东北国有林区天保工程二期民生影响评价*

朱洪革，马田宇，王政

(1.东北林业大学 经济管理学院，哈尔滨 150040； 2.吉林省三岔子林业局 企业管理及法律事务处，吉林 白山 134702)

国有林区民生问题关系到林区社会和谐稳定发展，是天然林资源保护工程(简称天保工程)二期的重要任务。学术界现有关于国有林区民生问题的研究[1-11]较为零散和片面，主要是关注就业[12-14]、聚焦贫困[15-17]、探讨社会保障[18-19]、侧重公共服务[20-21]等方面，缺乏对天保工程民生改善总体效果的评价。构建科学有效的民生评价指标体系是民生评价的重要内容之一[22-23]，有学者从社会保障、经济水平、人文教育和生态环境4个方面构建了民生指标体系[24-25]；也有学者从社会学角度出发，用裕民、智民、便民、安民、怡民、惠民、助民和健民8个准则领域构成了指标体系的基本框架[26]；还有学者以生态学思维方式为支撑，从民生、经济、社会和环境4个方面建立了民生评价体系[27]；评价方法大多数是选择多指标综合评价的方法[28-30]。已有关于民生评价体系构建的研究成果十分丰富，但学者们从不同角度出发构建民生评价体系，选取的指标差异较大、针对性较强，天保工程具有作用区域特定、对民生影响深远等特征，所以已有文献的指标无法使用于评价天保工程区民生改善的效果。2020年是天保工程二期的收官之年，东北国有林区在天保工程期民生改善效果如何，这是一个社会各界普遍关心的问题，有必要开展研究并做出回答。因此，结合国有林区职工的实际生活情况，构建天保工程二期民生评价指标体系，运用黑龙江省国有林区的调研数据，对标地方经济分析国有林区民生改善状况，找出民生改善过程中存在的问题并提出相应的建议，以便提升林区职工的生活水平，为林区的和谐稳定发展提供保障。

1 数据与方法

1.1 研究区域概况

东北国有林区也称东北内蒙古重点国有林区，是天保工程实施区域之一，包括5家森工(林业)集团，经营区总面积3270万hm2，人口约494万人。东北国有林区虽然在天保工程一期(2000—2010年)结束时实现了森林资源数量和质量的“双增长”与林区经济状况改善的目标[31-32]，但民生问题仍然严重制约着林区社会的健康发展[2-3，33]。为确保林区社会稳定发展，改善林区民生问题是东北国有林区实施天保工程二期(2011—2020年)的重点任务之一，国家拟将天保资金的80%用于改善民生等社会经济福利事业。此外，2015年中共中央、国务院印发了《国有林区改革指导意见》，实施包括国有林区管理体制改革在内的多项综合改革措施，以期解决东北国有林区发展中的根本性问题，进而改善民生。由于黑龙江省国有林区是天保工程覆盖面积最大和职工数量最多的林区，具有很好的代表性。因此，以黑龙江省国有林区为研究对象分析天保工程二期民生改善过程中存在的问题具有一定的代表性。

1.2 天保工程二期民生评价指标体系

截至2019年，东北国有林区存在职工收入较低、就业困难、教育医疗水平落后、基础设施较差等实际问题，参考已有文献[34-38]，从收入、消费、就业、社会保障、公共服务、居住环境6个层面构建天保工程二期民生评价指标体系。遵循系统性、全面性、科学性、可比性和可操作性等原则[39-40]，结合黑龙江省国有林区实际情况和实地调研结果，经过多轮筛选，最终将民生评价指标体系分为目标层、准则层和指标层3个层次，其中目标层为“国有林区天保工程二期民生评价(A)”，准则层包含收入、消费等6个指标，指标层共有21个指标(表1)。

表 1 天保工程国有林区民生评价指标体系

1.3 分析方法

基于天保工程二期民生评价指标体系，采用描述性统计分析方法对东北国有林区2015—2018年民生改善情况展开纵向对比分析，掌握林区职工民生改善的连续变化情况和趋势。其中，通过收入层和消费层的6项对应指标，对东北国有林区职工的生活水平情况进行评价分析；从职工培训参与率、社会保障满意度等8项指标出发，评价分析职工的就业和社会保障情况；从公共服务层的各项具体指标出发，分析评价黑龙江省国有林区的公共服务环境；根据居住环境层的指标分析评价黑龙江省国有林区职工的居住环境状况。同时，将国有林区民生评价指标数据与2018年黑龙江省城镇职工的民生数据进行横向对比分析，从而更全面地展示天保工程二期林区民生水平的变化。

1.4 数据来源

数据来源于国家林业和草原局与东北林业大学联合开展的“重点国有林区民生监测”调查项目，截至2019年，该项目已形成包括2011—2018年87个林业局的样本职工家庭民生调查数据库。调查的内容涵盖职工家庭收入、消费、就业、住房、公共服务、社会保障、生活满意度等方面。调查样本的选择采用多阶段随机抽样的方法，先在每个森工集团根据企业总产值等距抽取森工林业局，再在每个林业局内根据林场和社区名单等距抽取2个山上林场及1个山下社区；之后在每个样本林场及社区，根据户籍名单，随机抽取10户职工家庭作为样本户，采取结构化访谈方法利用计算机辅助面访技术进行问卷调查。根据研究需要，使用数据库中黑龙江省国有林区40个林业局2015—2018年的调查数据，共涉及到1000个样本职工家庭。

另外，2015—2018年职工平均工资、平均工资增长率、养老保险参保率、医疗保险参保率、离退休职工生活费等数据来源于由国家林业与草原局编制、中国林业出版社2016—2019年出版的《中国林业统计年鉴》。鉴于数据的可得性，黑龙江省城镇职工2018年的部分数据采用最大理想值来替代，黑龙江省城镇职工人均可支配收入、恩格尔系数、教育文化娱乐支出比率、交通通信支出比率来源于《中国统计年鉴》、黑龙江省城镇职工平均工资及平均工资增长率来源于黑龙江省人力资源和社会保障厅，职工的受教育年限来源于全国“十三五”规划。

2 结果与分析

2.1 林区职工的收入和生活水平仍需大力改善

表 2 黑龙江省国有林区职工与城镇职工情况统计

2.1.1 增加林区职工收入是民生改善的重点

2015—2018年，黑龙江省国有林区职工的家庭人均收入(C1)呈增长态势(表2)，2018年黑龙江省国有林区职工家庭人均收入为2.61万元，扣除价格因素影响(根据国家统计局《2018年国民经济和社会发展统计公报》，2018年居民消费价格指数为2.10%)，实际增长11.75%。

2015—2018年，黑龙江省国有林区职工平均工资水平也呈现稳步增长的态势，2018年工资的增长幅度最大，为12.06%，但年平均工资增长率(C2)却在逐年下降。同时，虽然黑龙江省国有林区职工的工资增长率比同时期的黑龙江省城镇职工高，但工资和收入仍低于黑龙江省城镇职工的平均水平。2018年黑龙江省国有林区职工年平均工资(C3)是3.39万元，相当于黑龙江省城镇职工的59.70%。

因此，增加林区职工的收入仍然是黑龙江省国有林区民生改善的重点。

2.1.2 林区职工的消费水平与城镇职工存在较大差异

从表2消费的数据中可以看出，黑龙江省国有林区职工家庭的恩格尔系数(C4)在逐年降低，在2018年首次降低到30%以下，说明林区职工的生活条件正在不断改善，食品支出占家庭总支出的比例正在不断降低，但恩格尔系数还是高于黑龙江省城镇职工家庭水平。

从文化娱乐(C5)与交通通信(C6)的数据上来看，2015年以来黑龙江省国有林区职工家庭消费呈增长态势，但与黑龙江省城镇职工相比还存在着一定的差距，主要表现在交通通讯的支出。这与实地调研的情况相符合，林区地理位置偏远，交通基础设施建设滞后，且林区职工经济活动和社会活动比较简单，大多在局场址进行，交通通讯消费较低。

2.2 林区职工就业与社会保障情况稳步向好

2.2.1 林区整体的就业状况有了大幅度改善

就业指标层下的培训参与率(C7)、培训满意度(C8)、就业满意度(C9)、就业质量(C10)均有了不同幅度的提升(表2)，2018年职工的培训满意度项相较于2015年提升了16.24个百分点，就业质量也由2015年的8.06个月提高到2018年的11.73个月，说明整体的就业状况在不断好转，但职工培训参与率和职工就业满意度这两个指标相对差一些。职工培训参与率为23.80%，与理想值100%相比差距不小。职工就业满意度3.42分，没有达到“比较满意”的水平。实际调研发现，职工对就业不满意的主要原因是他们认为虽然林业局给他们安排了就业岗位，但工资却偏低，与黑龙江省的平均水平以及当地机关事业单位相比仍有很大差距。

2.2.2 林区职工的保险参保率稳步提升

林区职工社会保障满意度(C11)及社会保险的参保率在稳步上升(表2)，职工养老保险覆盖率(C12)从2015年的88.33%到2018年的94.40%，提升了6.07个百分点，职工医疗保险覆盖率(C13)从2015年的90.87%到2018年的98.10%，提升了7.23个百分点。特别是医疗保险覆盖率，已达到98.10%，超过全国基本医疗保险参保率平均水平95%[41]，基本上实现全员覆盖。职工离退休人员生活费年增长率(C14)在逐年下降，到2018年黑龙江省国有林区职工离退休人员生活费年增长率低于黑龙江省城镇职工1.89个百分点。因此，东北国有林区还要继续提高离退休人员的待遇，保证离退休的林区职工生活水平不下降。

2.3 改善林区医疗条件是提升公共服务的主要方向

林区职工平均受教育年限(C15)已经超过了全国“十三五”规划的目标值(10.57年)，教育的改善效果“很好”(表2)。实地调研发现，黑龙江省国有林区职工作为大型国有森工企业的产业工人，其受教育水平并不低。对于基础设施满意度(C18)，黑龙江省国有林区职工的满意度越来越高，这得益于天保工程实施以来，国家积极建设林区公路，加强林区网络覆盖，切实有效的改善了职工的生活条件。公共服务准则层下满意度最低的是医疗满意度(C17)，医疗满意度是3.01分，没有达到“比较满意”的水平。实地调研发现，黑龙江省国有林区正在进行将林业局所属医院移交给属地政府的改革，改革过程中暴露出一些问题，如报销比例不一样、医生流失、属地政府不愿接收等问题，进而影响到职工的利益。

2.4 居住环境虽有改观但仍有提升空间

林区职工家庭人均住房面积(C19)在逐年上升，在2018年已经达到25.43 m2，但与全国城镇职工人均39 m2相比有较大差距。林区职工的住房满意度(C20)在逐年提高，但增幅不大，还没有达到“比较满意”的水平。黑龙江省国有林区在天保工程二期期间按照中央林业工作会议要求推进国有林区棚户区改造工程，大量居住在山上林场的职工搬到山下局址的新建楼房居住，虽然居住条件有了很大的改善，职工满意度有所提升，但也确实存在着人均居住面积过小的情况。林区职工常住房周围污染情况(C21)变化不大，都处在一般的水平上。

3 结论与建议

3.1 结论

第一，从整体上来说，通过分析黑龙江省国有林区连续4年民生数据的变化，并对标于黑龙江省城镇以及最大理想值，黑龙江省国有林区在天保工程二期期间民生状况改善良好。第二，黑龙江省国有林区职工的收入及就业状况有了一定程度的改善但仍需加强，特别是收入水平与黑龙江省城镇职工相比差距较大。第三，黑龙江省国有林区职工社会保险参保率稳步提升，医疗保险参保率已经超过全国平均水平。第四，黑龙江省国有林区职工受教育水平并不低，天保工程二期公共服务方面的问题主要出现在医疗条件上。

3.2 建议

3.2.1 打造精简、专业的生态护林员队伍

继续加快撤并林场(所)，精简林场(所)层级的管理人员队伍。将造林、抚育、管护等生态保护修复任务落实给林业职工，把黑龙江省国有林区林业职工群体打造成一支人员精简、技术素质高，在全国具有示范作用的生态护林员队伍。中央财政资金加大对天然林保护修复的投入，在全国率先使国有林区生态护林员成为工资达到并超过地方平均水平的体面职业。

3.2.2 加大国有林区医院改革的资金投入

林业局所属医院在移交给属地政府的改革过程遇到了一系列难题，会影响到民生，这些问题归根结底无非是改革需要资金。考虑到黑龙江省级财政全部承担是有困难的，建议中央政府以黑龙江省国有林区为试点，注入改革资金。具体改革资金可以应用于提高医护人员的待遇，引进高水平人员为林区医院留住人才；加大医疗设备的投入、拨付专项医疗资金来提高林区医院的医疗水平；设立诊所、林区卫生室等方式满足地址位置偏僻的林场职工的就医需求；加强对医疗机构的监督和管理，降低职工不必要的医疗支出等。通过做好黑龙江省国有林区医院移交的工作，使改革后的新型林区医院成为东北国有林区改革的样板。

3.2.3 住房设计应多元化与市场化相结合

国有林区棚户区改造使得广大林业职工居住条件有了很大改善，但是人均居住面积与全国城镇平均水平相比有一定差距，建议在后续林场(所)撤并时，政府要注重住房面积设计的多元化，通过设计不同面积的住房，满足不同职工家庭的实际需求。但考虑到国有林区人口外流和一部分棚改项目已经结束的现实问题，仅靠注入财政资金建设棚改项目以期解决居住面积小的问题并不明智，还需把政策发力点聚焦在打造高收入的生态护林员队伍上，当其成为体面的职业后，通过住房市场化来解决一部分职工居住条件问题。