合效益及产业结构变动产生的效果。然后，分别计算“2011—2018年林业第一、二、三次产业的次级产业产值占第一、二、三次产业产值的比例”(后文分析中简称次级产业产值比例)，分析三次产业内部结构变化以及天保工程实施后林区林业产业结构仍存在的问题。

表 1 国有林区林业三次产业类别划分

根据《中国林业统计年鉴(2018)》中对林业产业的分类标准，黑龙江省国有林区林业第一产业包括林木育种和育苗产业、营造林产业等6项次级产业(表1)；林业第二产业包括木材加工和木、竹、藤、棕、苇制品制造产业，木、竹、藤家具制造产业，木、竹、苇浆造纸和纸制品产业，林产化学产品制造产业等6项次级产业；林业第三产业包括林业生产服务产业、林业旅游与休闲服务产业、林业生态服务产业等5项次级产业。

1.3 数据来源

黑龙江省国有林区林业三次产业产值及产业内部产值数据来自由国家林业局(2018年重组为国家林业和草原局)编制中国林业出版社于2011—2019年出版的《中国林业统计年鉴(2010—2018)》。由于《中国林业统计年鉴(2010—2018)》的统计口径经历了3次调整，为了避免因产值统计口径变动影响产业结构变化的分析，因此对2010—2014年黑龙江国有林区林业产业的产值数据作如下处理：以《中国林业统计年鉴(2018)》中对林业产业的分类为基准，将2010—2012年第一产业中造林产值与林木抚育和管理产值归入营造林产值、林业生产辅助服务产值归入林业第三产业中的林业生产服务产值，将2013年第一产业中造林和更新产值与森林经营和管护产值归入营造林产业产值，林业生产服务归入林业第三产业；将2014年第一产业中造林和更新产值与森林经营和管护产值归入营造林产业产值。

2 结果与分析

2.1 天保工程二期促使国有林区林业产业综合效益较快提升

2010年黑龙江省国有林区的林业产业总产值达到344.020亿元，天保工程二期实施后，2011年林业产业总产值达389.705亿元，2018年林业产业总产值达到635.304亿元，与2010年相比，林业产业总产值增长效果明显。经计算，2011—2018年林业总产值年均增长速度为7.231%，可以看出天保工程二期产业综合效益得到快速提升。

2011—2018年，黑龙江省国有林区的林业产业总产值总体呈上升趋势，且增长幅度较大(图1)，其中2014年林业产业总产值有所下降、产生了较大的波动，这与2014年4月1日起林区施行全面停止

图 1 2011—2018年黑龙江省国有林区林业产业总产值变动趋势Figure 1 Changing trend of total output value of forestry industry in state-owned forest areas of Heilongjiang from 2011 to 2018

天然林商业性采伐的举措有关。2015年，国务院印发了《国有林区改革指导意见》，使国有林区改革的政策体系得到进一步完善，在天保工程财政资金方面予以加强支持，积极推进产业转型，所以林业产业总产值下降趋势得到遏制，而后又呈快速增长的态势。

2.2 天保工程二期促使国有林区林业产业结构日趋合理

从林业产业结构角度看，2010年黑龙江省国有林区林业第一产业、林业第二产业、林业第三产业的产值占林业产业总产值的比例分别为38.867%、40.445%、20.686%，呈现出“二、一、三”模式的林业产业结构。虽然2000年启动的天保工程一期使林区可采伐森林资源受到一定程度的政策限制，但黑龙江省国有林区的经济增长仍高度依赖木材加工与木材采伐产业，未能摆脱以林木资源为基础的经济发展方式，以至于林区第一、二产业产值比例远远高于第三产业。此外，黑龙江省虽拥有丰富的林木资源，但旅游配套的基础设施缺乏等使之市场竞争力较弱，第三产业发展相对缓慢。因此，2010年黑龙江省国有林区林业产业结构为“二、一、三”模式。

图 2 林业三次产业产值占总产值的比例变化 Figure 2 Changes in the proportion of the output value of the three forestry industries in the total output value

2011—2013年，黑龙江省国有林区“二、一、三”模式的林业产业结构未有太大变化(图2)，第三产业仍处于相对劣势的地位。2014年，黑龙江省国有林区正式实施禁伐政策，使以木材加工为主导产业的第二产业发展受到较大影响，第二产业的产值比例呈现显著的下降趋势，于2015年首次出现第二产业产值低于第三产业产值的现象。此外，2015年国家林业和草原局印发《〈国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见〉任务分解表》、2016年国务院印发《“十三五”旅游业发展规划》等文件均对林业旅游的发展提出了具体的发展方向，不断促休闲旅游业的发展，使得第三产业经过多年的发展于2017年成为林区的优势产业。

综上所述，2010—2018年，黑龙江省国有林区林业第三产业发展态势良好，林业第二产业的优势地位逐步被替代，林业第一产业的发展相对稳定；林区林业产业结构由“二、一、三”模式转变为“三、一、二”模式；2016年后，林业三次产业的比例相对稳定。根据产业优化理论，林业三次产业产值对总产值的贡献的比例正逐渐趋于平衡，三次产业共同发展，实现发展速度与生产规模的均衡，因此，实施天保工程二期后，黑龙江省国有林区林业产业结构日趋合理。

2.3 天保工程二期国有林区林业三次产业结构分析

2.3.1 天保工程二期国有林区林业第一产业总体稳定发展

2010年，黑龙江省国有林区木材采运产业的产值占林业第一产业产值的68.391%(表2)；2011—2018年木材采运产业产值比例呈显著下降趋势，尤其是在2015年产值比例仅剩0.247%；2010—2018年，黑龙江省国有林区经济林产品种植与采集产业产值比例逐渐上升，于2018年达81.625%。可见，在天保工程一期时，木材采运产业是黑龙江省国有林区林业第一产业的主导产业，而在天保工程二期林业第一产业的优势产业地位逐渐转移至经济林产品种植与采集产业。其主要原因在于：2011年天保工程二期实施后，工程重心为木材资源的保护，木材采运量不断减少，所以木材采运产业对第一产业的贡献度降低；2014年，国有林区禁伐政策的落地，导致木材采运产业的发展受到进一步抑制，所以2015年产业产值急剧下降；2015年，根据《国有林区改革指导意见》中确保森林资源总量不断增加的要求，木材采运产业的产值比例仍呈现出下降的态势。所以出于木材采运产业发展受到天保工程二期系列政策限制，经济林产品种植与采集产业得到发展空间，为林业第一产业经济增长做出贡献。

表 2 林业第一产业次级产业产值比例/%

2010年，黑龙江省国有林区营造林产业产值为3.189亿元，占林业第一产业产值的5.887%，2011年产值比例上升至13.167%，2016—2018年产值比例稳定在16%左右，2018年造林产业产值比例与2010年相比增加了10.647%。可见，在天保工程二期实施初期黑龙江省国有林区的木材储备量大幅提高，且通过营造林所得的森林资源得到了持续性增长，但与经济林产品种植与采集产业相比，营造林产业仍然有较大的上升空间。

综上所述，天保工程二期实施后，木材采运产业受到相关政策影响，从第一产业的优势产业转变为弱势产业。但是，随着经济林产品的种植与采集产业的迅速发展、营造林产业长期稳定发展，使得木材采运产业与这两个产业形成了一定的内部互补，所以在天保工程二期林业第一产业仍然保持着发展态势，从整体上也推动了整个林业产业的发展。

2.3.2 天保工程二期国有林区林业第二产业总体发展缓慢

表 3 林业第二产业次级产业产值比例/%

2010年底，黑龙江省国有林区木材加工和木、竹、藤、棕、苇制品制造产业产值为52.209亿元，占当年林业第二产业产值的81.487%(表3)，是林业第二产业的绝对优势产业；2011—2018年，该产业产值比例呈逐年下降的态势，与2010年相比，2018年该产业的产值比例下降了21.949个百分点，但仍为第二产业的主导产业。2012年颁布的《黑龙江省国有重点林区条例》以及2014年的全面停伐政策，使木材原料受到约束、木材供应量减少，约束了木材加工和木、竹、藤、棕、苇制品制造产业的发展；2015年，《国有林区改革指导意见》正式颁布后，森林资源总量得到了显著的增加，但因受到木材加工原材料的资源限制、木材加工产业的层次较低的影响，所以木材加工和木、竹、藤、棕、苇制品制造产业的产值呈逐年下降态势。

2010年，黑龙江省国有林区非木质林产品加工制造业产业产值为0.489亿元，占第二产业的0.761%。2015年颁布的《关于推进国有林区转型发展的若干意见》指出要加快森林食品产业发展、打造北药新兴产业等发展目标，非木质林产品加工制造业产业受该政策影响得到较大发展，2015年该产业的产值比例上升至8.955%、2018年产业产值比例达11.168%。可见，非木质林产品加工制造业产业在天保工程二期期间依托相关政策，有着良好的发展空间，可结合黑龙江省国有林区所具有的优质经济林产品资源禀赋、非木质林产品加工企业的加工能力等实际情况制定出科学的发展规划。

综上所述，受天保工程二期政策导向的影响，木材采伐受到极大约束，木材加工产业作为第二产业的主导产业，其发展受到一定程度的限制。并且产业内部缺少可代替的优势产业，所以天保工程二期实施后，林业第二产业的产值在林业总产值中的比例呈现明显下降趋势，产业规模也迅速变小，导致林业三次产业结构出现了较大变动。

2.3.3 天保工程二期国有林区林业第三产业总体发展迅速

表 4 林业第三产业内部次级产业产值比例/%

黑龙江省国有林区具有丰富的森林资源，为生态旅游提供发展条件。2010年黑龙江省国有林区的林业旅游与休闲服务产业获得了15.483亿元的产值，占第三产业产值的93.254%(表4)，成为第三产业的绝对主导产业；2015年，国有林区处于改革初期，按照《国有林区改革指导意见》要求，林业发展模式开始向保护森林与提供生态为主转变，所以2015年林业专业技术服务产业与林业公共管理及其他组织服务产业产值比例有所上升，林业旅游产业产值比例下降至80.455%，出现一定波动。但同时随着康养旅游业逐渐兴起，2015年黑龙江省五大连池风景区成为中国首批“国家康养旅游示范基地”，带动了黑龙江省国有林区旅游业的繁荣，生态旅游产业与康养产业共同发展提升了林区的经济增长。因此，2016年林业旅游与休闲服务产业产值增长到57.964亿元。为呼应2005年习总书记提出的绿水青山就是金山银山理念和2012年提出的国家生态文明战略，林业旅游与休闲服务产业在2017—2018年实现产值的连续增长。2018年产值为70.776亿元，占林业第三产业产值的90.261%，处于主导地位。除此之外，旅游与休闲服务业产业产值也呈现出了显著的上升趋势，远远超出其他次级产业的产值。

2010—2018年，林区林业第三产业的其他次级产业处于缓慢的发展状态，具体而言：2010年林业生产服务产业、林业生态服务产业、林业专业技术服务产业、林业公共管理及其他组织服务产业产值总和占林业第三产业总产值的6.746%。2018年除林业旅游与休闲服务产业的第三产业其他次级产业产值比例总和占第三产业总产值的9.739%，与2010年相比产值比例上升不足3%。这是由于林区第三产业发展政策制定具有倾向性，产业发展更加重视旅游与休闲服务产业，导致了其他次级产业发展动力不足，一直处于缓慢发展状态。

从整体来看，在林业第三产业中，林业专业技术服务产业、林业生态服务产业、林业生产服务产业作为基础产业，其产值比例过低，因此需要提升对该类产业的重视。此外，林业旅游与休闲服务产业的未来发展前景较好，不断增加该类产业产值，将有利于促进林业第三产业的发展。

2.4 天保工程二期国有林区林业产业仍然存在亟待解决的问题

2.4.1 林木育种和育苗产业人才匮乏

林木育种和育苗产业是林业产业中的重要的基础产业之一，促进该产业的发展有助于实现森林资源的培育与保护。在天保工程二期实施后，黑龙江省国有林区林木育种和育苗产业并没有得到预期的可观发展，2011年该产业产值占林区林业第一产业产值的比例仅为0.686%，2018年为0.962%(表2)，虽然有小幅上升，但是上升幅度相对较小，且波动明显，发展具有不稳定性。根据《中国林业统计年鉴(2018)》统计数据可知，导致林木种苗产业发展滞后的一个原因是黑龙江省国有林区紧缺大量的专业人才，既缺少专业技术人员从事林木种苗繁育，又缺少林业专业管理人员对产业发展进行规划分析。

2.4.2 第二产业发展过度依赖木材原材料

2011年实施的天保工程二期以及2015年实施的全面禁伐政策，黑龙江省国有林区产业主要发展方向出现了变化，从原有的木材生产加工为主转向生态和资源保护为主。随着木材采伐量的不断减少，木材加工业和企业的生存受到极大挑战。具体表现为：2014年国有林区第二产业产值快速下滑，并失去其优势产业地位，特别是，其加工制造产业产值严重下降，且没有替代产业，如不尽快调整产业结构，第二产业必定会一蹶不振，长此以往，会对整个黑龙江省国有林区产业发展造成深远的影响。这是由于黑龙江省国有林区第二产业发展过度依赖木材原材料，即使非木质林产品加工制造产业在林业第二产业中具有较大的发展空间，但没有以此作为第二产业的经济增长点。当林业第一产业中经济林产品的种植与采集产业成为林业第一产业的优势产业时，非木质林产品加工制造产业并没有得到相应的快速发展，产值对产业发展贡献程度较小，使得经济林产品经过种植采集后，深加工率较低，依旧以初级产品的售卖为主，非木质林产品的经济价值没有被完全挖掘。要想改善木材加工过度依赖木材原材料的现象，需要更加重视非木质林产品加工制造产业的发展，以其带动第二产业的发展。

2.4.3 林业基础产业未受到足够重视

国有林区的林业基础产业主要包括林业专业技术服务产业、林业生态服务产业以及林业生产服务产业这3个子产业。根据2018年统计年鉴的数据，黑龙江省国有林区林业基础产业中3个子产业的产值在林业第三产业产值中的比例分别为0.519%、1.965%和0.453%。虽然，这3类林业基础产业均具有保护森林资源，提升森林资源管理效率的作用，但是以上产业产值对第三产业的贡献度较低，产业功能并未得到充分的发挥。与林业第三产业中优势产业的产值相比林业基础产业仍然有较大差距。主要原因是黑龙江省国有林区对林业基础产业未给予足够的重视，缺少专项投资资金，进而使林业基础产业与优势产业之间的差距也在逐年增大，这种状况并不利于林业第三产业的可持续发展，需要国有林区做出积极的转变。

3 建议

根据林业产业总体发展情况，天保工程二期以来国有林区三次产业结构已逐渐转变为“三、一、二”模式。在天保工程二期政策的影响下，林业第一产业从以木材采运为主逐步向主营经济林产品转变，且未来的增长点是林木种苗繁育产业；林业第二产业的林木加工业已由传统粗放型向集约型转变，且通过多种转型经营方式实现了产业链延伸和附加值提升的双赢格局。在天保工程二期实施过程中，黑龙江省大力开展的森林生态旅游和康养产业使林业旅游与休闲服务业成为国有林区的主导产业。但是，天保工程二期仍然存在一些问题，需要亟待解决，因此提出三点建议。

3.1 加强林木种苗培育工作

林木育种和育苗是林业第一产业的重点子产业，也是林业产业发展的基础。因此，要注重发展林木种苗培育产业。

在种苗选择与种苗改良方面：第一，要保证林木的精准培育。林木种植地点与种植类型的精准选择均会对林木的高质高效生长产生重要影响。例如黑龙江地区冬季严寒，根据不同的光照条件与土壤条件，可选择耐寒性较强的松类、桦类树木，既保证林木在极端天气下的健康生长，也能达到较好的观赏效果，最大程度发挥林区的生态效益。第二，通过新兴技术提高种苗培育水平。科学技术是第一生产力，当地林业局可以与东北地区的农林院校、农林科技研究所合作改良种苗品质和性能，通过科学技术增强种苗对外界环境的抵抗能力，提升林区林木种苗质量，为森林高质高效生产提供基础保障，从而满足林区稳定发展的需求。

在种苗培育技术人才的需求方面：一方面，要扩大林业专业人才队伍。黑龙江省作为经济弱势地区，人才吸引相对困难，地方政府要加大对林区的补贴与相应的政策优惠。林区可以与全国农林类高校合作，在高校进行就业宣传讲座，对毕业后愿意来到林区工作的应届生提供住房补贴、每月固定数目的生活补助，使在林区工作的技术人员具有较高的工资水平；对于愿意稳定在林区工作、生活的技术人员，提供一定的户籍补贴与购房优惠等优惠政策，以此呼吁高学历的、系统了解林业知识的专业人才来到林区就业。另一方面，要提升林业专业人才的专业水平。林区要重视对专业科技人员的培训，与东北地区甚至全国的农林类院校合作，定期为专业人才进行理论培训与实践技术培训，了解最新的林业研究热点，不断提升其专业能力。并且与中国其他国有林区进行定期合作交流，每年组织交流座谈会，通过分享工作经验，取长补短，不断提升专业人才的专业水平，从根本上促进林业产业的发展。

3.2 延伸林下经济产业链

天保工程二期实施后，国有林区林木采伐量不断缩减，对林业第二产业发展既是机会，也是挑战。黑龙江省国有林区拥有丰富的经济林产品，积极引导经济林产品的种植与采集逐渐向非木质林产品的深加工转变，从而延伸林下经济产业链、提高林木资源利用效率、增加非木质林产品的附加价值。

首先，企业要不断加大对非木质林产品深加工的科技投入，为深加工产业工作人员提供技能培训，提升专业加工技能，促进林区林下经济产业链的延伸。其次，地方政府要发挥积极的引导作用，充分发挥职能，扶持非木质林产品深加工企业，设置严格的准入制度，对于产品质量不合格和会对当地自然环境造成破坏的深加工企业，不允许进入本地进行生产加工。同时，地方政府加大优惠政策，对合格的深加工企业进行合理财政补贴，或者与银行合作，对合格的深加工企业进行免息贷款等政策手段，充分利用目前已有的林木资源，推动林业第二产业的高水平、高质量、高效率发展。最后非木质林产品加工企业提供全面的社会化服务体系，包括对非木质加工产品的销售、品牌推广等环节，形成更加完整的林下经济产业链。最后，利用新媒体、新技术开拓销售渠道。良好的购买氛围可为消费者带来满意的购买体验，并向周围人群推广产品，有利于非木质加工产品的营销，因此可利用抖音直播、淘宝直播等短视频平台进行非木质加工产品销售，扩大品牌的知名度。同时，非木质加工产品也要提升消费者的参与度，例如蜂蜜深加工企业可以经常研发一些新工艺、新口味，每两年举办一次新品试吃活动，鼓励消费者在试吃之后提出建议，不仅能促进企业的品质改进，也能加强消费者对产品的情感联系，有助于品牌的推广，以此延长林下经济产业链，为林业第二产业经济增长做出一定贡献。

3.3 共同发展森林生态旅游与康养产业

黑龙江省国有林区将改善生态环境相关的指导思想与乡村振兴战略中生态宜居指导思想相结合，如今林区的主要发展方向也已经得到了有效的转变，对生态建设也有了更高的重视。随着人们对身体健康、养生关注度的提升，森林康养产业也在受到越来越多人的关注。在推动森林生态旅游业的稳定发展的同时共同发展森林康养产业，实现在旅游中养生、旅游中保健，不仅有利于维护生态环境，还有利于第三产业经济水平的提升，是旅游产业的必然发展趋势。黑龙江省国有林区有着极其丰富的森林资源，且四季分明，气候舒适，有着发展森林生态旅游与森林康养的环境优势。随着老龄化群体的不断扩大，森林生态旅游与森林康养产业的结合将会受到更多老年人的关注，黑龙江省国有林区具备生态旅游与休闲养生的便利条件，林业第三产业具有极大的发展潜力。

为了使该林区的优势能够得到充分地发挥，需要因地制宜，对林区进行规划和布局，合理有序地对林区内部的基础设施进行不断地建设与完善，有利于从整体上提升游客的满意度及幸福指数。可以在林地中开发漫步栈道等基础旅游设施，让游客远离城市的喧嚣，在感受林区林木景观的同时，释放生活中的压力，身体变得健康，心灵受到治愈。同时需要更加关注老年人群体的休闲需求，打造有助于老年人旅游养生的基础设施，漫步栈道坡度、长度设计合理，并在一段距离之内设置休息座椅、急救设施等，保证老年人群体的休闲舒适度。与此同时，黑龙江省林区应结合当地的森林特点，打造森林旅游与康养品牌，并进行相应的品牌推广。地方政府在节假日通过官方平台、旅游网站、微信公众号等进行宣传与广告投放，利用宣传媒介，扩大当地森林旅游访问量，提升产业竞争力。面对较新的旅游形式，可以通过限额的方式让部分游客进行免费体验，通过朋友圈的宣传与口碑传播，扩大林区旅游产业知名度。致力于发展森林生态旅游与康养产业的结合，使其能够逐渐发展成为林业第三产业中的优势产业，带动整个林区林业经济水平的提升，同时促进林业生态的可持续发展。