基于林区居民生活满意度的天保工程二期政策效果评估*

林红 ，付启明，翟绪军，2

(1．黑龙江八一农垦大学 a．马克思主义学院，b．经济管理学院，黑龙江 大庆 163319； 2．闽江学院 新华都商学院，福州 350108)

东北、内蒙古重点国有林区(简称重点国有林区)拥有独特的地理位置与丰富的森林资源[1]，是中国规模最大的国有林区[2]，在中国生态建设和森林资源培育总体布局中具有极其重要的战略地位[3]。自天保工程实施以来，重点国有林区森林资源得到有效保护[4-5]、林业产业结构不断优化[6]、森工企业改革有效推进，职工人数和人员结构发生明显变化，职工收入有所提升[7-8]、林区公共服务设施日益完善[9]，逐渐由以木材生产为主向以生态建设为主转变[10-11]，尤其是实施天保工程二期政策后，重点国有林区迎来了森林资源与生态效益双赢的局面[12]。与天保工程一期相比，天保工程二期的工作重点为改善林区民生问题[13]，因此通过考量重点国有林区居民生活满意度可以反映天保工程二期的政策实施效果。关于政策成效的已有研究多从农村低保[14]、精准扶贫[15]、西部大开发[16]、中部崛起战略[17]、农业保险财政补贴[18]等方面展开；在民生满意度方面，学者主要从基本公共服务绩效评价[19]、资源型城市转型绩效测度及群体差异[20]、如何提高人民的幸福感[21]等展开研究。居民生活满意度是反映政策效果的重要指标之一，但尚未有研究从林区居民生活满意度视角对天保工程二期政策效果的评估。因此，以重点国有林区居民为研究对象，在天保工程二期和全面停止天然林商业性采伐政策实施的背景下，从重点国有林区居民生活满意度为切入点评价天保工程二期政策的实施效果，并提出合理建议，以期为天保工程二期结束后国有林区民生政策调整提供借鉴。

1 数据与方法

1.1 林区居民生活满意度测评指标体系

参考已有文献[22-24]，从居民生计、生活状况、社会保障、住房环境和公共服务5个方面构建林区居民生活满意度测评指标体系(表1)。采用“非常不满意”“不满意”“一般”“满意”和“非常满意”5个级度对林区居民生活满意度测评指标进行测量，分别赋值1分、2分、3分、4分和5分。其中，居民生计满意度、生活状况满意度、公共服务满意度是对二级指标进行测量，通过林区居民对二级指标的评价和满意程度来反应一级指标；社会保障满意度是对低保家庭、政府补助、社会保险情况进行测量，通过林区居民社会保障的情况，分析社会保障实施情况；住房环境满意度采用住房满意度进行测量。

表 1 重点国有林区居民生活满意度测评指标体系

在林区居民收入方面，根据《中国统计年鉴(2019)》，林区居民家庭总月收入在0.1万元以下的为极低收入层，在0.1万元～0.5万元的为低收入层，在0.5万元～10.0万元的为中等收入层，10.0万元以上的为高收入层。

1.2 分析方法

为使指标数据更加直观，采用比例计算公式和百分率法对数据进行处理，即(某一指标数量÷总数量)×100%，这种方法能够从百分比的大小看出数据的比例情况，将不同年年份的同一指标通过比较的方式进行对比，通过数量上的变化，能够得出指标的变化情况，从而分析出林区居民生活的情况。

1.3 数据来源

由于政策实施效果的显现需要一定时间，满意度数据具有延迟性且不断变化，因此林区居民生活满意度测评指标数据选取2017—2019年东北林业大学在龙江森工集团、大兴安岭森工集团、内蒙古森工集团、吉林森工集团和长白山森工集团开展“重点国有林区民生监测”课题的调查数据。调查方式为随机分层抽样，由于2017年的调查范围较小(共调查34个林业局，下发1004份问卷)，数据的代表性存在不足；2018—2019年扩大了调查范围(2018年共调查87个林业局，下发1961份问卷；2019年共调查了87个林业局，下发2174份问卷)，使数据更具代表性和真实性。

根据所构建的林区居民生活满意度测评指标体系，调查内容包括被调查者的基本个人信息、家庭成员基本情况、家庭收入情况、家庭消费情况、医疗卫生情况、住房情况、职业技术培训情况、满意度情况等。

2 结果与分析

问卷调查数据统计结果表明，受调查者的年龄分布在20～86岁，其中20～30岁的人数占8.33%、30～40岁的人数占24.24%、40～50岁占39.65%，50～60岁占27.28%，60岁以上的人数占0.51%。受教育年限大致可分为1～9年、9～12年、12～15年，以及15年以上，所占比例分别为9.29%、21.21%、36.15%和33.35%；有88.04%的被调查者已婚，家庭人口数为3人的占61.32%。

2.1 重点国有林区居民生计满意度有待提高

2017—2018年，居民对收入、就业和当地物价的满意度上升(表2)；2018—2019年，居民对收入、就业和对当地物价的满意度(包含非常满意)虽略有下降，但仍高于2017年。说明2017—2019年，虽然重点国有林区居民生计满意度总体呈上升趋势但仍有待提高。

2.1.1 大部分重点国有林区居民的收入满意度较低

在收入满意度方面，重点国有林区居民的满意度变化幅度虽较为平缓，但在2019年居民对收入持不满意(包含非常不满意)态度的比例仍高达42.45%(表2)。结合调研结果可知，对收入不满意的多为干部、管理人员、林业局管护和抚育工人。全面停伐后，重点国有林区虽加快发展非木质品加工业、林业旅游、休闲服务等产业，但其在林业产业中所占比例仍然较小，不足以满足林区居民的就业需求，且森林抚育等工作具有季节性，收入总额不高。同时，重点国有林区居民的自身能力水平有限，导致外出务工人员收入水平难以与高水平人才相同，家庭经济收入增长缓慢。

表 2 受调查重点国有林区居民生计满意度/%

2.1.2 重点国有林区居民的就业满意度变化明显

在就业满意度方面，重点国有林区居民的满意度变化幅度较大。与2018年相比，2019年重点国有林区居民对就业满意的比例下降了6.07个百分点，但所占比例仍较高；2017—2019年，重点国有林区对就业持非常满意态度的比例不断增加。其原因可能是天保工程二期的实施通过增加森林抚育、森林管护等就业岗位，解决了相当一部分林区居民的就业问题，使得居民家庭经济收入增加，就业满意程度较高。但由于林区居民文化水平相对较低，能够从事的就业岗位有限，会导致部分林区居民仍无法就业，还有一些居民虽就业，但薪资普遍较低。

2.1.3 重点国有林区居民的物价满意度低

在当地物价满意度方面，2017—2019年重点国有林区居民对当地物价持不满意(包含非常不满意)态度的比例分别为43.03%、40.03%和38.04%，说明林区居民对物价控制的不满意程度较高。由于林区居民的收入和消费水平比城市低，他们对物价浮动的敏感程度较高，特别是对于生活基本需求方面的物品更加敏感，虽然国家实施的财政政策起到稳定物价的作用，但林区居民未能明显感知。

2.2 重点国有林区的生活水平应继续提升

2.2.1 重点国有林区居民家庭收入有所增长

表 3 受调查重点国有林区居民家庭月收入状况/%

从总体上看，2017—2019年，重点国有林区居民家庭大多处于低收入层和中等收入层(表3)。

从变化趋势上看，2017—2019年，重点国有林区居民处于中等收入层的比例不断增加，与2017年相比，2019年重点国有林区居民处于中等收入层的比例增加18.62个百分点；处于极低收入层和低收入层的比例不断减少，与2017年相比，2019年重点国有林区居民处于极低收入层的比例降低0.48个百分点，处于低收入层的比例降低18.14个百分点。但是，重点国有林区居民家庭收入达到高收入层的数量始终为零。

2.2.2 重点国有林区居民对生活状况满意度有所增长

表 4 受调查重点国有林区生活状况满意度/%

与2017年相比，2019年重点国有林区居民对生活比较满意和非常满意的比例有所上升、对生活不满意的比例较小(表4)；2017—2019年，重点国有林区居民对未来生活有信心的林区居民比例较大，但2019年较2018年比例有所下降。收入水平的高低对生活满意度有很大影响，收入增加有利于生活品质的改善，生活质量的提高，进而促进林区居民生活满意度的提升。重点国有林区的林业产业虽不断发展，但仍存在一些问题，如林业产业结构有待优化[25]。

综合来看，天保工程二期在保护森林资源的同时也提高了林区居民收入(包括工资性收入)，改善了民生水平，提高了林区居民的生活满意度。但仍有部分林区居民家庭成员仍面临就业风险、养老风险等生计风险，当面临的生计风险较大时，将影响林区居民对生活的满意度。

2.3 重点国有林区的社会保障实施情况较好

2.3.1 重点国有林区居民对社会保障相对满意

表 5 受调查重点国有林区居民社会保障满意度/%

2017—2019年，重点国有林区居民对社会保障持满意和非常满意态度的比例达38%以上(表5)，与2017年相比，2019年持不满意(包含非常不满意)态度的下降了2.83个百分点；对社会保障持一般态度的比例均在40%以上。说明重点国有林区居民对社会保障相对满意，天保工程二期对重点国有林区的社会保障方面实施效果较好。但是，2019年重点国有林区居民对社会保障的满意(包含非常满意)度较2018年下降了6.14个百分点，这可能是随着时间推移，居民对天保工程二期带来的社会保障福利感知有所下降或是对社会保障福利期望值有所升高有关，从而影响居民对社会保障的满意度。

2.3.2 重点国有林区需在社会保险方面加大投入力度

表 6 受调查重点国有林区居民社会保障情况/%

重点国有林区居民家庭得到政府其他补助原因包括收入低、基本生活有困难、孩子上学有困难、看病住院、家里遭灾和其他。2017—2019年，重点国有林区的低保家庭所占比例逐年减少，同时重点国有林区居民家庭因收入低、基本生活有困难、看病住院获得政府补助的比例较大，因孩子上学有困难而获得政府补助的林区家庭比例有所下降，因家里遭灾而获得政府补助的林区家庭比例较小(表6)。说明天保工程二期政策使重点国有林区的社会保障实施取得一定成效。

具体来看，收入问题和看病问题对重点国有林区居民家庭的生活产生的影响较大，而据调查结果可知，在被调查者中多数都是单位和个人共同缴纳医疗与养老保险，说明重点国有林区在社会保险方面的投入力度不够。孩子上学问题对于林区居民家庭的生活而言影响较小，这可能与九年义务教育政策普及以及教育事业得到重视发展有关。在重点国有林区，居民家庭生活可能受到暴雪等自然因素的干扰，但是随着重点国有林区的发展，相配套的设施逐渐完善，因此家里遭灾的居民家庭所占比例较小。

2.4 重点国有林区居民住房环境逐步得到完善

表 7 受调查重点国有林区居民住房满意度/%

2019年重点国有林区居民对住房满意、非常满意比例分别为38.13%和7.73%(表7)，对住房不满意、非常不满意比例分别为8.14%和3.63%，可见，重点国有林区居民总体对住房持满意的态度。

2.4.1 住房面积等因素负向影响居民的住房状况满意度

表 8 受调查重点国有林区居民的住房情况/%

2019年，重点国有林区居民家庭住房为楼房的比例较2017年增长了5.70个百分点(表8)；其中，58.28%的受访居民家庭住房周围环境无污染、56.49%的居民家庭是棚户区改造的住房，较2017年分别上升了7.58个百分点和4.50个百分点。可见，重点国有林区居民的住房条件和环境得到一定的改善。

住房是居民生活不可或缺的生活要素。根据重点国有林区居民对住房满意度的调查结果可知，重点国有林区居民对住房状况持不满意态度的原因包括住房面积较小、建成时间久和建筑质量较差等。此外，调查结果还发现收入越高的群体往往对自有住房的满意度越高，同时邻里关系对住房满意度有一定影响，但影响范围有限。

2.4.2 住房周围环境是否污染正向影响居民的住房状况满意度

表 9 受调查重点国有林区居民做饭的主要能源/%

2017—2019年，重点国有林区多数居民家庭供暖方式为集中供暖，做饭的主要能源为煤气/天然气和电(表9)，使用柴草、木材、煤炭、沼气以及其他能源材料的比较少。从中可以看出，林区居民家庭的住房环境正逐渐得到改善，多数居民家庭的常住房为楼房，住房周围环境基本无污染所占的比例较大，对住房的满意度较高。

2.5 重点国有林区的公共服务水平有待提升

2017—2019年，重点国有林区居民对职业技术培训持满意度态度的占比例较大(表10)，当地教育满意度有所提高，行政服务满意度略有下降，公共服务水平有待提升。第一，在职业技术培训满意度方面，重点国有林区居民对职业技术培训持有非常满意态度的比例逐年上升，2019年满意比例较2018年下降了1.78个百分点，不满意比例也有小幅度增加。第二，在教育满意度方面，重点国有林区居民对教育持有非常满意态度的比例不断上升，与2018年相比，2019年林区居民对教育持非常不满意的态度也上升了0.13个百分点。第三，在行政服务满意度方面，与2018年相比，2019年重点国有林区居民对行政服务持满意(包含非常满意)态度的比例下降了3.32个百分点，持不满意(包含非常不满意)态度的比例上升了1.04个百分点，说明重点国有林区的行政服务水平有待提升。由于重点国有林区地理位置较为偏远，基本工资水平低于大城市，使得林区的人才引进出现困难，难以引进和留住高素质人才，导致林区人才较为匮乏，基层工作人员行政服务水平不高，自身能力有待提高。

表 10 受调查重点国有林区居民公共服务满意度/%

3 结论与建议

3.1 结论

基于2017—2019年东北、内蒙古重点国有林区民生监测调查数据评价天保工程二期政策效果的结论为：第一，东北及内蒙古国有林区大力发展重点国有林区富民兴林产业，优化林区产业结构，可以实现提高居民收入水平、增加就业岗位、稳定林区物价的目标；第二，坚持脱贫攻坚“三保障”中住房优先措施，解决住房、集中供暖等民生领域的瓶颈问题，可以大幅度提升天保工程政策实施的林区居民的生活满意度；第三，对低保家庭实施财政转移支付政策，提高政府补助力度，开展公共服务精准化等社会保障体系建设，尽可能将新增公共服务供给配置给满意度水平低的人群，这有助于提高整体满意度水平，促进林区社会和谐稳定；第四，在国有林区服务型政府建设过程中，针对政府工作人员开展服务能力专项培训，林区居民开展职业技术培训和继续教育，可以明显提高林区居民的生活满意度。

3.2 对策建议

3.2.1 大力发展富民兴林产业以带动就业与增加收入

重点国有林区居民生计状况直接反映天保工程二期政策的实施效果，而提高居民收入水平、增加就业岗位、稳定林区物价等举措，能够有效提升林区居民生活满意度，这些均要依靠发展林区产业来实现。第一，要积极发展森林康养新兴产业，将生态资源优势转化为经济优势，功能重点放在预防、保健、康复和养生等重点方面，实现非消耗性林业产业发展目标[26]。要充分发挥森林资源优势，以森林资源为依托，深度挖掘本地化康养服务特色，开发多种森林康养模式，优化森林康养环境，建设森林康养基地，丰富森林康养产品，实现林业产业结构的优化，促进产业集聚的实现，增强林业产业科技创新能力[27]，科学技术在林产品升级中发挥重要作用[28]；第二，要与发达地区康养企业合作，结合东北地区的冰雪特色，联合开展森林温泉、森林小镇、森林体育等项目建设，在推进森林康养产业发展的同时，增加本地服务业岗位数量；第三，要推进“互联网+康养业”的融合升级，更多运用大数据技术分析消费者心理与行为习惯，着力打造国有林区森林康养品牌。总之，要着重发展富民兴林产业，发挥其在带动就业、增加收入方面的作用，提升林区居民对天保工程二期政策实施的满意度。

3.2.2 努力解决民生关键领域中住房等瓶颈问题

受历史和地理区位因素影响，东北及内蒙古国有林区居民大多生活在位置偏远、基础生活设施较差的山区，如山上的林场及营林所。为了更好实现天保工程二期预期目标，在全面停伐后保障国有林区居民生活，需要解决其日常生活中的各种实际困难。第一，按照脱贫攻坚中“两不愁，三保障”的要求，下大力气建设保障安置房，可以对低收入层次的林区居民实行易地安置试点，保障“居有其所”的基本生活条件。第二，推进国有林区清洁能源工程，改变林区传统燃煤方式，提倡使用天然气、电能、太阳能、风能等清洁能源。第三，确保天保工程资金专项使用，加大对国有林区集中连片保障安置房和清洁能源等环保资金的支持。

3.2.3 持续提升国有林区居民的社会保障质量

在国有林区经济社会发展过程中，政府一直关注低保家庭，大力帮扶低收入家庭，这是国家扶贫攻坚战略在国有林区的具体实施，也是乡村振兴战略在林区推进的关键性举措。国家应继续加大财政转移支付力度，对低保家庭实施一对一精准扶贫，努力使国有林区社会保障水平同经济发展、社会承受力相适应。第一，重点国有林区应综合利用森林资源，建立具有地区特色的多种经营体系，对低收入群体实施帮扶政策，鼓励其开展林下经济在内的多种经营活动。第二，根据国有林区居民家庭的生计情况，开展社会保障体系建设，扩大养老保险、医疗保险等社会保险的覆盖范围，提高报销比例，提高林区低收入家庭的补贴水平，满足林区家庭基本生活需求，降低全面停伐对林区居民家庭生活的冲击。第三，国有林区要加强社会保障监管部门建设，成立监管小组，定期对低保及低收入居民家庭进行入户走访，了解对其开展社会救助的实施情况，确保各类社保补贴能够真正入户到人。

3.2.4精心打造民生导向的国有林区服务型政府

随着经济的发展，公众对于公共服务质量的要求日益提高，公共服务质量水平的提升极为重要[29]。第一，受地理区位等因素的影响，林区基层管理人员缺乏，且难以引进高水平管理人才，基层工作人员公共服务意识缺失的问题现实存在。因此，要加强基层工作人员行政服务能力培训，提高基层工作人员服务水平，提升林区公共服务的质量，完善公共服务体系，尤其要注重公共服务体系多元化协同[30]。第二，受林区居民年龄结构偏大、受教育程度偏低影响，林区居民在新政策理解和执行方面也存在一定问题。国有林区应加强林区居民的职业技术培训[31]，改变居民培训参加人数较少的现状，针对从事不同专业领域的职工开展不同专业的培训，针对国有林区产业发展情况，加强产学研合作，合理设计人才培养计划，并鼓励专业技术人才开展林业技术、林产品创新，助力林业产业升级转型。