天保工程财政投入对林区民生发展水平影响研究*

姜钰，韩莹

(东北林业大学 经济管理学院，哈尔滨 150040)

1998年，全国森林资源濒临枯竭、自然灾害频发、水土大量流失等问题十分突出，引发了全国人民对国家生态安全的高度关注。2000年，国务院批准了在东北、内蒙古等重点国有林区和长江上游、黄河上中游地区天保工程实施方案，这标志着天保工程正式启动[1-2]。党的十八大以来，在习近平生态文明思想的指引下，全国以实施天保工程为载体，实现了天然林保护的历史性转折[3]。天保工程秉承可持续发展理念，以保护现有天然林资源为首要目标，实现了全国森林资源的恢复性增长，进一步推动了生态文明建设。然而，随着天保工程的全面实施，林区民生问题却逐渐显现出来。一方面，天保工程实施使林区木材锐减，职工收入水平普遍偏低；另一方面，就业岗位减少使林区富余职工增多，离退休职工养老保险实施难度加大，严重制约了林区社会和谐发展[4]。因此，2011年启动的天保工程二期将改善林区民生问题作为工程重点，着力解决与人民利益相关的民生发展问题[5]。为此，国内众多学者围绕天保工程财政投入存在问题及实施政策[6-9]、林区民生发展对策[10-11]、林区民生发展评价指标[12-14]、林区社会保障水平[15-18]、林区居民就业水平[18-24]等方面问题展开相关研究。然而，考察天保工程财政投入对林区民生发展水平的影响研究并不多见。基于此，通过分析天保工程财政投入与林区民生发展水平，探究天保工程财政投入对林区民生发展水平的影响，为合理制定天保工程财政投入政策、促进林区民生发展水平提供参考。

1 数据与方法

1.1 研究对象概况

2000年，国务院批准了《长江上游、黄河上中游地区天然林资源保护工程实施方案》和《东北、内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程实施方案》，天保工程由此正式启动。根据《东北、内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程实施方案》，东北、内蒙古等重点国有林区(简称林区Ⅰ)包括内蒙古、吉林、黑龙江(含大兴安岭)、海南、新疆5省，该工程区植被多样、物种丰富，林区地形相对平坦，林地资源集中连片，不仅是重要的生态功能区，也是木材及林产品生产战略基地[1]。

根据《长江上游、黄河上中游地区天然林资源保护工程实施方案》，长江上游、黄河上中游地区(简称林区Ⅱ)包括以三峡库区为界的云南、四川、贵州、重庆、湖北、西藏6省和以小浪底库区为界的陕西、甘肃、青海、宁夏、内蒙古、山西、河南7省，该工程区地形地势复杂、河流湖泊密集，天然林资源不仅有利于水源涵养和水土保持，也有利于夯实农业发展基础，减少自然灾害侵袭，实现稳产高产，保障人民群众生命和财产安全[2]。

由于森林资源的过渡开采利用，造成环境恶化愈发明显，东北、内蒙古等重点国有林区植被破坏严重、木材等林产品资源短缺，长江上游、黄河上中游地区水土流失严重、自然灾害频发等问题进一步凸显出来。在天保工程的顺利实施下，森林资源呈现恢复性增长，生态状况明显好转，但由于林区历史遗留问题较多，经济发展长期滞后，林区民生发展水平还有待进一步提高。

2000—2010年，东北、内蒙古等重点国有林区在天保工程一期实施期内累计投入资金588亿元，其中，中央投入559亿元，占95.1%，地方配套29亿元，占4.9%，2008年林区职工人均工资8669元，约为1999年的2.8倍，转岗分流安置富裕职工77.2万人，职工基本养老和医疗保险参保率分别达99.5%和87.7%；长江上游、黄河上中游地区累计投入资金达598亿元，其中，中央投入560亿元，占93.6%；地方配套38亿元，占6.4%，2008年工程区林业职工人均工资15 942元，约为1999年的2.9倍，转岗分流安置18.4万人，林区职工积极开展了林下种植、森林旅游等多种经营方式。

在天保工程一期的基础上，2011—2020年实施的天保工程二期进一步加大了对东北、内蒙古等重点国有林区和长江上游、黄河上中游地区的财政投入力度，并针对工程区林业职工社会保障及收入水平低等问题，出台了相关政策，以期推动林区民生发展水平不断提高。因此，选取东北、内蒙古等重点国有林区和长江上游、黄河上中游地区作为研究区域，展开天保工程财政投入对林区民生发展水平的影响效应的研究。

1.2 指标选取

为分析天保工程财政投入对林区民生发展水平的影响效应，将研究对象分为天保工程财政投入和林区民生发展两部分。

采用天保工程全部林业投资完成额(亿元)衡量天保工程财政投入水平。以职工收入水平、职工就业水平、社会保障水平来衡量林区民生发展水平：第一，以天保工程在岗职工人均工资总额(万元/人)反映林区职工收入水平。在林区职工总收入的构成中，工资性收入占总收入的80%，主要来源于森林管护费，以及从事公益林建设、森林抚育等补助[27]。人均工资总额由林区在岗职工年工资总额与在岗职工年平均人数的比值计算而来；第二，以天保工程区年末单位人员数(万人)反映林区职工就业水平；第三，以社会保险投资完成额(养老、医疗、失业、工伤、生育)(亿元)、年末参加基本养老保险人数(万人)、年末参加基本医疗保险人数(万人)、当年离退休人员生活费(亿元)综合反映社会保障水平。

1.3 分析方法

运用描述性统计分析天保工程一期和天保工程二期的财政投入对林区职工收入、就业、社会保障三方面民生发展水平的影响效应，并结合天保工程政策环境剖析相关原因，提出对策建议，为合理制定天保工程财政投入政策、进一步促进林区民生发展提供参考。

1.4 数据来源

由于2000—2008年参加基本医疗保险人数指标数据缺失和衡量参加基本养老保险人数的统计指标发生改变，因此选取2009—2018年天保工程统计数据为研究样本，数据均来源于国家林业和草原局编制的中国林业出版社出版的2009—2018年《中国林业统计年鉴》。

针对林业在岗职工年工资总额2009—2011年指标数据缺失的情况，林区职工收入水平采用2012—2018年数据进行分析。

2 结果与分析

2009—2010年，东北、内蒙古等重点国有林区和长江上游、黄河上中游地区天保工程财政投入均维持在35亿元～42亿元，表明天保工程财政投入较为稳定，但整体水平不高(表1)。2011年东北、内蒙古等重点国有林区天保工程财政投入较2010年增长192.296%，长江上游、黄河上中游地区天保工程财政投入较2010年增长105.726%，表明在天保工程由一期末到二期初，东北、内蒙古等重点国有林区和长江上游、黄河上中游地区财政投入水平有了显著提高。可见，随着天保工程方案的有效实施[1-2]，中央财政进一步完善了对森林管护、社会保险、政社性支出等方面的补助政策[25]，加强了天保工程财政投入的实施力度。在2014—2018年这一阶段中天保工程财政投入仍保持较高增长水平，尤其在东北、内蒙古等重点国有林区，天保工程财政投入平均每年增长23.632亿元。这是由于停伐、限伐等政策的实施，中央财政加大了对停伐补助、停伐管护等补助资金的投入力度，并结合当地人均收入水平，适当调整天保工程区财政补助标准，进一步加强对东北、内蒙古等重点国有林区的财政支持。总体来看，全国天保工程财政投入由2009年的81.725亿元上升到2018年的395.676亿元，其中2011年增长率最大，表明天保工程二期的财政投入较天保工程一期有了较大提升，并呈持续上升发展态势。

表 1 2009—2018年天保工程全部林业投资完成额/亿元

2.1 天保工程财政投入推动林区职工收入水平逐步提升

表 2 2012—2018年林区在岗职工人均工资总额/万元·人-1

2012—2018年全国天保工程在岗职工人均工资总额呈持续上升发展态势(表2)。具体来看，东北、内蒙古等重点国有林区在岗职工人均工资总额由2012年的2.311万元增长到2018年的4.256万元，长江上游、黄河上中游地区在岗职工人均工资总额由2012年的2.899万元增长到2018年的5.909万元，表明东北、内蒙古等重点国有林区和长江上游、黄河上中游地区职工工资水平均呈波动上升发展态势。

可见，随着《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》等方案的实施，将增加职工收入纳入国有林区改革的主要任务，不仅调动了林区职工森林抚育和多种经营的积极性，还在一定程度上创新了林业生产组织方式，进一步提高了职工收入水平和林区发展活力[26]。

天保工程财政投入通过3方面推动林区职工收入水平逐步提升[27]：第一，从天保工程一期到天保工程二期，天然林保护有关政策补助标准得到逐步提高。其中，2011—2014年的国有林管护补助为75元/hm2，2015年提高到90元/hm2、2016年提高到120元/hm2、2017年提高到150元/hm2[28]；第二，在天保工程二期实施过程中，国家专门设立天保工程基本建设投资渠道，进一步加大公益林建设，提高了森林抚育、封山育林等项目建设的中央补助资金[9]；第三，多种渠道分流安置富余职工，使得国有森工企业职工收入得到显著改善。

可见，随着天保工程财政投入水平的不断提高，林区在岗职工得到的相关补贴也随之增加，林区富余职工得到妥善安置，推动林区职工收入水平得到逐步提升。

2.2 天保工程财政投入促进林区职工就业呈多元化发展

在东北、内蒙古等重点国有林区，2009—2013年天保工程区年末单位人员数基本维持在56万人～66万人，呈上下波动发展态势，但整体基数较大(表3)。2014—2018年，年末单位人员数由2014年的67.116万人下降到2018年的43.472万人。在长江上游、黄河上中游地区，2009—2018年单位人员数由2009年的18.861万人下降到2018年的12.897万人，呈波动下降发展态势。

综合来看，东北、内蒙古等重点国有林区和长江上游、黄河上中游地区年末单位人员数均呈逐年减少发展态势，原因主要是：2014年中央决定率先在黑龙江重点国有林区开展停伐试点[29]，要求全面停止木材的商业性采伐，林区职工面临收入减少甚至下岗失业等困境。为进一步扩大天然林保护范围，2015年在东北、内蒙古等重点国有林区实行全面停伐政策[30]，2016年国务院批准了全面取消“十三五”期间天然林商业性采伐限额指标，将全面停伐政策推广到全国[28]，使得工程区单位人员数呈波动下降发展态势。

表 3 2009—2018年天保工程区年末单位人员数/万人

随着天保工程不断向纵深推进，因天然林停产和木材减产导致地方财政收入骤减、林农职工下岗失业、经济补偿缺位等问题日益突出，为缓解该现状，中央财政进一步加大了对天保工程财政投入力度。

在相关方案的扶持下[26]，中央财政通过适当增加天保工程财政资金予以支持，多方面拓宽林区职工就业渠道，鼓励林区职工积极开展林下种植、林果采集、森林旅游等多种经营方式，按照“内部消化为主，多渠道解决就业”等原则妥善安置富余职工，截至2017年底，约96万富余职工得到妥善安置，67万人员长期稳定就业。通过增加财政投入有计划性的组织专业技能培训，促进下岗失业职工实现再就业，对于长期不能妥善安置的下岗待业人员，纳入一次性安置，解除职工的后顾之忧，减轻企业和单位的负担，共同促进了林区职工就业呈多元化发展。

2.3 天保工程财政投入实现林区职工社会保障水平进一步完善

图 1 2009—2018年林区职工基本养老保险、医疗保险参保人数Figure 1 Number of employees participating in basic old-age insurance and medical insurance in forest areas from 2009 to 2018

2009—2018年年末基本养老保险、基本医疗保险参保人数均呈下降发展态势(图1)。其中，基本养老保险参保人数到2018年下降为59.379万人，基本医疗保险参保人数从2009年开始覆盖，2011年参保人数到达顶峰，随后参保人数不断下降，到2018年下降为72.655万人。造成该现象的原因为：在天保工程实施初期，由于林区职工养老、医疗保险制度并不健全，在“限伐”和“停伐”政策实施后，林区职工人数不断减少，因此参加养老保险和医疗保险人数也随之下降。

表 4 2009—2018年林区职工的社会保障水平/亿元

2009—2018年全国天保工程社会保险投资完成额与离退休人员生活费均呈上升发展态势(表4)。具体来看，在东北、内蒙古等重点国有林区，2018年社会保险投资完成额是2009年的4.602倍，2018年离退休人员的生活费是2009年的2.750倍；在长江上游、黄河上中游地区，2018年社会保险投资完成额是2009年的3.399倍，2018年离退休人员的生活费是2009年的1.229倍。

可见，在相关政策的实施下[4]，国家进一步提高了在岗职工基本养老、医疗、失业、工伤、生育五项社会保险补助标准，确保职工退休后生活有保障，呈现出林区职工社会保险资金投入力度不断加大、离退休人员工资待遇水平不断提高的向好发展态势。

通过进一步加大天保工程财政投入力度，特别是对社会保险补助等方面的财政投入，促进了林区职工多项保险补助政策的落实。1998—2013年，社保缴费补助基数随社会平均工资提高而提高，并将全部富余职工按照规定纳入城镇职工社会保险范畴，切实做到应保尽保[26]。初步实现了“老有所养、病有所医、失业有救济、工伤有保障”良好发展现状，林区居民社会保障制度和政策得以完善，林区民生发展水平不断提高。

3 结论与建议

3.1 结论

与天保一期工程相比，天保工程二期的财政投入力度有了较大的提升，在天保工程财政投入呈波动上升的发展态势下，形成了林区职工收入水平逐步提升、林区职工就业呈多元化发展和林区职工社会保障水平进一步完善的良好发展局面。但也需要注意，2009—2018年天保工程区年末单位人员数不断减少，参加养老保险和医疗保险人数也随之下降，天保工程财政投入对拓宽林区就业渠道和扩大基本养老保险、医疗保险参保人员覆盖范围等方面还有待进一步优化。

3.2 建议

3.2.1 加大财政投入力度，优化财政支出结构

进一步增加天保工程财政投入，不断优化天保工程财政支出结构。加大对森林管护补助、社会保险补助等方面的财政投入，逐步增加天保工程财政支出在林业财政总支出的比重，更好地支持林区居民社会保障发展对资金的需要。在此基础上，进一步完善天保工程财政投入资金监管体系，优化财政支出结构，提高天保工程财政投入利用率，加快林区民生建设发展步伐[31]。

3.2.2 积极开展多种经营，引导职工多元就业

积极开展林下种植、森林旅游等多种经营，鼓励林区职工大力发展林副产品培育、养殖、采集和加工产业[32]，以及以非木质林产品为原料的加工制造业，实现转岗分流安置，提高林区职工收入。同时，加强林业职工培训，通过专家讲座、现场指导等方式，帮助林区职工掌握更多新技术，了解林业市场前沿信息，提升自身素质，拓宽就业渠道，引导并实现林区职工多元就业。

3.2.3 增加养老医疗投入，提升社会保障水平

进一步加大林区居民养老、医疗保险资金投入，扩大居民养老、医疗保险覆盖范围，让更多的林区居民享有优质的社会保障待遇。同时，重点加强林区居民养老、医疗保险等管理工作，明确林区居民养老、医疗保险的待遇标准，完善养老、医疗保险的收缴方式，建立广覆盖、高适度的社会保障制度，大力保障和改善林区居民生活水平，稳步提高社会保障统筹层次，构建全方位、多层次的林区居民社会保障体系。

3.2.4 积极调整职工心态，助力工程顺利实施

随着天保工程的全面实施，林区民生问题逐渐凸显，在“限伐”和“停伐”政策实施的重要时期，应积极引导林业职工调整心态，正确认识天保工程全面实施对保障国家生态安全的重要战略意义，以乐观态度迎接挑战，主动寻找发展新路。另一方面，应以保障国家生态安全为己任，积极参加企业组织的各种培训项目，充分利用所学知识提高自身技能，助力新一轮天保工程顺利实施[33]。