论学区划分行为的可诉性

周慧蕾，马程宏

(温州大学 法学院，浙江 温州 325035)

一、学区划分的内涵

针对学区划分行为的可诉性，首先要大致理解相关核心概念或含义，即明确本问题的内涵。关于“学区”含义的界定，学者们各有看法。如程雁雷教授在其文章中认为，“学区是指为适龄儿童少年就近入学而划定的区域范围”[1]。吴晶博士指出：“传统意义上的学区一般指学龄儿童就近入学的区域。实际生活中经常提到的学区则是一种狭义上的学区，特指那些教育质量较高的所谓名牌学校对应的就近入学区域。”[2]还有其他文章亦对此有做研究[3]。在教育部发布的教基一〔2014〕1号《教育部关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》中，未对学区和划分学区进行定义，仅就片区划分的依据和指导原则作出了指示说明。浙江省教育厅发布的浙教基〔2018〕19号文件指出：“学区是指适龄儿童少年就近入学而划定的区域范围。”

关于“学区划分”或“学区划分行为”的内涵，从法律规定出发，关于学区划分的法律规定，主要依据为《中华人民共和国义务教育法》，其第七条规定：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。”从政府文件中观察，文件里并没有对学区划分进行下定义，更多的只是表明学区划分的根据、原则、考虑因素等。从理论研究出发，程雁雷教授认为：“学区划分是县级教育行政部门依据职权作出的规范义务教育招生入学秩序、影响适龄儿童少年享有义务教育资源机会平等权，能够对特定适龄儿童少年产生外部法律效力的行为。”[1]

纵览现行法律规范，尚未对学区的概念进行明确界定，但结合实务与理论研究的理解，可以说，学区就是指为保障义务教育阶段的适龄学生享有受教育权，行政机关根据公平原则和就近入学原则而划定的区域范围。虽然在当前法律法规中，亦未对 “学区划分”或“学区划分行为”作出明确规定，但毫无疑问，“学区”与“学区划分”有着紧密的关系。从时间与因果关系上来说，先有学区划分或学区划分行为，再有学区的出现。可以说，学区划分或学区划分行为指的是，行政机关为保证适龄儿童的受教育权，根据一定标准依职权并考虑合理因素而作出的划分学区的行政行为。

二、问题的由来

学区划分直接涉及教育资源分配、教育公平、个人发展等问题，牵动社会各界的神经。实践中已经出现不少不满学区划分的案例，而各地法院对此则分别有不同的解答与应对。就学区划分行为的可诉性而言，各地法院并没有达成一致观点。

(一)司法实践的不同评判

截至2020年8月，通过在北大法宝、中国法律裁判文书上以“学区”“学区划分”进行案件检索，最终得到四十多起直接关于不满学区划分而状告教育行政管理部门的行政诉讼案件(同一主体经过的多个不同程序，以多个案例为统计计算单位)。就目前涉案纠纷争议焦点所在，主要有对学区划分行政行为的性质的不同定性、受案范围的不同评价、利害关系程度的不同界定、原告适格等问题。

在(2014)甬海行初字第23号裁定书中，宁波市海曙区法院认为，针对学区调整作出的《实施意见》具有普遍约束力，可反复适用，该行政行为为抽象行政行为，不属于人民法院受案范围，最终法院裁定驳回原告起诉。在(2017)浙03行终226号裁定书中，温州中院则认为，学区划分行为属于具体行政行为，具有可诉性，属于行政诉讼的受案范围。可以发现，各地法院的不同应对与做法，极易引起司法权威问题和法律适用问题。

(二)理论研究的不同论断

除了司法实践的不同评判，理论界的研究亦是有不同论断。对于学区划分是否可诉、是否属于受案范围、是属于具体行政行为、还是抽象行政行为，理论研究观点也尚未达成一致。

对于认定学区划分行为是具体行政行为的观点，如程雁雷教授就旗帜鲜明地表示学区划分属于具体行政行为，对此性质持有同样观点的，如李晨雨认为：“学区划分是以就近入学相关法规为基础，地方政府和教育行政部门结合当地的义务教育资源配置、人口分布密度、城市建设规划等因素，以义务教育学校为中心，对居民区进行区域划分的具体行政行为。”[4](P149)张嗣博认为：“建邺区教育局的行政行为是具体行政行为，因为学区划分的行政行为是针对该辖区内有限的、确定的适龄儿童做出的一次性行政行为。”[5]苏茜则在其文章中则认为，地方教育行政部门对义务教育阶段的适龄儿童和少年进行学区划分的行为属于抽象行政行为[6]。

三、学区划分行为属于可诉的具体行政行为

近现代国家社会以法律进行统治、以法治作为核心，对于法治的意义，戴西指出：“英国人的权利不是来源于宪法，而是法院的判决和执行的结果，强调权利必须具有保障。”[7]可见诉讼权利和诉讼制度的重要意义。江必新和梁凤云在分析裁判请求权时指出：“德国行政诉讼法学者拉邦德在其所著的《德国民事诉讼法论》中认为，由于国家将强制性解决民事纠纷的职能收为己有，故国家对国民权利的损害应当予以司法保护。”[8](P1120)而关于行政诉讼的救济问题，又何尝不是如此呢？当人们无法通过司法救济来维护自己的权利，那么书面上、纸质上的权利就永远只是宣言性的口号。

(一)以具体行政行为分析学区划分行为

1.以具体行政行为与抽象行政行为分类讨论研究仍具有意义

针对我国现行行政诉讼法规定的修改，以“行政行为”替代以前的“具体行政行为”的规定，那么以具体行政行为和抽象行政行为为标准来进行讨论研究，是否还具备科学性和必要性呢？答案是肯定的。现行行政法第二条中从正面明确了行政行为所涉及的范畴，同时，又在第十三条第二项中排除抽象行政行为的受理。这种修改显然是一种进步的表现，主要体现为立法语言的严谨、立法技术的提高。对于什么是具体行政行为，以往的理论和实践难以从其复杂性中找出共性来对其作出界定，故目前采用这样的立法方式，避免了从正面对具体行政行为进行下定义而引起的争议，反而从正面规定行政行为具有可诉性，并反面排除抽象行政行为的可诉性。这样的法律修改是进步的体现，而非抛弃以抽象行政行为和具体行政行为分类讨论研究的方法。因此，关于抽象行政行为与具体行政行为的分类研究，对行政诉讼而言，仍具有重要的意义和作用，并没有随着法律将“具体行政行为”修改为“行政行为”而过时或无意义。

2.以具体行政行为与抽象行政行为分类讨论研究的科学性

关于行政行为的种类，按照不同标准会有不同的分类。关于抽象行政行为与具体行政行为的区别标准，主要以行政机关的行政行为所针对的对象是否特定、行为是否能反复适用，即此分类标准为相对人是否特定、行为是否可反复适用。张树义教授指出，“具体行政行为是指行政主体针对特定的对象，就特定的事项作出的处理决定”[9](P149)。王学辉教授表示：“抽象行政行为，是指行政主体针对不特定的行政相对人所作的、具有普遍约束力的行政行为。抽象行政行为包括行政主体制定行政法规、行政规章和其他规范性文件的活动。具体行政行为，是指行政主体为实现行政管理目标，应相对人申请或依职权依法处理涉及特定行政相对人的权利义务的行政行为。”[10](P129)而关于具体行政行为与抽象行政行为分类的功能作用，则主要是为了解决行政诉讼的相关问题。换言之，针对行政行为的可诉性而言，二者的分类功能或作用，主要体现在行政诉讼相对人确定的问题上。抽象行政行为的可诉性，在理论上具备可能性，但在实务的司法实践操作上，若抽象行政行为具有可诉性，则会导致行政诉讼中行政相对人的不确定，任何人均可以对抽象行政行为提起行政诉讼，这极易导致不稳定的局面，也不利于行政机关进行高效的行政活动。因此，以具体行政行为与抽象行政行为分类讨论研究行政行为的可诉性具备必要性与科学性。

3.学区划分行为属于具体行政行为

由此，涉及本文有关的学区划分问题，就反复适用而言，教育主管部门每年都会作出并公布学区划分的文件，在此意义上，可以说行政机关作出的行政行为并不是反复适用的，也因此不属于抽象行政行为中的反复适用的要求。就特定对象而言，行政机关是针对以“户籍”为标准的所在地的户主而作出的一定区域划分，因此其所针对的对象是特定的。故而，学区划分行政行为属于具体行政行为。

(二)以行政行为要素分析学区划分行为

学区划分行为属于可诉的具体行政行为，可以从行政行为的行政主体、行政相对人及其程序等三个方面对学区划分行政行为进行深层次展开。

1.行政主体

就行政诉讼而言，两造之中必有一方是行政主体，那么学区划分中的行政主体是谁呢？从《义务教育法》的第六条、第七条的规定，确定了义务教育由“省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作；县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责义务教育实施工作”。因此，在不满学区划分行为的行政诉讼中，被告一方是确定的、并且主要是县级以上人民政府教育行政部门。

2.行政相对人

基于学区划分行为的特殊性，学区划分行为所针对的对象，不是具体的个人，而是一定的区域。因此，并非此区域所有人员均属于学区划分行为直接的行政相对人，只有将要入学的适龄儿童、少年，才属于学区划分行为的直接行政相对人。而其他起诉人，一般不属于直接对象，更多地属于利害关系人，属于行政相关人范畴。

此处关于行政相对人也存在是否确定的问题。本文认为，学区划分行为的行政相对人亦是确定的。教育行政部门进行学区划分的标准或要求，其一就是按照《义务教育法》第十二条规定，“适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”，其二就是《义务教育法》第十五条的规定：“县级以上地方人民政府根据本行政区域内居住的适龄儿童、少年的数量和分布状况等因素，按照国家有关规定，制定、调整学校设置规划。”可以看出，教育行政部门在进行学区划分时，考虑的因素主要有适龄儿童、少年的户籍所在地，本行政区域内居住的适龄儿童、少年的数量、分布状况等，根据这些因素所确定后的学区划分的区域是具体且固定的，而在这个区域范围内的直接行政相对人——适龄儿童、少年，是相对确定的。在具体实施过程中，教育行政部门每年会提前去公安部门进行适龄儿童、少年人数的人口普查，因此这一区域内的适龄学生是可以确定的。

可能有人会考虑到户籍的迁入迁出问题，认为这是个不确定因素的表现。这种人口流动自然是一个变化运动的表现，但需注意的是人员的流动、户籍迁入迁出问题并不必然导致或直接影响适龄儿童、少年的数量，只有适龄儿童、少年的户籍迁入或迁出才会直接影响学区划分中的就学问题。因此，这是看似有关联但实际上并不具备绝对因果关系的两码事。在这个具体特定的区域范围内，户主总是相对确定的，适龄儿童、少年更比较容易确定，即便有个别适龄儿童、少年的户籍有所变化也不会影响整个区域内适龄学生人数的稳定性。这不仅涉及国人对家的稳定性的期望和要求，还关乎父母追求优质教育资源时总会先做准备的行动理念。结合一定地域范围内的户主和适龄儿童、少年总是相对稳定和确定的，而这便已经达到了确定性的要求，因此学区划分行为的行政相对人亦是确定的。

3.学区划分行为的程序

对于行政机关在进行学区划分时所运用的具体程序，不同程序就会涉及不同性质的行政行为。行政机关若采用立法程序进行学区划分的操作，则此对应的是抽象行政行为；行政机关若以执法程序进行学区划分，则必然涉及具体行政行为。此时的核心与焦点便是：在具体实施操作过程中行政机关所采用的程序到底是立法程序还是执法程序。

通过对浙江省教育厅浙教基〔2018〕19号文件的研究，并结合对浙江部分教育工作部门的走访调查发现，实践中教育行政部门是以执法程序来对学区进行划分的。具体而言，在浙教基〔2018〕19号文件中明确提出了如下要求：“义务教育阶段公办学校由县(市、区)教育行政部门，按照确保公平和就近入学原则，根据区域内学校分布、学校规模、适龄学生人数、所在社区、交通状况等因素，依街道、社区、路段、河道、门牌号、村组等合理划定。”“学区划分、调整初步方案形成后要广泛征求相关街道(乡镇)、社区(村)、利益群体等的意见；相关单位、群体对初步方案意见分歧比较大且难以协商达成一致意见的，教育行政部门要组织听证；方案基本成熟后，由教育行政部门集体研究决定。”“各地教育行政部门要将义务教育阶段公办学校的学区划分情况在当地教育门户网站等平台上主动公开、长期公布、随时方便群众查索；学区有调整变化的，要及时在当地媒体、网站上向社会公布。”可见，在具体实时操作过程中，行政机关采用的是执法程序，与执法程序向对应的行政行为自然是具体行政行为。

至此，从行政行为的三个层次中，我们可以更清楚地认识到“学区划分行政行为是可诉的具体行政行为”。

(三)对不同观点的回应

1.对不同研究方法的看法

程雁雷和隋世锋认为：“学区划分行为是否属于具体行政行为，需考察的核心议题便是学区划分是否对外产生直接的法律效果。”[1]对此，关于界定学区划分行为是否属于具体行政行为，其本质问题还是要回归到具体行政行为与抽象行政行为的区别中来。毕竟，与具体行政行为相互对应的是抽象行政行为，若结合其他分类标准来讨论研究，未免会造成标准不一而引起研究对象的混乱或混淆。因此，若采用以具体行政行为和抽象行政行为的分类研究的标准来论证学区划分的性质、是否属于行政诉讼受案范围，则应该坚持这一标准。通过文章上述分析，可以通过行政行为是否具体、行为人是否确定来界定学区划分行为属于具体行政行为。由于前面已论述，此处不再赘述。

2.对不同认定的看法

不难发现当前理论界的一种观点，即学区划分行为属于抽象行政行为、不属于行政诉讼的受案范围。苏茜认为：“判断一个行政行为是否是抽象行政行为，不能仅仅局限于行政行为的结果归属是具体还是抽象，行为所针对的人是特定或是不特定，还应该充分考虑其所享有的职权来源、所经过的程序。因此，地方教育行政部门对义务教育阶段的适龄儿童和少年进行学区划分的行为属于抽象行政行为。”[6]对此，结合文章前述关于具体行政行为与抽象行政行为的区分，以及从行政行为自身的要素来分析学区划分行为，学区划分行为属于具体行政行为而非抽象行政行为。尤其结合浙江省教育厅浙教基〔2018〕19号文件的研究，实务中关于学区划分所适用的程序为执法程序，而非立法程序，因此关于将其认定为适用抽象行政行为的程序是不妥的。本文赞同周齐谕的观点，即“从学理上来看，学区划分呈现的是具有普遍约束力的学区划分文件和一种教育行政管理行为，但这并非意味着学区划分必然是抽象行政行为”[11]。

在司法实务方面，(2014)甬海行初字第23号行政裁定书中，宁波市海曙区人民法院认为宁波市海曙区教育局的《海曙区教育局2014年小学招生工作实施意见》可反复适用，该行政为抽象行政行为，但《海曙区教育局2014年小学招生工作实施意见》仅针对2014年的小学招生工作，其“反复性”有待商榷。就司法实务的操作来看，已有上诉审法院作出否定原审认定学区划分属于抽象行政行为的裁判。最具典型案例的是温州市中级人民法院作出的(2017)浙03行终226号、(2017)浙03行终227号、(2017)浙03行终228号、(2017)浙03行终229号、(2017)浙03行终230号、(2017)浙03行终231号裁定书撤销了一审法院作出的关于学区划分属于抽象行政行为的裁定。

四、结语

百年大计、教育为本，学区划分行为的重要性不言而喻。当前针对学区划分、就近入学等问题已有各种争议。文章从具体行政行为与抽象行政行为的区分出发，结合理论与制度实践，加之以行政行为的三个层次具体分析论证学区划分行为的可诉性。当然，这样的研究仅是对学区划分中众多问题的一个方面的研究，现实与理论中仍有不少问题与挑战，诸如如何保证学区划分中的公平、就近入学的具体实施问题等等，这些均有待于继续研讨分析。