地方大学治理结构中的校长角色扮演与冲突

李欣然

（济南大学 高等教育研究院，山东 济南250022）

在我国高等教育跨越式发展过程中，地方大学异军突起，在高等教育体系中发挥的作用日益重要。面临“双一流”建设的时代背景，地方大学需要充分发挥自身优势，依靠大学校长的作用，因为“一个有智慧的校长，就是赋予大学灵魂的人。”同时，在中国特色的大学体制中，不管是在外部治理结构中的与地方政府的利益博弈，还是在内部治理结构中面对复杂的利益关系网络，地方大学校长都成为相互关系间的有效连接点。随着地方大学发展环境的未知性和复杂性的增加，校长的作用更加突出，而对校长各方面的要求也越来越高。分析地方大学校长角色扮演面临的问题，提出相应对策，对于促进地方大学校长的全面发展和地方高水平大学的建立都具有重要意义。

一、地方大学校长是学校内外部治理中的重要连接点

首先，校长是地方大学与地方政府互动的交汇点。一方面，在我国现代治理体系中，地方大学和地方政府之间的关系相较于其他类型大学来讲更为密切，二者之间的关系是影响地方大学治理结构的重要因素。在我国地方大学治理结构中，地方大学与地方政府之间的互动缺乏缓冲地带，地方大学校长由于其特殊的职业地位，需要主动地成为二者互动的交汇点：将地方政府的要求下达，将地方大学的发展状况上传，同时紧密联系、处理地方政府与地方大学的各种合作行为。另外，地方大学作为地方政府管理模式下的重要主体，其行动需要在一定程度上满足地方政府的需求，为达成地方政府的目标努力去践行。而地方政府在提出合理目标的同时需要尽可能符合高等教育规律，符合地方大学的发展实际，在两者之间寻求平衡。很明显，过于强调地方政府的政治目的无法真正与地方大学发展实际相契合，过于强调高等教育规律忽视地方政府需求也很难办好大学。因此，作为地方大学掌舵者的校长对这种关系的把控能力极为重要，这是地方大学校长所处角色与环境的独特之处。地方大学校长处理各种关系的能力在很大程度上影响着地方大学与地方政府的关系，进而影响地方高等教育的发展。

其次，校长是地方大学与地方社会需求相互结合的力推者。在地方大学治理结构中，地方社会是非常重要的要素，满足地方社会需求是地方大学发展定位的外部动力。地方大学对当地社会需求的回应性能够折射出地方大学的人才培养模式、社会功能等，而这种回应性能够反映出地方大学治理结构中的各类因素对地方大学具有特色、富有现实性的发展路径选择的影响。地方大学校长是地方大学与地方社会之间连接的力推者，一头需要推动地方大学高水平发展目标与地方经济社会发展需求相结合，使地方大学成为地方创新发展的智库和策源地。在满足地方社会的服务需求和提高地方大学的服务能力方面，校长要有清晰的认识和定位；另一头需要扎根地方大学，校长围绕“培养什么样的人”和“怎样培养人”之核心，在进行文化构建、专业设置、学科建设、科研发展、教学改革等过程中不断回应“立足地方发展、人才服务地方”，向高水平地方大学发展的同时，支撑和引领地方的进步与发展。

最后，校长是各种利益关系的整合者。对地方大学治理结构而言，它们要面对比其他类型大学更为复杂的“科层制度”、更为多元的“市民社会”和更为灵活的“市场系统”。[1]97校长作为地方大学的掌舵者，需要协调处理各种利益关系：与地方政府、地方社会、校内利益相关者等。从外部治理结构来讲，地方大学校长需要赢得地方政府和社会的支持，从而建构起一个协调发展、适度有序的治理结构，但是维系大学发展的短期利益可能有时与大学一以贯之的理念相违背。从内部治理结构来讲，地方大学校长需要处理各种管理权力。一方面，党委领导与校长负责是不可分割的有机整体。校长对教学、科研等工作的负责机制需要在党委的全面领导之下，校长需要充分领会并把握这个基本前提。另一方面，校长需要平衡“学术本位”下的学术权力与“权力本位”下的行政权力之间的关系。大学场域内大学人的主观态度自然是强调学术权力，改变学术组织或者人员在大学场域之中的弱势地位。尽管地方大学的学术水平、专业建设、学科发展等与高水平研究型大学相比有一定差距，但是地方大学校长为代表的大学人对学术权力的追求并不因此减弱，甚至恰恰由于在学术领域更为深远而长期的追求，地方大学的学术权力拥有非常广阔的生存空间。同时，地方大学需要构建一个有效的行政组织系统，配有素质较高的行政人员，并由此产生行政权力，大学校长作为行政权力最重要的载体而存在。行政权力在大学内部具有重要作用，它不仅维系大学场域权力格局、协调权力关系，而且还能在一定程度上保障学术权利。因此，无法用泾渭分明的界限将它们完全隔离开来。在这种现实状态的映照下，地方大学校长不能忽视影响地方大学发展的各利益相关主体，从而实现各种权威、资源与合法性的相互整合。

二、地方大学治理结构中校长发展面临的问题

地方大学治理结构需要从内外部两方面综合考察，具体而言，需要考察地方政府、地方社会、大学自身，处在不同结构位置的主体力量在权力上存在差别，因此，在治理的方向目标、实施手段、技术策略等方面存在不同的选择，在治理过程中话语权的掌握乃至利益获取程度方面也存在差异。而地方大学校长，作为不同治理主体有效整合的交汇点，不仅需要有效判断、取舍、调整不同主体的利益合法性及合理性，通过自身权力的配置及运作尽可能保证多元主体利益的相对平衡，防止因不同主体的存量或增量利益的变化影响整个地方大学治理进程或效果。同时，还要求地方大学校长从大学内部着手，配以相应的制度机制，防止不同治理主体之间利益诉求的不合理性和权力的过度扩张。在面对种种利益诉求的交织的过程中，地方大学校长被紧紧地牵扯其中，他们有责任处理地方大学治理结构中的复杂关系，但是却使得其在平衡权力关系的过程中自身“主体性”受到限制。

具体来讲，其一，尽管《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出政校分开，管办分离，但是大学的行政化并非大学自身的事情，社会的大环境有很大影响。而在这种影响下，地方大学校长也被冠以行政序列的高级干部，地方大学校长会被政府的力量所牵引；其二，为了生存，地方大学发展需要符合市场逻辑，由此地方大学的自由部分地贴合市场逻辑。并且，在市场经济背景下，地方大学摆脱了与地方政府之间单一的线性关系，建立了与地方政府、企业之间的“三重螺旋结构”，尽管防止了地方大学对地方政府的过度依赖，但是，由此产生的迎合短期市场的现象有所存在，作为地方大学掌舵者的校长会被经济利益所羁绊；其三，大学本质上是一个关于知识的特殊学术机构，其基本使命是：管理知识、传播知识、运用知识、创造知识。作为地方大学掌舵者的校长直面知识的态度决定了其所领导的大学的发展前景，而知识的管理者、传播者、运用者或者创造者在大学内部相互影响甚至产生利益博弈，使得地方大学校长在大学内部各种利益关系之间游走。

尽管地方大学校长需要面对各种复杂的内外部治理结构主体，但是，他们作为连接各种关系和主体的行动者，需要以大局利益为重，这是无可置疑的事实。当各种利益主体的利益诉求放置于地方大学校长面前，地方大学校长可能会处于各种利益关系的纷扰中。尽管地方大学校长具备基本的价值观的认知、判断，但是被外界各种力量所推动似乎走入某种囿于过多外在压力的境地之中，使得地方大学校长对自身价值的实现缺乏沉稳的反思。

三、地方大学治理结构中校长三种角色扮演及冲突

(一)地方大学校长三种角色之体现

政治、经济、文化是社会的三个基本领域。政治领域的本质是追求权力，经济领域的本质是追求最大利益，文化领域的本质是追求真理。结合现实，地方大学校长的角色与这三个领域相契合，归纳起来它们分别是“政治人”“经济人”“知识人”。

作为当代的政治人，其一，地方大学校长需要根据《中华人民共和国高等教育法》《公开选拔党政领导干部暂行规定》实现其校长之位的行政化任免，在这种校长职位行政化的任命制度框架内，地方大学校长无论是内部提拔还是外部延聘都遵循着行政级别的遴选原则。在这种任免体制之下，地方大学也相应地被“行政化”所染指，难免会成为“行政化大机器中的比较专门化的小机器”。其二，地方大学校长依靠“校长”之位实现他管理学校的“资格”，达到社会地位的提升。地方大学校长所拥有的社会地位、文化资本，从本质上讲与权力有密切的关系。一方面，地方大学校长经由“权势网络”而确立其社会地位，能够达成一定的政治目的。这样一种权势网络，与地方大学校长的活动线索、场景、人脉等不无关系。在地方大学、地方政府、社会这个点、线、面形成的立体交流空间中，地方大学校长与地方各种人物、场景、线索之间在各个环节相互交汇，于是不断放大的权势网络逐渐形成。另一方面，作为地方大学中处于领导地位的管理者，地方大学校长通过自己的管理专业知识及其职位，对地方大学负责，协调大学内部各要素，沟通地方大学与外部的联系，决定地方大学发展方向。换言之，地方大学校长的管理理念与精神深刻影响着一所大学的发展。同时，将一所大学“管理地”较为良好的大学校长能够获得极大的认可，实现“级别”的进一步晋升。在权力带来的满足感的现实映照下，地方大学校长成为政治人。

其次，人性假设是高等教育研究的逻辑起点。“人”应如何做，怎么做，通过考察“人”的行为来促进高等教育的发展，这是教育理论和方法的前提假设。但实然是什么？贝克尔认为，大千世界中，人人都是“经济人”，其左右活动的目的只有一个，那就是追求效用的最大化。地方大学校长不会因为加入到学校这个特殊组织中而否定经济人行为。长期以来，高等教育研究中的一个隐含前提就是把高等教育主体看做利他主义者，把经济组织中的人看做是利己主义者。这种隐含的前提构成了一个“二元悖论”：处于市场经济环境中的人只要进入公共领域就是不谋私利的人，而与经济领域有所涉就会成为自私自利的人。这种观点在逻辑上是混乱的，在实践中也行不通。[2]35地方大学校长必然是经济人首先来自于市场经济的环境使然。市场经济肯定了高等教育中的各个主体在教育领域中的各项权利，鼓励各主体追求正当的利益。其次，地方大学发展的压力使然。激烈的市场竞争给地方大学发展既带来了机遇，又带来了挑战，地方大学高质量发展的压力与日俱增。同时，地方政府财政投入相对较少，地方大学社会资金吸纳能力不足等问题在一定程度上制约着地方大学的办学质量，分散了办学精力。地方大学校长需要运用各种方法最大限度为学校发展争取支持，以维持学校的良好发展。在市场经济环境的影响之下，地方大学校长的经济人本性逐渐显现，更多地体现为追求经济效益。在此过程中，地方大学校长的行为指向和活动规律受利益支配，把经济利益作为行动需要的价值判断基础。正如克拉克·克尔所说：“对外部利益的承诺导致大学内部在不偏不倚地追求真理方面有了冲突。”[3]161因此，“大学的主导价值被一种通过追求知识产品和信息产品以换取资金、声望和权力的观念所取代，一心想颠覆合理话语以获取国家和社会的广泛馈赠。”[4]100

最后，知识是大学的灵魂。其一，地方大学校长作为掌舵人，他们以大学的领航人、独立的学术知识载体、深化地方文化学术的创造者、传播者的身份出现。他们需要依靠理性的精神引领知识的发展，需要以学术价值为取向作为考量客观事物的标准：他们需要贯彻实施学术自由、独立的理念，需要为地方大学发展提供良好的学术环境，需要满足地方大学师生对知识发展的基本要求……。换言之，地方大学校长就是由于具备一种知识人的精神，才能将角色发挥的淋漓尽致。这种精神是一种致力于知识的研究、创造与传播，具有对知识担当的精神。其二，地方大学校长作为地方大学这个共同体的重要领导者，应该具有较高的学术威望与学术领导力，是大学内众多学者的学术榜样，指引着他们投入到学术研究之中，激励他们不断进行学术研究，体味着一个学者的真正内涵与真谛。也就是说，只有拥有较高学术威望的大学校长才有可能成为大学师生的榜样，才有可能被“一个自由和独立的知识分子的社团”及其成员所认同，[5]72也才有可能真正成为大学这个独特的社会组织的代言人。毕竟，在大学这种特殊的社会组织中，知识人的身份会使他们有着更大的话语权。其三，尽管地方大学与某些研究型大学相比在人才培养具体目标上有所不同，但地方大学校长们同样希望地方大学能够培养出具备专业性、创新性、高素质之人才，强调学生既有丰富的知识和理论水平，又具有转化和应用知识的能力，真正将所学转变为所用，成为地方社会发展的建设者，这是地方大学校长以知识为基础对学子的专业水平与专业素养提升的美好希冀。

（二）地方大学校长三种角色之冲突

社会学家波普诺曾指出：“在每一次高度结构化的社会互动中，社会都为人们提供了一个‘剧本’，用以指导分配给不同社会成员的不同角色的扮演。”“当来自于这些角色的要求出现对立时，置身于其中的个人就处于了一种角色冲突的状态中。”[6]97当今地方大学校长，感受“双一流”建设的浪潮，面对地方高水平大学建设的现状，立足于地方大学发展的本质需求，在高等教育的现代化过程中扮演不同的角色来协调地方政府、地方社会、地方大学等之间的关系。由于政治、经济、知识具有各自的“游戏规则”，三种游戏规则之间本身各不相同，而当今地方大学校长身处三种角色之中，这些不同的角色具有不同的行为要求，当这些行为要求产生各自的行为期待时，角色冲突时有发生。

首先，政治人与经济人的同存状态给地方大学校长带来比较明显的冲击，从思想到行动都发生极大的转变。一方面，地方大学校长需要由地方政府管理从而带有“被动型”性格；另一方面，地方大学校长又需要具备积极发挥能动性的广开财路的“主动型”精神。一方面，处于政治系统下对钱的热情似乎没有十分强烈，他们需要按照非逻辑的“或然率”去工作；另一方面，为了学校利益的最大化而需要十分重视经济利益。[7]179如今，这种角色的扮演与冲突已经从观念上转变为行为中，这可以从国家教育政策规划中得以体现，如在“双一流”大学建设过程中，挂着“一流”头衔的大学和“地方”大学之间在政府的财政划拨方面是有很大不同的。但是不管如何，不同类型的大学都需要向前发展，条件的改善、基础设施的完善乃至教授的聘任等都需要大学花“重金”开展。地方大学校长对于这种工作自然不敢马虎，毕竟这与他的事业成就有关，这就使得这些大学校长被裹挟在经济利益与政治任务之间，尽管两种角色之间存在交融的可能性，但是角色之间的巨大张力与角色之间在本质上的不同会让地方大学校长产生困扰。相比教育部直属大学动辄几十亿甚至上百亿元的年度经费，大多数地方大学年度经费不到十亿元，与教育部直属大学相差甚远。

其次，地方大学校长存在明显的政治人与知识人角色的冲突。其一，就地方大学这个组织来讲，大学管理体制的行政化在大学内部已然有所渗透，甚至夹杂于学术研究之中，从而导致大学的学术权力地位有所降低。面对如此境遇，执掌地方大学的校长们更是陷入矛盾之中，他们需要接受体制内各种规章制度的约束，这与大学人倡导的基本精神——批判、创造、民主精神等相互矛盾。地方大学校长明显不同于地方行政官员，其中最为重要的一点便是地方大学校长能够带领全校师生围绕统一的思想，达成统一的共识并采取相应的行动以实现大学理念。这种统一的思想与共识便是建立在对学术本质有着深刻的理解，对大学精神具有独特的价值判断和坚定不移的信仰的基础之上。其二，大学呈现出“有组织的无政府状态”，这是一种具有松散连接特征的文化组织。学科是大学的组成单元，大学是学科利益的联邦，这一组织架构使得大学权力基础本身明显缺乏强制性，它直接制约着校长权力对大学组织的实际渗透，[8]41这是大学学术组织的具体体现。尽管地方大学校长属于政治系统中的一环，他们能够以其拥有的权力和权威在大学内产生一定的主导作用，但是大学特殊的组织状态使得大学校长不能把政府的指令简单而直接地在大学内部进行安排，地方政府安排给地方大学校长的种种任务，如若违反大学发展的基本规律，违背大学的本质，教师们也可群起而反对，从而使地方大学校长在政治人与知识人之间陷入矛盾的境地。

最后，经济人与知识人的同存状态也会使地方大学校长陷入尴尬之中。经济人是基于“工具理性”而产生的利益追求，试图获得更好地改造现实的能力；而知识人的焦点是价值理性，或言之通过改造现实来建构自我精神世界。两种角色在追求的目的方面存在差异。一方面，地方大学以服务地方为重要使命，而面对地方大学经费的相对短缺与高投入、高质量的人力资本在地方劳动力市场中的竞争优势较为显著的矛盾，地方大学校长不得不对经济数字保持高度的敏感性。而受其影响的学生们会带着功利性的思想追求更加具有现实性价值的知识——能带来高收入、高回报的知识。专注于功利性知识的个人会因为行动范围的缩小，思维能力及智力习惯的萎缩而后退，社会得到的利益与受教育者得到的利益成反比，对于受教育者来说得不偿失，对于地方大学校长来说，与对学子的期望更是背道而驰。另一方面，地方大学校长需要考虑的不仅仅是受教育者的“输出”问题，其他同样紧迫而且较为典型任务——获得财力支持，如人员经费、教学经费、基建经费等，哪一样活动的落脚点不是“钱”呢。在当前大学发展过程中，财政运转良好与否起着甚为重要的作用。如此，越来越多的地方大学活跃在市场的氛围中。地方大学校长如若在思想和行为方面过于重视经济目的而忽略知识的价值，不仅与地方大学校长作为大学的精神领袖需要形成传播知识、探讨知识以及置疑知识的氛围相矛盾，还会与大学的理念与精神相违背。

四、以校长角色合理定位为切入点促进地方大学治理结构现代化

由于地方大学校长在地方大学内外部治理结构中发挥重要作用，要实现地方大学治理结构的现代化，需要以地方大学校长角色合理定位为切入点。因此，以校长多元角色的协调处理这一“点”作为突破口，有效带动内外部治理结构中“线”的改革，最终在整体上实现地方大学治理结构的现代化。

（一）协调处理多元角色，是校长有效治理的关键

伴随着办学主体的多元化，办学形式的多样化，需求主体的多元化，管理体制的专业化等内部与外部环境及结构的变化，地方大学校长已然不能纯粹用一种角色定位来满足多元化发展的高等教育体系以及地方社会多样化的需求。而且，地方大学校长角色的定位与地方大学功能密切相关，地方大学功能的变化，能够反映出人们对高等教育价值认识的变化。地方大学的首要特征表现在地域性上，即其学科建设、人才培养、社会服务、文化创新等职能立足于区域经济社会发展需求，以促进本地区经济社会发展为目标。[9]30-35因此，当我们再一次审视地方大学校长角色之时发现，大学校长的角色并不能纯粹定位于某一种角色，他不仅需要解决校内的事务，也需要处理学校以外的各种事宜，他需要处理与师生、地方政府、地方社会等各种利益相关者之间的关系；他不仅应当具备突出的管理能力，而且在应对地方大学的未来发展趋势方面应具备长远的眼光；他不仅需要成为地方大学改革的推动者，而且也应当继续在其学术领域内进行正确的领导与决策，其智力服务能够为地方发展提供参谋，从而带动地方大学为地方发展提供强劲的教育支持，为地方提升综合实力奠定重要基础。也就是说，在当今的时代环境之下，地方大学校长需要同时具备多种素质与能力，能够胜任多重角色的地方大学校长应该是地方大学治理结构中的核心人物。换句话说，政治人、经济人、知识人的角色显然都不能抛弃，只不过，地方大学校长要发挥其主观能动性，在不同的地点、不同的时间侧重点有所不同。

（二）厘清各类权力范围，给予校长有效治理的权力

地方大学场域的权力格局无法定位于一尊，只有相互协同发展，才能实现地方大学整体的进步。虽然大学的组织性质表现为“有组织的无政府状态”。这种状态可能会产生一种无序性、散漫性的外部印象，但是事实是“无政府”状态反映大学作为学术组织的特殊性，大学人群体在追求平等、自由、独立等价值取向的同时，用一种“有组织”的形式进行诠释。也就是说，地方大学治理结构的现代化需要借助政治力量实现外在保障，需要借助行政力量订立制度规范，需要通过学术力量坚守大学之为“大”，需要借助经济力量实现社会功能。因此，围绕地方大学存在的各种权力的影响力量，可能会出现它们之间未有调和、存在矛盾的现实反映，在这种现实状态的映照下需要重视的是各种权力间的协调必须遵循基本原则，即厘清各类权力范围。

首先，给予地方大学校长充分的自主权，防止出现地方大学校长只行使执行权的情况，以至在实际的高等教育实践过程中出现职责与权限不对等的现象。这种情况不利于地方大学校长个性的展现以及独立思想的养成，容易造就“千校一面”的高等教育体系。反之，应结合地方大学的发展实际，根据地方社会的实际需要，做到“一校一策”。其次，地方大学内部学术管理制度需要进行一定的改革，而其重点便是强调学术权力，凸显大学学术实际主体的作用，还大学学术组织的本来面目。[10]60具体来讲，建立并完善学术民主管理机制，真正从制度方面保证地方大学实现民主管理，在明确党委领导核心的基础上，使学术权力、行政权力与党委权力三者充分分工合作，达到协作共赢的状态，将民主的操作程序真正运用到学术领域中。最后，转变地方政府对地方大学的管理思维。一方面，将地方政府对地方大学的影响限制在宏观政策的范围之内；另一方面，将地方政府的服务职能和服务意识更好地运用到地方高校中来。同时，从地方大学独立法人代表的角度认识校长的作用，理解校长的角色。给予校长更大的自主权利，使校长能在党委的领导下充分行使教学、科研、行政管理等方面的工作，独立负责地行使管理权力。

（三）构建校长角色实现的制度体系，让校长有治理的保障

有效推进地方大学治理结构的现代化，需要从制度入手，让现有治理具有保障。换言之，做出更加有效地制度安排，统筹推进，重点突破。首先，由于高等教育的非义务教育属性，使其具有准公共产品的特征，其非竞争性要求政府需要对高等教育给予很大程度的财政支持。能否舍得对教育投入，是一种符合长远战略需要的魄力。对地方大学来讲，一方面需要国家政策的支持，如《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确要求增加学校财政拨款，降低学校财政负担。为促进高等教育区域协调发展，提高地方高等教育质量，中央财政设立支持地方高校发展专项资金，支持地方高校的重点发展和特色办学。[11]同时，明确“纳入世界一流大学和一流学科建设范围的地方高校，所需资金由地方财政统筹安排，中央财政予以引导支持。”[12]另一方面，地方大学充分利用自身的特点和优势，以培养高质量的人才和创新高水平的科技为抓手，服务地方发展，主动赢得地方社会的认可与支持，这是因为，地方大学“不但肩负知识生产的责任，而且承担着培养生产知识、创新应用知识的人才的责任”[13]96。同时，改变地方大学的公共财政投入机制，构建地方经济发展与高等教育经费支出相衔接的动态调整机制，科学地预测地方大学办学经费的“基本需求”“额外需求”和“调整因素”。[14]18由此，完善地方大学发展的财政体制，能够有效避免地方大学校长过多陷入某种角色中而无法自拔。使地方大学在发展过程中有合理的经济保障，这也是促进地方大学治理结构现代化的活力源泉。

其次，大学章程是推进大学治理结构改革的重要手段。在地方大学治理结构的复杂格局中，大学章程的合法性能够直接推动大学治理结构的现代化。地方大学校长应积极推进大学章程的建立与实施，并明确以下问题：第一，校长是章程的践行者角色应摆在突出的位置，在地方大学章程实施过程中切实做到践行章程、照章办事，把学校的各项治理工作设定在法治化、规范化、问责化的轨道中。第二，校长作为大学章程的总舵手，通过大学章程的建立让校内外各利益相关主体明确自己的职责权限，形成规范化约束；同时，明确地方大学的独特身份和地位，完善地方大学的主体性。总之，利用大学章程的效力，并“联手”学校具体规章制度形成一个完整的依法治校的地方大学治理结构，顺利推进地方大学治理结构的现代化。