基层公务员火线激励政策研究

严颖琦，鲁敏

(华北理工大学 管理学院，河北 唐山 063210)

2020年1月中下旬新型冠状病毒肺炎疫情在全国范围内肆虐蔓延。在党中央的紧急部署下，全国上下进入抗疫防控阶段。基层公务员作为疫情防控阻击战的一线力量之一，始终坚守在工作岗位上，发挥着不可或缺的作用。他们服务于广大群众，克服困难，是广大党员干部行动的标杆。为了强化这种行为，树立鲜明的政治导向，习近平总书记强调，要在斗争一线考察和识别基层干部。各省市政府积极贯彻党中央的指示，出台的相关激励政策文件中明确提到了要对基层公务员进行激励，其中火线激励政策的影响尤为突出。为更好的发挥其效能，在斯金纳强化理论的基础上，对火线激励政策进行分析，并尝试提出使之更加完善可行的对策建议，探索疫情防控背景下对基层公务员的有效激励之路。

一、火线激励的涵义与制度基础

(一)火线激励的涵义

基层公务员扎根岗位、夜以继日的重复着高强度、高风险的工作，为早日打赢疫情防控阻击战努力奋斗。火线激励政策的提出的就是为了激发广大干部的内生动力，让靠得住、顶得上的优秀干部充分涌现。火线提拔、火线入党、火线免职等都是对激励政策及时性、有效性特征的阐释和落实。研究文献资料表明，越是在危难时刻，越是能考验基层公务员的工作态度和工作积极性。相较于火线激励政策，事后的奖励、惩罚等往往带有功利性的评判，起到的激励效果也会收效甚微。[1]因此，及时地对奋战在一线的基层公务员给予激励至关重要。实际上，对基层公务员进行有效激励一直是政府亟待解决的难题，总结知网文献资料，可知基层公务员群体存在晋升难、薪酬少、待遇低等显著问题。十八大以来，随着国家治理体系和治理能力趋于现代化，对广大党员干部也提出了更高层次的要求，党组织为了吸收更加优秀的新生力量，选拔标准更加严格，数量上也有了明确的约束。火线激励政策就是从其自身的需求出发，激励着广大基层公务员群体，提高其工作的积极性，给予那些不急为、不真为、不敢为、不善为、不想为的基层公务员以鞭策。综上，火线激励是指在新型冠状病毒肺炎疫情防控过程中，政府以火线提拔、火线入党、火线免职等政策手段，实现对基层公务员群体的有效激励。

(二)火线激励的制度基础

火线激励基层公务员必须要有权威的制度支撑。特殊时期，要实现对基层公务员的有效激励，首先需要做到有规可依。查阅相关的党内规章制度，从《党政领导干部选拔任用工作条例》中可追溯到关于特殊时期对干部破格提拔的相关规定。近期，习近平总书记在统筹推进新型冠状病毒肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议中强调，“要在斗争一线考察识别干部，对表现突出的干部要大力褒奖、大胆使用......”，多省市纷纷响应党中央的号召，均出台了相关的激励政策文件。广东省珠海市在出台的《关于激励关爱广大党员干部人才在疫情防控阻击战一线担当作为的若干措施》中，明确了“要对疫情防控过程中符合条件的优秀干部，进行火线提拔，优先提拔重用或晋升职级......”；四川雅安市出台《关于激励广大党员干部人才在打赢疫情防控阻击战中担当作为的十五条措施》，其中指出“特别优秀的干部可按规定破格提拔、“火线”提拔......”，“注重在疫情防控一线发现、考验入党积极分子，对表现突出、符合条件的，及时吸收为预备党员......”。经统计，发现相关的政策文件不胜枚举，这些激励政策共同构成了火线激励的标尺，是火线激励的制度基础。火线激励政策能否发挥出预期的成效，还必须要确保火线激励政策的实效性和可行性。实际上制度政策的有效性不高、可操作性不强均会导致激励失灵，因此，火线激励政策需以务实、管用为基本规范，同时还需具备针对性、指导性、科学性。总之，火线激励政策的推进必须以完备的党内法规制度为基础。

二、强化理论视角下火线激励的模式分析和政策效果

(一)斯金纳强化理论

强化理论是由美国哈佛大学心理学教授斯金纳(Burrhrs F.Skinner)以巴浦洛夫条件反射理论和华生的行为主义理论为基础，在1938年出版的《有机体的行为》一书中提出的。强化理论，又称行为修正理论，即领导者对人的行为持有肯定或否定的态度，并通过奖励或惩罚的方式体现出来，强化正确的行为，同时对错误的行为进行引导。在此基础上，国内学者也对强化理论进行了深层次的解读。研究成果基本可以分为两类，一类是教材类成果，代表人物为周三多和关培兰两位学者。周三多学者主编的《管理学》一书中，根据强化的性质和目的，将强化分为正强化和负强化两大类型。[2]关培兰学者在其编著的《组织行为学》一书中，指出强化有正强化、负强化、惩罚和削减四种类型。[3]而另一类则是专著类成果，代表人物为余兴安学者。他对已有研究成果进行总结，在《激励的理论与制度创新》一书中将强化方式概括为正强化(肯定、奖赏)、负强化(否定、惩罚)和消退强化(对不良行为不予理睬)三种类型。[4]通过理论学习和查阅相关文献资料，可知强化理论认为人的行为是由于受到外部环境的刺激而出现的反应，是受外部环境刺激所调节和控制的。想要改变人的行为需先改变刺激，如奖励和惩罚会对人的行为形成刺激，必须要控制好这种行为的后果，才可以实现预测和影响人的行为的目的。

(二)基于强化理论的火线激励模式分析

习近平总书记2020年2月23日在统筹推进新型冠状病毒肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上指出，疫情防控期间可通过公开透明的程序提拔那些表现突出、堪当重任的优秀干部，可在晋升职务职级、评优评先时优先考虑。同时，问责那些不作为，弄虚作假、失职渎职的干部。在中央政策指导下，各省市纷纷响应，出台相应的人事调整方案，推进火线激励政策，大批业绩突出、勇于担当，经得起考验的干部受到重用。火线激励体现出一种急切性、紧迫感，火线提拔、火线入党、火线免职等政策手段就是在特殊时期、最短的时限给予最有效的强化。

1.正强化视角下分析火线激励模式

据上述研究，可知火线激励政策是由诸多激励手段构成的。基于强化理论的研究视角进行分析，火线提拔、火线入党等激励手段都是典型的正向激励。这种强化方式具有不固定性，是一种应急性政策，能够取得较强的激励效果。基层公务员的强化激励模式注重其行为及结果之间的关系，具体而言，火线提拔、火线入党等火线激励政策就是奖励那些符合当前党组织最重要的任务且工作结果符合党组织目标的行为，即疫情防控过程中涌现出的大批冲锋在第一线、战斗在最前沿，表现出色的基层公务员。通过对基层公务员施行正向火线激励政策，进行针对性的刺激，从而增强基层公务员的满足感，提高基层公务员群体工作的主动性，以有利于组织目标实现，尽快打赢疫情防控阻击战。在此过程中，这种刺激起到了积极的作用，动机因良好的结果得到了强化，这种行为就会重复出现并得到加强。火线激励政策具备科学性，由于延迟的激励会降低强化效果，使之大打折扣，因此正向强化需要在行为出现后尽快提供。

2.负强化视角下分析火线激励模式

负强化激励方式也属于火线激励政策的一部分。对于那些在自己工作岗位上作风不实、履职不力的基层公务员，其工作结果必定不符合党组织的目标，因此，必须实施相应的惩罚措施。党中央明确指出，疫情期间激励基层公务员，既要有火线提拔，又要有火线免职。从斯金纳强化理论的角度分析，火线免职可被归为负向激励。实际上，在特殊时期，负向激励发挥的作用不容小觑。为了使基层公务员工作过程中那些不作为、不想为等不符合组织目标的行为削弱甚至消失，党组织当即采取了批评、降级等负向火线激励手段，以雷霆之势规范、惩罚基层公务员的现有行为，对其工作心理形成震慑，削弱其不良行为出现的动机，同时也给那些在边缘试探的基层公务员群体以警示。结合理论，可归纳出负强化视角下的火线激励模式就是通过问责、免职等处罚的刺激，消除基层公务员的侥幸心理，减少不恰当行为的出现，从而避免呈现出不符合组织目标的结果，以期达到遏制的目的。

综上，火线激励政策具备一定的理论价值和现实价值。基于斯金纳强化理论进行分析，使分析过程和结果具备科学性、权威性，凸显了研究的理论意义。从现实出发，火线激励政策对基层公务员的工作积极性起到了推动作用，为各级党组织在疫情防控期间有效激励基层公务员提供了借鉴，具有很强的实践意义。

(三)强化理论视角下火线激励的政策效果

火线激励政策是党组织在特殊时期为激励基层公务员提出的可行、有效之策。该政策在执行期间取得了斐然的成效，但也映射出一些需要注意的问题。因此，将从火线激励政策发挥的正面作用以及造成的负面影响两个维度进行阐述。

1.正面效果

第一，从基层公务员的角度进行分析，火线激励是特殊时期实现对基层公务员有效激励的推动剂。通过火线提拔、火线入党等正向激励手段，强化了基层公务员的工作动机，提高了其工作的积极性；而火线免职、火线罚款等负向激励手段，则削弱了基层公务员原本的工作动机，并促使基层公务员修正以往的行为。火线提拔、火线免职等火线激励政策是基层公务员衡量自身工作的标尺，同时也为选拔干部提供了范例，时刻鞭策着基层公务员朝着组织目标的方向前进。

第二，从领导干部的角度进行分析，火线激励是在特定的历史条件下，领导干部应对公共性突发事件进行干部管理时使用的非常规手段，具有一定的示范效果。政策以《党政领导干部选拔任用工作条例》和《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》等相关法律法规为根基，法制化的特征使干部管理更加系统、规范。同时，火线提拔、火线免职等具体政策的执行必须坚持实事求是，实地调查、走访等深入了解之后的政策实施，突出了干部管理的严谨性。另外，监督过程为干部选拔和管理提供了准确、权威的参考，体现了干部管理的科学性。

第三，从机关干部的角度进行分析，火线激励政策对机关干部的工作起到了监督和激励的作用。习近平总书记2020年2月23日在统筹推进新型冠状病毒肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上强调，社区是疫情联防联控、群防群控的关键防线，要推动防控资源和力量下沉，把社区这道防线守严守牢。各级政府积极进行人员调配，鼓励推动干部下沉。对于那些社区下沉意愿不强的机关干部，火线提拔、火线入党等正向激励推动其积极抗疫，而火线批评、火线免职等负向激励督促其快速融入、高效工作。而那些意愿较强的机关干部，能够积极自觉地开展工作，密切联系群众，其价值在抗疫过程中得到了充分的体现，正负火线激励发挥了一定的规范与巩固作用，是其精干实干的强心剂。

第四，从社会民众的角度进行分析，火线激励政策对整个社会抗击疫情具有显著的政治动员效果。这场抗击疫情的战役中没有旁观者，都是局中人。面对来势汹汹的疫情，必须抛却内心的恐惧、疑虑，只有坚定信念、众志成城，才能克服艰难险阻、取得胜利。制定及施行火线政策树立了鲜明的政治导向，体现了党组织重视对基层干部的管理，体现了国家对疫情的重视，从而强化了社会民众打赢疫情防控阻击战的信心，提升了社会民众的配合程度。其中也不乏各种社会组织为抗疫工作贡献着自己的力量，共同构筑了一道牢不可破的防线。

2.负面效果

第一，形式主义凸显。最突出的就是基层公务员为了实现自己的政治目标过度追求、过度表现的问题。疫情防控期的火线提拔政策为多年来在晋升道路上屡屡不得志的基层公务员提供了契机，易激起其内心深处的主动性、好胜心，但如果不能掌控这种动机的适度性，疫情防控间的各项工作便会成为其秀场，他们为了晋升而致力于追求表面，不能脚踏实地的为人民服务，导致形式主义泛滥。

第二，工作压力巨大。火线免职、火线批评等负向激励会对工作在一线的公务员群体的工作造成一定的影响。疫情防控期他们面临着相当大的压力，批评，问责等负向激励使其在工作时更加小心谨慎，不能使其发挥出在特殊时期处理工作的主观能动性，导致整体工作效率低下。

第三，晋升节奏紊乱。疫情防控期间施行火线激励政策，目的在于提高基层公务员的工作积极性，政策本身突出了高效快捷。不同于党内各项规章制度中所规定的，适用于一般情境下的公务员晋升制度，火线激励下基层干部的晋升节奏变快，正常的晋升程序和步骤受到冲击，需要在疫情结束之后及时调整，并思考退出火线激励机制。

综上，为扩大火线激励政策的应用范围，充分发挥政策的实用价值。在巩固并加强有利的政策效果的同时，必须对该政策的适用环境进行研究，探索改进方式，将不利的政策效果化为有利的政策效果。

三、火线激励的适用环境和改进方式

(一)火线激励的适用环境

1.社会环境

政策的提出源于需要解决当前社会环境下的一些现实问题。研读《党政领导干部选拔任用工作条例》，可知因情况特殊破格提拔的优秀干部需在关键时刻或者承担急难险重任务中经得住考验，有显著的工作实绩。其中也强调了破格提拔的适用环境，此时对政策制定执行所依托的社会环境有了更高的标准。火线激励政策是疫情期间实行的特殊政策，区别于常规的激励机制，属于特殊时期独特的激励方式，其适用环境存在一定的局限性。因此，特定的社会环境是火线激励政策能否实行的首要前提。综上，火线激励政策适用的社会环境可概括为，由于一些突发性公共事件造成了一些公共性的社会问题，亟待政府组织解决的情形。

2.政治环境

政治环境可从两个方面进行探讨。首先，要以健全的法律法规做保障。政策制定执行过程中要牢牢守好防线，坚持要件不减、标准不降、程序不落这一严格的制定和审核标准。使那些身处最危险的地方、服务于最重要的岗位、具备最突出的表现、起到最关键的作用、获得最核心的效果的基层公务员全部被提拔，将政策法规发挥落实到实处，避免形式主义的出现。对于那些平时碌碌无为，只想通过在疫情期间积极表现而走捷径的群体，严谨的政策法规便起到了约束作用。其次，要以严格的监督体系做规范。疫情防控过程中施行火线激励政策，衡量过程应以政府监督为主，同时结合群众监督、新闻媒介的监督，保证为火线激励政策的实行营造出最适用的环境。政府要坚持实事求是，通过实地调研、走访，同时充分聆听基层意见，群众要积极如实反映现状，新闻媒介可用舆论的力量践行监督，避免出现形式主义、机会主义等不良情况。

总之，执行火线激励政策并使之实现预期的效果，必须兼具以上要点。但是为了使火线激励的价值得到进一步提升，需考虑其规范性和可运用性，使之行之有效；同时考虑其持久性和可复制性，以拓宽其适用环境。

(二)火线激励的改进方式

1.确保火线激励政策规范可运用

确保火线激励政策规范性和可运用性是政策顺利施行的关键。相对完善的政策需要政府多方考虑，采取相应的措施进行改进。首先，根据不同的激励对象，采取不同的强化方式。实施火线激励政策时，注意不能千篇一律，搞一刀切，要根据他们不同的心理特征，从其实际需求出发，有针对性的进行激励。对于性格张扬的基层公务员，当众表扬更能激发其工作动力，驱逐紧张的情绪，释放压力；针对善于给自己找借口的基层公务员，批评才能引起他思想的震动。因此，激励的过程中要因人而异，采用不同的强化手段。其次，要注意火线激励政策的目的性。在进行火线提拔、火线免职等强化方式时，要避免就事论事，正负强化的目的在于少出现或者不出现我们所不期望的行为。这在行为科学中又被称为“对期望行为的强调”，在施行火线激励政策时，必须把握要解决的重要问题，有目的、有计划的围绕党组织的目标，进行正负激励，把基层公务员的行为导向所期望达到的目标。同时，还要注意及时反馈与实事求是。所谓及时反馈，就是基层公务员群体应及时了解到自己的行为结果，这本身就具有强化作用，也是影响和改变行为的重要环节。搞好反馈能够给他们以鼓励，减少不良情绪，鞭策其继续努力。另外，还要注意强化的准确性。施行火线激励政策时，切忌滥用职权，巧立名目。要充分谨慎的考察基层公务员群体，做到实事求是、恰如其分，这样才能让奖励或惩罚落实到实处，达到预期的强化效果。

2.实现火线激励政策持久可复制

衡量政策的价值除了要考量政策效果同时，还要思考其是否具有持久性、可复制性。火线激励政策所适用的社会环境具有不稳定性，因此，该政策是不可能完全被复制的。但是其激励的方式、激励的理论性等是可以被效仿的，是可以为日常激励基层公务员提供参考的。研究火线激励政策的持久性、可复制性，必须要保证具备该政策适用的政治环境，以健全的法律法规做保障，严格的监督体系做规范。同时，火线激励政策还是破格提拔基层公务员政策的一种丰富，是一种完善与补充，可最大程度的实现政策的持久可复制。

只有从实际出发，统筹兼顾以上要点，火线激励政策在实施过程中才在能更加完善、规范，实现预期效果。进而也可实现火线激励政策的发展价值，由特殊推广至一般，拓宽其适用环境，为基层公务员激励提供借鉴。

四、相关思考和建议

总之，在疫情防控过程中，激发基层公务员的工作积极性至关重要。正向的火线激励可促进基层公务员有效行为的发生，能够使基层公务员的精神受到鼓舞，缓解由于高强度的工作、困难及恐惧造成的紧张的情绪，迸发出大量的积极情绪，产生较强的驱动力，提高日常工作效率和积极性。但是，对于那些思想上、行动上放松警惕的基层公务员，负向的火线激励能够起到不可替代的作用。因此，要把二者结合起来。火线激励政策有助于党组织对基层公务员的行为进行理解和强化，但目前在施行过程中还可以更加完善。同时，政策的持久性和可复制性是可深入思考，进一步研究的。火线激励是快速激励有能力的基层公务员的一种手段，但快速强化并非仓促强化；激励过程中应注意对期望行为的强调，做到有的放矢，而非笼统为之；正向激励应当科学防范，避免出现带病提拔、拼指标等形式主义；奖励标准要严格，惩罚依据要严谨，坚持实事求是，牢牢守住防线，避免随心所欲。