森林抚育补贴政策在天保工程中的实施效果*

朱洪革，张宇彤，宁哲

(东北林业大学 经济管理学院，哈尔滨 150040)

2011年启动的天保工程二期加大了森林抚育的投入力度，旨在从单纯提升森林覆盖率向森林覆盖率、森林质量双提高转变。森林抚育是重点国有林区推动森林资源管护和修复、安置职工就业和维护林区稳定的重要举措。在东北、内蒙古重点国有林区，森林抚育补贴政策是支撑全面停止天然林商业性采伐后由木材生产基地向生态功能区转型的重要手段，在林业补贴政策中发挥主体作用。国内学者从森林抚育补贴政策的参与意愿及影响因素、政策效果评价两方面开展对森林抚育补贴政策的研究。在森林抚育补贴政策的参与意愿及影响因素方面，国内学者对南方集体林区农户参与森林抚育补贴政策意愿的影响因素进行分析指出，森林抚育补贴政策的认知以及对政策必要性的了解对农户参与意愿具有显著影响[1]。在政策效果评价方面，国内学者普遍从生态系统功能提升情况和民生改善情况两方面对森林抚育补贴政策实施效果进行评价，并提出森林抚育补贴政策在实施中存在的问题。无论重点国有林区、地方国有林场还是南方集体林区，森林抚育补贴政策均能够促进生态系统功能的提升，具有优化林分结构、增加木材蓄积量以及提高生物多样性等成效[2-5]。在民生改善方面，国内学者指出，重点国有林区森林抚育补贴政策不能提升职工家庭的收入水平[6]，且对职工家庭收入的流动性影响不显著[7]；但也有学者指出森林抚育补贴政策提升了林区职工的生活质量[8]；地方国有林场森林抚育补贴政策显著提升林场职工及农民收入水平[9-10]；南方集体林区森林抚育补贴政策激励农户增加林业投入，对于低收入或有林业收入的家庭来说，政策效果更为明显[11-12]。森林抚育补贴政策的实施具有积极的生态效益和社会效益，但在实施过程中仍然存在着抚育补贴标准低、专业技术力量薄弱、宣传力度不够以及抚育任务时间紧等共性问题[13-16]。也有学者指出一级公益林因资金不足未落实抚育措施，影响林木生长[17]；森林抚育剩余物利用程度不高的问题[18]。国外学者对林业补贴政策的研究集中在林业补贴政策的参与意愿及影响因素以及政策效果的评价两方面，对森林抚育补贴政策的研究较少。国外学者通过分析欧盟地区私有林主参与林业补贴政策的影响因素，认为对森林管理持实用主义观点、拥有森林面积越大、全职或非全职农民以及来自东欧的所有者更支持林业补贴政策[19]。在评估林业补贴政策对智利小林主的土地使用变化和非农收入的影响指出，林业补贴对土地利用变化有显著影响，可以增加人工林并取代牧场，补贴受益者的非农收入略有增加[20]。综上所述，国内学者对森林抚育补贴政策的实施效果评价较为全面，但是研究多基于截面数据，不能体现政策效果的演变趋势。黑龙江省重点国有林区是东北、内蒙古重点国有林区的重要组成部分，由40个国有森工林业局组成，曾长期由黑龙江省森工总局管理。2019年，黑龙江省森工总局改制为中国龙江森林工业集团有限公司，其森林资源管理职能移交给黑龙江省林业和草原局。在此之后，黑龙江省森林抚育作业设计由黑龙江省林业和草原局审批。开展森林抚育是黑龙江省重点国有林区天保工程的一项重要内容，中央财政森林抚育补贴资金也是天保工程资金的重要组成部分。掌握黑龙江省现行森林抚育补贴政策的实施情况，提出政策改进建议，对完善重点国有林区生态保护修复治理体系、提高治理能力具有重要意义。为此，利用黑龙江省中央财政林业补贴政策监测数据，分析黑龙江省重点国有林区森林抚育补贴政策的实施情况，对政策实施效果进行评价，并提出改进建议。

1 数据与方法

1.1 研究对象概况

1.1.1 森林抚育补贴政策

森林抚育补贴是对承担森林抚育任务的国有森工企业、国有林场、农民专业合作社以及林业职工和农民等给予适当的补贴。森林抚育对象为国有林中的幼龄林和中龄林，集体和个人所有的公益林中的幼龄林和中龄林[21]。2009年，中央财政开始实施森林抚育补贴试点工作。2012年，森林抚育补贴制度正式运行。中央财政拨付给各国有森工企业森林抚育补贴资金的标准为1800元/hm2，其中1710元为直接费用，用于支付给从事森林抚育人员的工资；90元为间接费用，用于支付森林调查作业设计费用。对于黑龙江省重点国有林区而言，森林抚育补贴政策的目标是：⑴增加森林蓄积量；⑵改善森林生态系统功能[22]；⑶带动林业职工及其家庭成员就业；⑷增加林业职工家庭的工资性收入。

黑龙江省重点国有林区自1998年依托森工林业局组织实施天保工程，期间不断调减木材产量乃至全面停止天然林商业性采伐(表1)，产生了大量富余职工[23]，黑龙江省森林抚育补贴政策的参与主体以森工林业局的富余职工为主，森林抚育补贴是维持生计的重要支撑。

表 1 黑龙江省重点国有林区木材产量调减政策

1.1.2 森林抚育生产的组织实施

黑龙江省重点国有林区森林抚育生产的组织实施每年分为两个阶段：3—6月份为森林调查作业设计阶段，7月份以后视黑龙江省森工总局审批情况开展森林抚育工作。在落实中央财政林业补助政策时，重点国有林区一般以基层林场为单位组织职工参加森林抚育生产。根据中共中央、国务院印发的《国有林区改革指导意见》，“造林、管护、抚育、木材生产等林业生产建设任务，凡能通过购买服务方式实现的要面向社会购买”。黑龙江省重点国有林区在落实林业补助政策时，可探索包括家庭独立承包、与其他家庭合伙承包等不同的参与方式，而林场则可向这些承包家庭购买生态服务。为此，以调查问卷询问了样本户参与森林抚育等林业补助政策的方式。

根据调查，2018年黑龙江省重点国有林区参与森林抚育补贴并回答问题的样本户有27个，其中92.6%的样本户通过林场组织来参与，7.4%的样本户通过承包单位组织来参与，没有职工独立承包和联合承包的情况。职工独立承包和联合承包的情况越来越少，2015年职工独立承包和职工联合承包所占比例分别是5.2%和12.1%，但到2018年这两种情况都没有了。这表明在黑龙江省重点国有林区，森林抚育作为林业补助生产项目，职工承包的积极性不高。据此判断，在黑龙江省重点国有林区，森林抚育这种林业补助生产项目的参与方式不适合职工承包，或者说职工承包的意义不大。森工林业局将森林抚育生产任务分配给林场后，林场这一层级容易组织生产，将任务直接分配给愿意参加森林抚育生产的职工，或分配给少部分职工承包后再由其组织生产，这两种方式的组织成本相差无几，前者在任务分配中更加公开透明。

林场职工参与森林抚育的途径较为简单，一般属于日常工作，不需要任何程序，也有职工反映需向林场申请，林场会直接批准。森林抚育的主要生产活动是割灌和除草[24]，有时会补植，这视森林调查情况而定。2015年全面停止天然林商业性采伐后，抚育间伐作业由于要消耗森林蓄积而被取消。

1.2 数据来源

表 2 调查地点及样本分布情况

黑龙江省中央财政林业补助监测项目自2014年正式实施基线调查开始，至2019年已经开展了6期调查，每年的调查均反映上一年度的基本情况(表2)。采用入户访谈、问卷调查及召开座谈会等方式对重点国有林区进行调查，调查数据以家户层面为主，森工林业局层面数据为辅。反应森林资源数量和质量的数据来源于2013—2016年黑龙江省森林抚育补贴政策样地监测数据。城镇非私营单位在岗职工日平均工资来源于国家统计局编制、中国统计出版社2015—2018年出版的《中国统计年鉴(2014—2017)》。

根据监测方案，入户调查采用多阶段抽样的方法，样本选取步骤为：⑴采用典型抽样方法选取五营、鹤北、鹤立、汤旺河、新青、柴河、清河、通北作为样本林业局，其中，五营和鹤北是固定监测森工林业局，其余为非固定监测森工林业局，形成连续的非平衡面板数据；⑵采用等距抽样的方法确定样本林场。在每个样本森工林业局选择2个林场和1个局址社区，共16个林场，6个局址社区；⑶基于林场提供的参加森林抚育人员的名单，采用随机抽样的方法确定样本户。2014—2017年在每个林场(局址社区)选择20户职工家庭，每年共计120个样本户；2018—2019年在每个林场选择8户职工家庭，同时在每个局址社区选择9户职工家庭，每年共计125个样本户。

样本户的家庭规模平均为2.5人，户主的平均年龄为54.5岁，户主平均受教育年限为11.0年，家庭平均劳动力人数为2.0人。户主的职业类型为林场的领导干部或管理人员、森林管护的工人或森林抚育的工人。其中，56.3%的户主为林业局在册在岗的抚育工人，或是打零工的林业局在册不在岗人员以及非在册人员。

1.3 研究方法

首先利用问卷调查获得的第一手资料数据对森林资源状况和民生情况进行描述性分析，然后通过历年黑龙江省森林抚育补贴政策实施的纵向对比以及林业职工与不同群体的横向对比，深入分析森林抚育补贴政策的成效和问题。从森林资源发展状况和民生改善情况两个方面评价国有林区森林抚育补贴政策的成效，评价指标选取结果如表3所示。

在评估森林抚育补贴政策对森林资源发展状况的作用效果方面，通过比较2013—2016年森林抚育作业样地和对照样地不同林型抚育后的森林蓄积总生长量、年均生长量、年均蓄积增长率3个指标来评价森林资源质量的改善情况。选取活立木蓄积量来衡量林分生长水平从而反应森林资源数量的增长情况。从森林资源质量的改善情况和森林资源数量的增长情况两方面来衡量森林抚育补贴政策在森林资源发展上的成效。在评估森林抚育补贴政策对国有林区民生改善情况的作用效果方面，选取参与森林抚育补贴的职工占在岗职工人数比例、参加森林抚育工作天数的比例两个指标衡量森林抚育补贴政策对林区劳动力的吸纳水平。选取森林抚育补贴经费占职工工资支出比例衡量森林抚育补贴政策减轻重点国有林区森工企业工资支出压力的程度从而反应财政补贴水平。选取参与森林抚育生产任务40岁以上的职工比例，衡量参加森林抚育补贴工作的老龄化程度。选取参加森林抚育的职工中未与单位签订书面合同的比例，衡量森林抚育补助政策的就业保障水平。

表 3 指标选取

2 结果与分析

2.1 森林抚育补贴政策对天保工程具有一定的促进作用

2.1.1 森林抚育补贴政策提高森林资源质量

自2009年利用中央财政森林抚育资金开展森林抚育以来，黑龙江省重点国有林区按技术规程保留了森林抚育作业样地和未实施森林抚育作业的对照样地，以期科学评估森林抚育质量的改善情况。

表 4 2013—2016年不同林型抚育后蓄积变化

数据来源：黑龙江省森林抚育补贴政策样地监测数据(2013—2016年)。

从不同林分抚育3年后蓄积增长率来看，除个别林分外，作业区的蓄积增长率均高于对照区0.5%～13.5%，平均高6.2%。从综合抚育采伐量和3年间林木蓄积增长量来看，作业区蓄积增量均高于对照区1.07～1.87倍，平均高1.18倍[7](表4)。作业区森林资源质量提升的原因在于通过修枝、除草和割灌等森林抚育工作保障树木间的通风和透光，为树木创造适宜的生长和发育条件。

2.1.2 森林抚育补贴政策促进林分生长

经过森林抚育后，森林蓄积量有所增加。以鹤北林业局为例，2018年该局活立木蓄积0.407亿m3，是2013年的1.1倍，年均增长2.1%，各试点林业局的森林抚育效果与人工林作业区、对照区相比具有显著成效。经过森林抚育，重点国有林区的森林蓄积量逐渐增加，森林结构不断改善，病虫害得到有效防治，森林系统的生态功能整体提升(图1)。森林蓄积量显著增加的原因在于通过卫生伐等抚育工作清除病虫害和枯立木，防治病虫害的发生，保障树木健康生长。

2.1.3 森林抚育补贴政策提供就业岗位

林业局层面的调查提供了参与森林抚育的职工人数。调查结果表明：森林抚育补贴政策解决了林业局一部分职工的就业问题。2018年，五营林业局参与森林抚育补贴的职工占其在岗职工人数的13.0%，而在鹤北林业局，这个比例已达到78.9%。根据样本户调查数据，2018年森林抚育补贴政策的覆盖面达到26.3%，即26.3%的样本户参加了造林或森林抚育生产。2018年参加森林抚育生产的职工有43人，平均工作天数为32.5天，其中，39.5%的职工全年工作时间在10天以上20天以下，比2015年增加了14.5个百分点。53.5%的职工全年工作时间在20天以上，比2015年增加了6.8个百分点。总体来看，2015—2018年，森林抚育中工作天数虽有波动，但幅度不大(表5)。森林抚育补贴政策提供就业岗位从而解决了部分林区富余职工的就业问题。全面停止天然林商业性采伐后森工林业局产生的富余职工有3种安置途径：第一种途径是下岗，即与国有森工企业解除劳动关系，成为非在册人员；第二种途径是与国有森工企业保留劳动关系，但不在国有森工企业上班，自谋生计，成为在册不在岗人员；第三种途径是在国有森工企业上班，但由于原有的工作岗位消失而调整到其他工作岗位工作，属于在册在岗职工。前两种安置人员有三种生计策略：第一，在国有林区或离开国有林区在一些非正式的小型商业或工业企业灵活就业，工资收入和工作时长均不如国有森工林业局。第二，在国有林区从事非木质林产品采集、种植和养殖，收入能够维持生计，但大多不如在森工林业局工作；由于是季节性劳动，仍有富余的劳动时间。第三，以上两种的结合。因此，为改善森工林业局富余职工的生计水平，森林抚育补助政策为林区富余职工提供就业岗位。

图 1 鹤北林业局活力木蓄积变化 Figure 1 Accumulation changes of wood volume in Hebei Forestry Bureau

表 5 森林抚育工作天数比例/%

2.1.4 森林抚育补贴政策支撑森工企业职工工资支出

全面停伐后，重点国有林区森工企业失去了木材采伐收入，职工工资和福利支出的压力增大[25-26]，中央财政森林抚育补贴经费成为重点国有林区各林业局职工工资支出的重要来源。2018年，五营林业局的中央财政森林抚育补贴经费占其职工工资支出的7.9%，而在鹤北林业局，这个比例达到22.2%。林业职工期待林业补助政策能够长期实施，并能给更多的职工带来就业岗位。林业职工对林业补助政策需求的调查表明，职工的主要需求就是林业补助政策能够长期执行，每年都有任务，政策组织公平合理，所有职工都能参加。

2.2 影响森林抚育补贴政策实施效果原因剖析

2.2.1 森林抚育补贴政策促进就业、提高收入的作用有限

黑龙江省重点国有林区森林抚育补贴政策实施主体以林业职工为主。71.4%的职工有强烈的参与意愿，但是，森林抚育所提供的岗位并不能满足职工的需要，主要原因是有限的就业岗位被认为由外来人员(主要指当地农民)占据了。例如，在重点国有林区，69.2%的样本户认为外来人员占据了一半以上的森林抚育工作，与2015年相比，持这种看法的比例提高了25.8个百分点。虽然中央财政森林抚育补贴政策在一定程度上有助于职工家庭收入的提高，但是，国内学者利用倾向得分匹配(PSM)方法的研究表明，参与森林抚育提高职工家庭收入的结果在统计上并不显著[5]。职工对其所在单位的工资及福利待遇、对家庭整体收入状况的满意度较低，多数职工认为自家的收入情况不如当地农民。根据样本户调查，2018年对单位的工资及福利待遇非常满意和比较满意的共占31.2%，比2015年提高了5.0个百分点；2018年对于家庭整体收入状况的看法，认为非常好的和较好的两者共占21.8%，比2015年提高了11.7个百分点；在问到对自身收入状况与当地农民收入状况相比较的看法时，仅有19.8%的样本户表示比当地农民强，比2015年提高12.8个百分点，34.6%的样本户认为不如当地农民，比2015年下降27.0个百分点。

2.2.2 森林抚育补贴标准低且日工资低

图 2 五营林业局森林抚育日工资与全国城镇平均日工资 Figure 2 The daily wage of forest tending in Forestry Bureau of Wuying District and national urban average daily wage

黑龙江省重点国有林区森林抚育补贴标准从2011年开始执行1800元/hm2。这一补助标准并没有随着劳动力工资的增加而有所提高。以五营林业局为例，林业职工参加森林抚育的日工资从2015年的81元提高到2018年的122元，年均增长10.8%；而根据《中国统计年鉴》，全国城镇非私营单位在岗职工日平均工资从2015年的242元提高到2018年的330元，年均增长8.1%。相比之下，参加森林抚育的日工资始终低于城镇非私营单位在岗职工日平均工资水平(图2)。造成森林抚育补贴标准偏低的原因首先在于物价上涨和人力资本价值的提升，其次森林抚育经营周期长、投入成本高需要大量的资金支持[8]，最后森林抚育补贴标准没有根据各地的实际工作量和劳动力水平因地制宜的制定补贴标准。

2.2.3 参加森林抚育工作的劳动力年龄偏大

2018年，黑龙江省重点国有林区参加森林抚育生产任务的职工中，40岁以上占76.7%，比2015年下降了13.5个百分点。由此可见，参加森林抚育等林业生产活动的职工年龄40岁以上的人数占比例大，整体年龄结构不合理，老龄化问题虽有所缓解，但依然很严重[27]。参加森林抚育工作的劳动力年龄偏大的原因首先在于全面停止天然林商业性采伐引起职工就业空间缩窄、就业形式单一[28]。其次在于森林抚育补贴政策缺乏吸引青年人参与森林抚育工作的鼓励机制。重点国有林区面临着可采资源匮乏和森工企业经济危机的双重威胁，部分林区的青年人和受过高等教育的人更愿意选择去资源密集型城市谋求更高的发展平台，从而导致留在林区从事森林抚育工作的劳动力年龄偏大。

2.2.4 参加森林抚育的职工不签合同的比例较高

职工实际参与森林抚育生产的比例低于有这种意愿的比例。在参与方式上，职工实际参与承包森林抚育生产的比例也低于有这种意愿的比例。调查发现，在重点国有林区范围内，有51.9%的参加造林或森林抚育的样本户表示未与单位签订书面合同，参加森林抚育的职工不签合同比例较高的原因在于森林抚育补贴政策中缺乏配套政策规定森工林业局必须与参与森林抚育的职工签订长期劳务合同，这不利于保障林区职工从事稳定的森林抚育工作，使林区职工的收入来源面临风险。

3 小结与建议

3.1 小结

森林抚育补贴政策对重点国有林区森林资源发展情况和民生改善情况具有积极的成效。森林抚育补贴政策显著提升了森林资源的质量和数量，为林区富余职工提供就业岗位，减轻各林业局支付职工工资的负担。但是，重点国有林区森林抚育补贴政策在实施的过程中还存在提供就业岗位有限、补贴标准偏低、职工老龄化严重以及签订书面合同比例偏低的问题。

3.2 建议

基于调研分析结果，提出几条提升森林抚育补贴政策实施效果的改进建议。

3.2.1 建设天然林管护站，适应天然林保护修复的新治理体系

森林管护是天然林保护工程的重要项目[29]，森林管护措施对森林生态安全的响应成效十分显著[30]，因此有专家学者认为为了保障国有林区森林资源安全，应该加大管护资金投入，组建联合管护队伍[31]。随着国有林区改革的逐步深化，黑龙江省重点国有林区管理体制有重大变革，林区社会形态也将发生巨大变化[32]。森工林业局改革为公益性企业，其生产任务是天然林保护和修复。“林场”作为曾经的以森林采伐为主要生产内容的基层生产单位将逐渐撤并、消失，依托林场所形成的社区也会逐渐消失，取代林场的基层生产单位应该是天然林管护站，国有林区的社区将全部从山上撤到山下。2019年颁布的《天然林保护修复制度方案》提出“加强天然林管护站点建设”。天保工程二期结束后，森工企业的主要生产任务应是以天然林管护站为基层生产单位组织森林资源管护、造林和森林抚育。天保工程二期中，黑龙江省造林的生产任务并不多，是因为黑龙江省国有林区的森林覆盖率已经较高，可造林地不多。但是天然林修复不是简单地造林和抚育，生态治理的尺度是山水林田湖草，其配套的社会治理模式也将服务于天然林区居民和社区共同参与的天然林管护机制建设。因此，中央财政林业补助资金应投入到建设现代化的天然林管护站及其配套的林区道路中，有效地投入到森林资源管护和修复中[33]。

3.2.2 森林抚育补贴政策应着眼于相对贫困治理，靶向作用于目标人群

中央财政林业补助政策不但有生态保护修复功能，还肩负国有林区民生改善的重任。天保工程二期及中央财政林业补助资金很好解决了黑龙江省重点国有林区的绝对贫困问题，但是森工企业仍有大量的富余人员有待消化或已被低效率消化，林业在岗职工及退休职工收入长期低于社会平均水平一直是没有根本解决的痛点。现行的林业补助政策在民生改善上的发力点不聚焦，把有限资金广泛地撒向所有职工。为此，森林抚育补贴政策应向相对贫困的目标群体倾斜，改变由林场张贴通知组织生产的方式，采用与相对贫困群体签订长期合同的方式[34]，这有利于提高组织效率，更有利于发挥中央财政林业补助资金的民生改善效果。

3.2.3 林业补助政策扩面提标

经过了两期天保工程后，黑龙江省国有林区森林覆盖率提升的空间已经不大，但是山水林田湖草生态尺度下的天然林修复工程不只是为了森林覆盖率的提升，更是为了天然林向顶级群落的修复。森林抚育作业规程也不应还是简单的除草、割灌和修枝，科学的间伐作业作为生态修复的必要措施应重新得到重视。因此，中央财政林业补贴政策的“扩面”能够起推动生态修复的作用。重点国有林区现有的森林抚育补贴标准自2011年以来一直是1800元/hm2，而这期间正是中国从二元经济结构向一元经济结构转折的过渡期，各行各业劳动力的工资均有不同幅度的增长。建议以全国城镇非私营单位在岗职工日平均工资水平及其增速作为中央财政林业补贴政策“提标”的依据，适当提高森林抚育补贴标准。

3.2.4 打造高层次的天然林护林员队伍

《天然林保护修复制度方案》提出“结合精准扶贫扩大天然林护林员队伍，建立天然林管护人员培训制度”[35]。因此，建议通过中央财政林业补助项目的实施，把黑龙江省国有林区的林业职工队伍改造成天然林护林员队伍，通过科学培训，打造高层次天然林护林员队伍。第一，高层次的天然林护林员队伍适应于天然林保护修复的新治理体系。第二，要对现有的林业职工进行科学的技术培训，使他们掌握并适应智慧林业新技术。第三，国有林区原林场治理体系改为生态管护站治理体系后，继续消化冗余的管理人员，把中央财政林业补助资金向天然林护林员倾斜、向相对贫困治理群体倾斜。第四，黑龙江省国有林区的林业职工最多、改革难度最大，对全国国有林区改革的影响很大，建议率先把黑龙江省作为天然林保护修复治理的改革示范区。