社区警务网格化管理的实践优化探究——以S 工业园区为例

●童靖壹 侯玉芬

（苏州大学政治与公共管理学院，江苏 苏州215100）

十九届三中全会明确指出“推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层”。社区治安问题历来是地方政府基层治理的重点，警务网格化作为一种创新性模式对此提出了解决思路。但近年网格化管理日益泛化，城市治理各领域竞相移植，产生一系列新问题。

社区警务是国家立足社区对治安问题进行预防和治理，由于其面临的社会事务更为复杂，且行为本身常常带有较强的行政执法倾向，网格化治理作为一种基层社会治理方式，随着社会治理重心逐渐向基层下移，越来越多的地方政府在推行网格化治理时，倾向于构建“全市一张网”的市级政府，更多地开始采用“国家社会—双向嵌入”模式。纪莺莺认为，双向嵌入指的是国家与社会组织互相锁定的关系，即社会组织在资源、合法性、制度支持方面嵌入国家，而国家的意志与目标却嵌入社会组织的运作中，从而实现提升治理绩效的目标。[1]基于上述提出，当在社区警务领域引入网格化治理这一工具时，二者的关系该如何调适？本文选取S工业园区为切入点展开讨论。

一、S工业园区社区警务网格管理现状

图1 S工业园区社区警务网格化管理框架图①

2019年以来，S工业园区下辖的8个街道（LF街道、XT街道、WT街道、SP街道、HX社工委、HD社工委、DSH社工委、YLW社工委）全部纳入全市网格化联动机制建设，将网格化从原先条线部门的单一层面，提升到社会治理的综合层面，并在具体实施操作中形成了具体工作模式。园区公安分局是承担省市公安机关治安管理职能的区级行政单位，承载着本地区的公安警务工作，但在行政隶属上，园区各街道的公安警务工作，除了由园区公安分局统一指挥外，同时会对园区管委会负责，因此，整体上呈现“条块共管”的格局。目前，在S工业园区范围内打造了以区、街道（社工委）“两级指挥”和园区/街道、社区、楼区/基础网格、楼宇“四级网格”为骨架的综合治理架构和责任体系（如图1所示），具体而言，将园区8个街道（社工）划分为674个网格，46个警格，按照每个警格至少配备一警两辅的要求，配备社区民警58名，社区辅警102名及若干名兼职网络员，在园区党工委、管委会及各街道政府的支持下，58名社区民警全部进居委会两委班子担任党总支副书记或社区主任助理，并明确社区民警为网格指导员，包含街道联动中心和多个分联动中心，形成了党政统合下以社会综合治理联动中心为中枢的社会综合治理联动机制。

二、S工业园区社区警务网格管理存在的问题

社会治理网格化政策的初衷本应是：治理重心下沉的前提，基层治理结构调整的过程，治理效能提升的结果。[2]但在实际中，社区警务这一较强非营利性与非排他性的公共领域仍然会产生系列问题。

（一）社区警务网格治理资源缺乏

首先，在社区警务工作中，由于能调动掌握的资源相当有限，使得社区不得不将资源优先投入一些考核最严格、最受重视的领域，如维稳、扫黑除恶等政策倡导下的事项，而对于警民互动、警务效能提升等考核权重较小事项往往被列为次优先级，进而导致社区警务更多倾向于警务的行政性，成为地方政府职能在社区的延伸。其次，由于资源有限，社区网格人员除少数有编制的社区民警外，全部由辅警、居委会成员、社区工作站人员或者志愿者担任。由于网格是对原有基层组织结构的再造，资金有限，大部分网格员的工资或日常补贴并不高，且缺少摄像机、录音笔、工作服等一线治安工作的设备工具；工作积极性受到一定程度的影响。另外，缺少内在激励的网格员在工作中往往避重就轻、选择性收集信息与上报问题，在应付考核时采用补材料、补证明、补台账的“三补法”敷衍了事。

（二）社区警务网格治理能力不足

一方面，行政力量下沉在社区的代表除少数有编制的社区民警外，大部分为辅警或社区工作站人员，无相应执法管理权，具体工作无法逐一落实到位。网格化治理的建构初衷本是重新整合基层治理力量和资源，缓解治理碎片化同社会治理复杂性之间的张力，但在社区警务层面，由于执法权缺失导致的权责不对等和扯皮推诿问题，在实际上制约着治理能力的提升。另一方面，在社区工作中，社会力量与市场力量的代表主要为业委会、居委会、志愿者及物业公司等，由于公安警务工作内容本身具有“工作强度大”“盈利空间小”的特征，社会力量与市场力量缺少激励机制，不会自发地下沉到社区警务工作中。

（三）社区警务网格治理结构失衡

首先，从权变情况看，社区警格面对一些复杂邻里纠纷时，因网格力量构成不一，权责相对分散，对居民诉求不能做到“一次告知”和“首问负责”，容易与物业部门、社区居委会等社会、市场主体产生扯皮推诿现象；其次，从创新情况看，由于基层实践知识的缺乏，公安警务难以摆脱强行政执法倾向，虽然在空间形态上建设了诸多邻里警岗，在地域上走进了邻里，但在很长一段时间内，仍不免停留在“警察主导的警务网格”的状态，社区治理结构与政府行政结构呈现同质化；最后，从制度情况看，制度规范的整合速度往往滞后于社会结构分化的速度，如社区警格员在管理者与服务者角色之间的切换难以自恰，在很多治安服务领域缺少组织和制度化的保障，导致“闭门羹”“居民对网格工作不理解”等现象出现，印证了基层治理单位重组中制度规范跟进上的不足。

三、邻里警务模式的构建思路

（一）共容性利益：调节各方主体的前提假设

按照公共选择理论的观点，公共领域中的行为主体都具有“经济人”的行为假设，即追求利益的实现。社区警务中，园区公安分局乃至辖区派出所基本上是以“控制”导向为主，[3]对于政府与准行政主体而言，除维稳、打击犯罪的传统职能外，公安机关新时代也面临着职责的变化。人民群众对公安部门的要求和期望越来越高，而警察编制的数量不足、经费不足、群方联动力量不足等问题构成了我国公安机关基层警务顺利开展的瓶颈；对于社会而言，随着单位制的解体、城市化的推进，对社区治安的需求也日益多样化。由过去单一的违法犯罪整治性治安，到现在的邻里关系、门禁安保、群防群治，构成了实际上的公共利益诉求。对来自公权力和私权利双方的利益诉求创造出兼容的激励结构，譬如在拓展社区治安资金方面，采取“财政给一点、社区集一点、社会捐一点、个人出一点”的“四个一点”的多方出资方式，使代理人（政府）出于自身利益的考虑而更愿按委托人（社会）的意志行事，反过来，委托人（社会）也有足够的空间诉诸代理人（政府）的自主行动，达成利益契合与交融，这是调节各方主体行为的前提假设。

（二）关键性资源：形塑组织关系的重要变量

在治理重心下移的政策下，基层地方政府首先获得了更多的自主性和自治权，但与之相匹配的基层运作性资源并未及时配套跟进。因此，充分发挥社区警务需求这一关键性资源配置作用就尤为重要。这一作用的发挥需要精准识别核心需求与边缘需求，避免关键性资源的浪费。随着社区警务日趋社会化，大量非警务需求被纳入警务需求中，导致社区民警日常面临的事务繁杂考核指标繁重，除接警出警与破案打击等“旧”动作，还有重大节日活动的安保、社区巡防等“新”动作。应将警力、资金等配置性资源优先投入核心需求中，避免在有限资源下警力警种划分过细而造成社区需求回应力不足。边缘需求往往更多是社区的基础公安工作，但却与广大居民关联最紧，将政策、权力等命令性资源优先投入边缘需求中，对边缘需求的回应有利于提升居民的政治信任和政治参与。

（三）交互性关系：维护邻里警务的行为模式

新加坡是首个建立“邻里警察”的国家，倡导邻里守望和居民中心论的社区警务模式，改变了传统的行政被动反应和社区中心论，注重警民直接互动。[4]我国公安部《关于进一步加强公安派出所建设的意见》中也指出，充分发动群众和利用社会资源维护治安，探索新形势下专门工作与群众路线相结合的有效途径。这种“结合的途径”其实就是一种指向邻里警务行为模式的构建，具体如下：

对于警格员，在选任上要重视基层所队领导班子的选配，在工作中要避免单打独斗，注意调动社区资源投入到“安全产品”的大生产；对于辅警，由于其长期所从事的是事关公安队伍形象的“群众窗口”工作，要将辅警管理纳入法治轨道和公安的长远规划，引导从事更多辅助性、服务类的工作对于社会力量，要组合运用政策工具，如将误工补贴、防范工具购置、考核奖励等经费列入财政预算，强化政策保障；对于社区居民，要发挥“民力无限”的优势，形成群防群治体系。如组织建立平安志愿者协会，并形成相应的激励与惩治措施，构建和谐的警民共治的治理格局。

四、结语

总的来说，首先，公安机关要正视网格化管理中的职能和角色定位，是一个网格主导者、议程安排者，但不应是一个大包大揽者，需要从顶层设计的高度积极引导网格内自发性群众组织和社会组织充分参与到网格化管理中来，这是对充分性的回应，也是双网融合的深度要求；其次，警民之间要加强协作和信息交流。要从制定长效的管理社区警务实施计划和工作目标入手，同时警务工作应持续性接受第三方和社会评估，拒绝办公室警务、信息不对称；[5]最后，公安机关不应把社会治理和维稳的压力转移给网格化管理，而是应该结合自身专长，在高质量完成安保维稳工作的同时，进一步丰富网格化管理内容，融入公安行政服务内涵，这是对于综合性的回应，也是双网融合的广度要求。

注释

①一级网格一般设置在街道、区，二级网格设置在社区、产业园等地，三级网格设置在片区、楼宇集中区，四级网格设置在小区楼宇。