职业教育信息化政策的演进历程及经验借鉴

摘 要：20世纪以来，国际职业教育信息化政策发展经历了注重基础建设的酝酿期（1998—2007年）、强调知识共享的探索期（2008—2014年）、引领内涵发展的提升期（2015年—至今）三个阶段。在这一进程中，政策发展遵循着以调动多元主体民主参与为手段的制定机制、以中央与地方的责任分摊为抓手的执行机制、以高效与多样化为特征的评估机制、以稳定与连贯为内核的更迭机制的内涵逻辑。结合国际上职业教育信息化政策推进过程中的经验，我国职业教育信息化政策的未来走向需要调动多元主体参与政策制定、完善政策执行的责任分摊机制、优化政策的评估与监控机制、探寻政策更迭的有效路径。

关键词：职业教育信息化;政策演进;国际比较

作者简介：谢金辰，男，陕西师范大学教育学院2018级硕士研究生，主要研究方向为职业教育。

中图分类号：G715              文献标识码：A              文章编号：1674-7747（2020）10-0107-09

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在信息化飞速发展的今天，职业教育长期形成的价值观正在发生变化，内部组织系统及其规则也正在瓦解并重构，因此，借助信息与通信技术手段实现职业教育的技术创新和升级转型显得尤为关键。2017年5月4日，世界经济合作与发展组织发布《2017技能展望：技能与全球价值链》，宣称从上世纪末期开始，国外就把职业教育信息化发展战略作为促进职业教育变革、提升国家综合竞争力的前瞻性选择[1]。信息化对新时代职业教育体系建设提出了前所未有的挑战，如何厘定与把握影响职业教育信息化的关键因素与内隐机制，并从中找出职业教育信息化均衡发展的有效路径，成为职教研究者需要认真思考的问题。纵观国内学界，绝大部分学者着眼于对职业教育信息化的教学设计、资源建设、课程开发的研究，鲜有学者分析职业教育信息化政策的演进历程，以国际比较视野探究职业教育信息化政策的推进更是近乎阙如。据此，本文依据党中央关于提升职业教育信息化管理体系和能力建设的重要指示精神，切实面对决策需求，总结提炼国际上应急教育体系的建设经验，分析归纳出国外职业教育信息化的实践政策，为我国职业教育信息化体系建设提供借鉴。

一、国外职业教育信息化政策的历史回顾

信息时代的产业变革直接开启了职业教育信息化的新征程，使其成为职业教育发展过程中不可或缺的核心要素。通过对国际职业教育信息化政策的文本梳理发现，国际职业教育信息化政策的推进经历了提高基础建设与认知水平的酝酿奠基期（1998—2007年）、重视共享资源课程与就业信息的多样探索期（2008—2014年）、兼顾普惠性与终身性的内涵发展期（2015年—至今）三个阶段。

（一）提高基础建设与认知水平的酝酿奠基期（1998—2007年）

20世纪90年代初期，受全球化与知识经济的冲击，各国职业教育体系面临严重的解体危机。例如，1994年美国教育部发布的《全国职业教育评估委员会报告》指出，美国的职业教育已陷入严重危机，成为经济困难者和残疾者的选择[2]。为此，美国推行了《国家教育技术规划》等政策，用来指导教育信息化工作，以应对危机。在自身转型压力与教育信息化诱导的双重作用下，各国陆续开展了首轮职业教育信息化的政策部署，旨在用信息化手段为濒临破碎的职业教育系统赋能。

根据不同的政策导向，此阶段的职业教育信息化政策可分为以下两种类型。（1）强调提升大众对职业教育信息化认知水平的政策类型。具体来看，1998年，美国联邦政府在《卡尔·帕金斯职业和技术教育法》中指出，要明晰全国对信息技术与职业教育知识（Vocational Education Knowledge）结合的重要性[3];澳大利亚联邦政府也于2002年发布《面向信息经济的灵活学习：职业教育与培训国家合作框架》，明确要向全体学生展示职业教育与培训中E-learning的潜力[4]。（2）注重提高职业教育信息化基础设施建设水平的政策类型。2007年，德国联邦政府出台《关于职业教育现代化与结构调整的十大方略——意见与实施建议》，指出要扩充职业教育信息化基础建设，有效发挥职业教育结构能力[5];2006年，美国政府出台《帕金斯生涯与技术教育法案》，明确了开展社区学院教育信息化的国家行动要求[6]。

（二）重视共享资源课程与就业信息的多样探索期（2008—2014年）

经过20世纪90年代末至21世纪初期的探索后，国际上已初步建立了与职业教育信息化需求相匹配的基础建设，职业院校师生的信息化认知水平得到提升。从2008年开始，信息化进入web2.0时代，从高度以供給侧为中心的信息供给模式转变成需求侧与供给侧相交互的复杂关系，共享资源建设成为职业教育信息化最主要的实践场，职业教育信息化政策的推进掀开了注重共享课程资源与就业信息的新篇章。

按照关注点的不同，可将此阶段的职业教育信息化政策做出如下分类。（1）强调构建共享课程资源平台，推进职业教育发展的政策类型。例如，日本文部科学省于2009年出台《I-Japan》战略，提出要按照学科的教材目录体系进行分类，构建涵盖教学案例、教学设计、素材、课件及习题等内容的资源导航站，为职业教育营造一个“安心且充满活力”的数字化学习环境[7];德国政府于2014年出台《ICT战略——数字德国2015》，明确优选并整合现存的网络资源，把他们融入到智能的、高性能的、柔性的网络平台中，保障德国职业教育信息化的推进[8]。（2）打通就业信息屏障，满足职校生就业诉求的政策类型。以美国为例，美国联邦政府于2012年出台《投资于美国的未来：职业和技术教育改革蓝图》，强调要利用技术支撑下差异化的就业信息平台，来满足社区学院学生的不同需求[9];澳大利亚政府在2011年出台的《2012—2015职业教育与培训E-learning国家战略》中鼓励职业教育管理者构建现代网络课程服务中心，针对不同职校生需求共享就业信息[10]。

（三）兼顾普惠性与终身性的内涵发展期（2015年—至今）

2015年，“人工智能”开始登上历史舞台，并迅速成为信息技术新的突破点。在产业界内，人工智能也正逐渐替代人类的技术技能劳动，这促使职业教育的政策制定者开始展开新的思考——如何突出信息技术“辅助技能培训”的工具定位？如何在与人工智能的角力中以新的样态重塑人工智能时代下的职业教育，构建信息化的现代职业教育体系？在此时代背景下，职业教育信息化政策迈向强调“普惠性”与“终身性”的内涵发展阶段。

依据核心内容的侧重，此阶段的职业教育信息化政策可分为如下两个类型。（1）依托信息技术，为全体职业教育受众提供普惠性教育内容的政策类型。例如，美国政府于2015年出台《免费社区学院计划》，鼓励新式网络教学，结合翻转课堂[11]、创客[12]、慕课[13]等手段创新教学模式，以便更好地扩大受众范围[14];2016年，日本厚生劳动省发布的《未来工作2035：为人人出彩》指出，到2035年，日本劳动方式将向多样化、灵活化方向发展，为所有人提供实践化的生涯职业教育成为必然。（2）将信息技术贯穿于职业教育的全生命周期，匹配职业教育受众终身化教育需求的政策类型。德国联邦政府于2015年出台的《工作世界和职业世界的数字化——“工业4.0”背景下的企业职业教育设计》指出，要充分挖掘信息技术对职业教育的支撑性作用，满足自由职业者和临时性劳动形式下职业教育受众的终身化教育需求[15];澳大利亚教育部2015年发布《国家创新与科学议程》，确定澳大利亚联邦科学与工业研究组织（Commonwealth Scientific and Industrial Research Organisation， CSIRO）为职业院校学生设立创新基金，推动终身化产学研协同创新的职业教育发展路线[16]。

二、国外职业教育信息化政策的演进逻辑

政策从诞生到实行再到更替，是一个变化性过程，主要涵盖发展、形成、执行、发布、监督和评价等一系列过程性工作[17]。具体到职业教育信息化方面，教育政策的变化过程包含政策决定与合法化、政策执行、政策评估、政策更替等四个环节。本研究借鉴克拉克[18]及帕森斯[19]等政策学家提出的政策过程评价模式，深度挖掘国际职业教育信息化政策的研究逻辑，询证影响职业教育信息化政策背后隐含的核心要素。

（一）以调动多元主体参与为手段的制定机制

政策制定是政策过程的起点，是指有关部门为解决某一公共教育问题或实现某一教育理想目标而选择工具与手段的过程。国际上的政策制定者在职业教育信息化政策的制定过程中，注重调动包括学生、教师、管理者在内的多元主体参与，主要有象征性参与和实质性参与两种典型的表现形式。象征性参与指的是政策制定者在政策出台前通过民意调查的形式，收集多元主体对待执行政策的意见与建议的过程。如在2018年《卡尔·帕金斯法案》出台前，美国政府就建立了社区学院协会网站[20]来广泛征求民众看法，各州政府的教育部门也联合地区职业教育中心，为教师、学校行政人员、学生开通专门的意见传输途径。实质性参与则是指多元主体直接通过有效途径，将自身的思想观点或者研究成果提供给政策制定者，转换为政策法律文件的过程。以德国为例，德国职业教育信息化政策的制定主要来源于国家性质的职业教育信息化培训项目，而其中的“生产过程中的职业学习”（Berufliches Lernen im Produktionsprozess）来自于卡尔斯鲁厄理工学院和奔驰汽车公司等联合开发的学习平台[21]，“新技术条件下的混合式继续教育”学习项目（Blended Continuing Education with New Technologies）来自于卡塞尔大学的教学实验项目[22]。学生、教师或者行政管理者通过这些培训平台和培训项目，直接将自身的思想观点或者研究成果反映给政策制定者，实现了多元主体的直接参与。

（二）以“中央—地方”两级责任分摊为抓手的执行机制

政策的执行是指综合运用各种手段，为实现政策目标而采取特定行为模式的过程。国际先行者很好地协调了“中央”与“地方”两级政府职能的辐射范围，有效地构建了政策执行的责任分摊机制，主要表现为以下两种协作形式。（1）“地方”政府承担政策执行的主体责任，“中央”政府负责监督执行的具体过程。例如，美国各州和学区负责制订并推动符合本地实际的行动措施，而联邦政府负责职业教育信息化建设的整体规划和领导，首席信息官办公室负责提供技术解决方案，国家教育统计中心负责收集、分析教育统计数据;日本职业教育信息化政策的执行则涵盖了国家级、都道府县级和市级三个层级机构，其中，国家级行政机关负责制定全国性政策，县级与市级政府承担政策的落实责任，提供具体的实施指南，并指导职业教育信息化政策执行的具体过程。（2）“中央”政府与“地方”政府协同负责政策的推进。以澳大利亚为例，澳大利亚政府规定职业教育信息化政策的推进工作分为政府、学校、社会与企业三个主体部分，在政府层面的任务中，又建立起囊括中央政府与地方政府的二级责任共摊机制，以此形成“中央—地方”两级政府的职业教育信息化政策执行的长效化分摊机制，有效保障了职业教育信息化政策的落实。

（三）以高效与多样化为特征的评估机制

政策评估是指通过比较政策的执行效果与预期结果，赋予政策执行效果一定的价值判断的行为。国际先行者注重完善政策体系的构建，配套政策评价机制，优化职业教育信息化政策的落实效果。据统计，各国职业教育信息化政策的评估方式主要有政府组织评估与第三方评估两种类型，但并不是每个国家都拥有这两种评估方式，多数国家以政府组织评估类型为主，详见表1。

一方面，以美国、新加坡、英国为代表的国际先行者强调通过政府组织的评价形式保障职业教育信息化政策的评估。例如，美国政府就教师层面职业教育信息化政策落实情况提出学校技术就绪程度量表（School Technology and Readiness），从硬件与网络连接、数字化资源、学生成就及考核等要素对职业院校的信息应用技术与水平进行评估，并依据情况将职业院校教师信息化水平分为一至六个等级 。这类评估方式虽然有利于在较短时间内获得相对完整的政策执行绩效数据，但评价主体过于集中，使得评价维度不客观甚至评价失真。另一方面，包括澳大利亚、日本、德国等国家在内的国际先行者委托第三方机构对政策进行评估。例如，澳大利亚政府在推行职业教育信息化政策后，组织产业界领头人、信息工作执行者和TAFE学院管理者成立国家行业技能委员会（National Industry Skills Committee）及課程认证机构，负责评估政策在所管辖地区的执行效果。这类评价手段充分提高了政策的科学性与公信力，方便进行强化追踪指导，也可显著提升信息化建设的质量与国际声誉，但在评价过程中需要保证评价队伍的专业性，以做到评价的客观公正。

（四）以稳定与连贯为内核的更迭机制

政策的更迭是指制定者通过对政策进行慎重的评估后，采取必要的措施，用新的政策来替换过时的或无效的政策的一种行为。国际上，职业教育信息化政策以连贯与稳定为内核，形成了高质量的更迭机制。一方面，政策制定者通过系列性政策的出台来保障政策更迭的稳定性。例如，1998—2018年，美国共出台四个版本的《卡尔·帕金斯法案》修正案，对不同时期的职业教育信息化发展方向作出相应规划;澳大利亚则通过《国家学历资格框架》厘定职业教育信息化的推进路径，从1999年首次设立开始，澳政府共出台四版《国家学历资格框架》，每一版都将信息化的职业教育与培训摆在国家战略的重要地位。另一方面，国际先行者关注职业教育信息化政策在内容上的稳定衔接。美国《卡尔·帕森斯》修正案的关注内容从“提升职院学生对于信息、通信和技术（Information Communication Technology， ICT）知识的认知”到“加强ICT技术在职业教育中的有效运用”，再到“关注网络资源平台、关注受教育者中的特殊群体”;澳大利亚出台的四版《国家学历资格框架》战略对于职业教育信息化的关注点从“增强信息化认知”到“加速灵活学习方式（E—learning）发展”，再到“打造职业教育中个性化在线培训”，最终到“打造有效针对市场失灵、劳动力紧缩的网络学习平台”。这些都在一定程度上反应了职业教育信息化政策在内容上的衔接与延续。

三、对我国职业教育信息化政策的借鉴与启示

我国职业教育信息化政策实施虽然起步较晚，但一直受到政府的高度重视[23]。2012年，教育部发布《教育信息化十年发展规划（2011—2020年）》，其中第五章“加快职业教育信息化建设，支撑高素质技能型人才培养”就专门突出信息化在职业教育改革与发展中的重要作用。2014年6月16日，教育部出台《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》，将“宽带网络校校通”“优质资源班班通”“网络学习人人通”作为信息化平台体系建设的重要内容。2019年1月24日，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》，指出要适应“互联网+职业教育”发展需求，运用现代信息技术改进教学方式方法，推进虚拟工厂等网络学习空间建设及其普遍应用。在政策的指导下，我国职业教育信息化建设取得了阶段性的成果，全国职业学校校均接入速度约为338Mbps的校园宽带，44.53%的职业院校实现无线网络覆盖，59%的职业学校建有校本资源库，超过98%的学校教师使用信息化手段进行课堂教学和备课，开通网络学习空间的学生比例约为48.3%。

但在世界范围内，我国职业教育信息化政策建设水平相较于国外仍存在一定差距。（1）就政策的制定过程而言，多元主体参与性、科学性不足是主要缺陷。政策的供给侧与需求侧之间普遍缺乏有效沟通，合理、有效和多元化的政策价值实现策略亟待建立[24]。（2）从政策执行的过程来看，相关政策在执行过程中缺乏具体的工程或项目协助[25]，“条块状”分割管理模式也阻碍了职业教育信息化政策的执行[26]。（3）从政策评估的现状来看，效度低下是我国职业教育信息化政策督导评估面临的普遍问题，同时，缺乏第三方专业机构也是对政策效果监督与评价不到位的一大原因[27]，这使得信息化环境下政策监管机制面临较大挑战[28]。（4）从政策的更迭情况来看，职业教育信息化政策缺少地方感与空间意识，价值实施主体未能根据时代变迁与社会环境改变适时地调整发展规划。政策体系缺乏稳定性又造成政策体系定位局部化、项目评估短期化、专项资金投入波动化[29]。基于上述问题，结合国际上职业教育信息化政策推进过程中的经验，笔者提出以下四点建议，以期为建立科学合理的职业教育信息化政策体系献计献策。

（一）有效调动多元主体参与，提高政策制定的科学性

职业教育与经济发展、行业变化、民生改善关系紧密，而这种紧密的互动关系又与信息技术的进步交织在一起，科学性成为当下我国职业教育信息化政策要表达的核心价值诉求。（1）以线上线下交互的途径，打破职业教育信息化政策供给系统内部固步自封的自组织运行模式[30]。政策制定的相关部门设立更多线上线下的交互途径，保障多元主体的政策参与度与认可度;另一方面，为各级职教中心增配政策建议的功能，以便教师、学生和社会人员能及时反应职业教育信息化实践中存在的问题，保障政策制订信息来源的有效性。（2）紧扣“促进信息技术同职业教育的深度融合”与“提高技能人才培养质量”两条价值标准，建立政策价值实现策略。政策制定的相关部门需要认识到市场、政府、职业院校之间生态资源的系统性，在政策制定过程中协调不同利益主体的矛盾与冲突，明确市场与职业院校作为“信息化”与“职业教育”的主体地位，借鉴德国职业教育信息化培训项目网，制订学校、企业、政府合作的培训项目。（3）政策制定的出发点要从现实问题向信息化理想状态转变。职业教育信息化的特质在于对未来不确定性的憧憬与描述，因此，相关政策不能只根据相对稳定的现实工作活动内容来设计职业教育信息化活动，而是要面向处于不断发展之中的职业教育信息化过程来培养学生自我调整、自我提高的能力。职业教育信息化是信息技术革新引领教育信息化变迁从而影响职业教育领域的复杂过程，政府需要组织包括产业界精英、职业教育一线从业者在内的多元主体建立政策咨议组织，把控可能出现的信息技术变革刺激点，为我国未来职业教育信息化政策的走向谋划蓝图。

（二）完善责任分摊机制，增强政策执行效果

政策执行效能是政策的生命线，优化政策执行过程，完善责任分摊机制，是谨防政策失真的关键。（1）完善政策运行的基本规则。职业教育信息化在推进的过程中出现政策规范之外的情况是很难避免的。因此，在保证严格约束的同时，应该适度放宽职业院校权利，通过行为规范诱导，扶助职业教育信息化政策更好地贯彻执行。（2）以项目制作为载体落实职业教育信息化政策。我国政策制定的相关部门可以借鉴德国职业教育信息化培训项目网，以地方政府、职业院校为项目主体，以项目分化政策执行目标，构建制度先行、实践紧跟的执行模式，慎防“重宣传，轻实施”现象。（3）平衡各地区、各层次、各类型職业院校的政策力度。地区间、高职院校与中职院校之间、示范校与非示范校之间职业教育信息化水平需要达到相对均衡。省级政府应根据中央政策的指示，制定符合本省水平的政策计划。各级各类院校需要结合国家政策规划与隶属区域的政策计划，制定符合本校定位的行动计划，有效提升政策的执行效能。

（三）优化评估与监控机制，增强政策执行效能

具有公信力的政策离不开科学的制定程序、有效的执行过程，更离不开完善的评估反馈。充分发挥政府的组织评估与第三方评估在政策监督和保障过程中的作用是各国的普遍做法，借鉴这些经验，我国需要进一步完善职业教育信息化政策的评估工作。（1）在顶层设计中配套过程性评估的内容。过程性评价侧重于分析、诊断职业教育信息化建设及其应用过程中存在的问题，为正在进行的信息化建设与应用提供反馈信息，以提高正在进行中的信息化建设质量，避免建设与应用过程中的任意性[31]。从上位政策出发，职业教育信息化评估应将视野落在职业教育信息化政策执行的每一步，最大限度降低政策执行偏差程度，防止政策失真。（2）省级政府组织“第三方评估”集团，针对本省政策落实情况进行评估分析。职业教育信息化的推进不同于一般的政府行为，各省难以保持在同一基准线，因此，省级政府需要发挥相关职能，组织第三方评估机构，建设行业技能委员会，组织产业化领头人、信息化从业者成立地方性组织，负责地方层面职业教育信息化政策的评估工作。（3）在院校层面增设“首席信息官”（Chief Information Officer），负责政策的落实与监督。职业院校信息化资源的闲置、教师缺乏信息化素养、技术人员信息化支撑能力达不到要求，很大程度上与职业院校领导的信息化领导力欠缺有关。为此，建议在院校层面设立首席信息官。首席信息官在对信息化政策的目标、思路、方法深刻理解的基础上形成信息化治理能力，有效防止基层执行者在政策执行过程中“趋利避害”的行为，增强职业教育信息化政策的执行效能。

（四）探寻政策更迭的有效路径，增强政策体系的科学性

在新旧教育政策更替时，“由于政策创新的路径依赖特征十分明显，加之体制的文化惯性和创新过程本身的复杂性”[32]，旧政策失效和新政策发生作用和效应之间的衔接缺乏稳定性。因此，借鉴国际经验，可从以下三方面着手。（1）政策内容根植时代场域。职业院校信息化是一个复杂抽象的蓝图描述，在制定政策时需充分考虑职业院校学生的学习基础及信息化素养等实际情况，增强政策的现实感与空间意识，保障政策问题根植于具体的社会历史情境与具体关系，集中力量攻克棘手的问题。（2）以稳定性与连贯性筑基政策更迭的进程。紧扣“利用信息化手段为职业教育赋能”“提升职业教育人才培养质量”两条基准线，在必要的调整过程中尽量保持政策的连续性与继承性，推动职业教育信息化工作呈“体系化”开展。（3）保障政策更迭的灵活度。职业教育信息化源自实际产业链的需求，这种需求又来源于科学技术的驱动。除必然性、现实性外，政策制定的相关部门也要注重可能性对于信息化工作的重大作用，积极引进新技术、新模式来推动职业教育信息化的发展。

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[责任编辑   王文静]

The Evolution and Experience of Vocational Education Informatization Policy

——From the Perspective of International Comparison

XIE Jinchen

Abstract： Since the 20th century， the development of international vocational education informatization policy has experienced three stages： the brewing period of paying attention to infrastructure construction （1998—2007）， the exploration period of emphasizing knowledge sharing （2008—2014）， and the promotion period of leading connotation development （2015—now）. In this process， the policy development follows the connotation logic of the formulation mechanism by means of mobilizing the democratic participation of multiple subjects， the implementation mechanism with the responsibility sharing between the central and local governments as the starting point， the evaluation mechanism characterized by efficiency and diversification， and the change mechanism with stability and coherence as the core. Combined with the international experience in promoting vocational education informatization policy， the future trend of China's vocational education informatization policy needs to mobilize multiple subjects to participate in policy formulation， improve the responsibility sharing mechanism of policy implementation， optimize the evaluation and monitoring mechanism of policy， and explore the effective path of policy change.

Key words： vocational education informatization; policy revolution; international comparison