陕西农村反相对贫困长效机制研究

何昕桁，马岳潮，朱丹青

（陕西科技大学经济与管理学院，陕西 西安 710021）

贫困和反贫困是当前社会热点。围绕贫困的发生机制、贫困深度、贫困的影响、扶贫手段、减贫政策及其成果等相关内容，学界研究成果颇丰。但是，关于在2020年陕西实现脱贫攻坚目标任务后如何有效巩固脱贫成果、建立反相对贫困长效机制的研究尚处于萌芽阶段，理论文献相对较少。已有理论研究认为，2020年后陕西省的贫困特征将发生变化:由绝对贫困向相对贫困转变，由农村贫困向城乡贫困并存转变，由收入贫困向经济、社会和生态等多维贫困转变，由普遍贫困向个体贫困转变，贫困人群分散化分布。为应对这些即将到来的变化，学界提出，要尽快建立反相对贫困长效机制，巩固当前精准扶贫成果。

1 陕西省相对贫困现状

陕西省是一个相对贫困情况突出的大省，多数贫困人口都处于“山大沟深”、资源相对匮乏的偏远地区，各种基础设施较为落后，需要投入更多的社会资源来进行帮扶建设。陕西省贫困范围广、人口基数大，制约贫困地区经济发展的许多深层次矛盾没有得到有效解决。陕南陕北狭长，陕南缺土、陕北缺雨的恶劣自然环境是主要致贫因素，近年来通过国家西部大开发以及当前退耕还林的效益，自然环境对扶贫工作的限制已有所好转。但是秦岭北麓进山以后，地理条件非常差，既不具备陕南的光热、水利资源优势，又无陕北的土地资源优势，所以此区域贫困情况仍十分严重。陕西省内秦巴山区、吕梁山区和六盘山区，在全国标准来衡量下仍为特殊困难贫困县区，而这三个片区覆盖我省43个县。所以，解决陕西省相对贫困问题仍是一项长期的艰巨任务。

据陕西省社科院发布的《陕西精准脱贫蓝皮书》显示：2016年，陕西省脱贫人数达到了130万，共计有2 907个贫困村退出；2017年脱贫人数达107万，共计有2 428个贫困村退出。目标2020年实现全省建档立卡的贫困人口全部脱贫，全面建成小康社会。但是，伴随着扶贫工作的深入开展，剩余贫困人口的帮扶难度也在不断提升。首先，劳动力较为充足、生活负担轻的贫困家庭已经陆续脱贫，剩余的贫困家庭绝大多数都没有劳动力优势且家庭成员多是需要照顾的病人或残疾人。

经过改革开放三十多年的经济建设，陕西省在经济发展方面取得很大成效。陕西省地处内陆，经过长期的发展建设，形成了门类全面的工业体系，产业结构已然形成了“二、三、一”梯度的发展态势。但改革进程和经济发展相对落后，整体的水平以及实力较弱，且产业布局仍不尽合理，工业产业在全国范围内缺乏竞争优势，经济效益与社会效益低。从另一方面来看，陕西省自主创新能力的缺乏使得经济发展效率提升的新动力尚未完全形成。因此，陕西省相对贫困问题的解决还面临着艰巨挑战。

2 陕西省反相对贫困初步探索

消除贫困，实现共同富裕，是中国特色社会主义的本质要求。陕西省始终坚持实现共同富裕的基本方向，不断探索反阶段性贫困的有效路径，根据当前贫困现状，实事求是，逐步提高扶贫标准。

陕西省异地搬迁扶贫的耗费时间长且规模大。在脱贫攻坚战中，陕西省鼓励各种企业和创业人员开创社区工厂，易地扶贫搬迁户被陕西省作为工厂吸纳、推动就业的重点对象，截止2020年初，全省社区工厂总数已经达到779家。在第十三个五年计划期间，陕西省的扶贫搬迁涉及27.3万户家庭和92万人。目前，安置房已基本建成，实际入住率达到91.91%。由于陕西横贯六盘山、秦巴山、吕梁山，不少贫困人口居住在地质灾害频发的地区，因此解决搬迁问题刻不容缓。自2016年以来，陕西已经完成了24.9万户家庭、近85万人的易地扶贫搬迁工作，到2019年年底，保障房建设任务基本完成，今后在相关政策的实施下，这些贫困人口将走上生产发展、生活富裕的新道路。

发展产业是脱贫攻坚的重中之重。陕西省各级部门在“三农”工作重要论述的指导下，以产业扶贫为总任务，认真贯彻落实省委、省政府的有关决策和部署，恪守初心、承担使命，加大能源和资金的投入。紧贴产业基础，统筹安排、发展产业、强化主体、建立健全机制，全力推进全省产业扶贫工作，充分发挥产业发展在反相对贫困中的重要作用，并取得了明显成效：陕西省产业覆盖度进一步提升。近年来，按照“贫困村必须有产业覆盖”“有劳动能力的贫困家庭至少有一个长短结合的产业增收项目”的工作要求，以大产业理念为依据，陕西省引导贫困县长短结合布局产业，使新型产业最大程度地覆盖贫困村贫困户；有效发挥主体带动作用，推进民营企业“万企帮万村”行动，帮助上万名贫困群众就业增收；发挥技术服务实效，在全省搭建了“三转变三结合”的产业扶贫技术服务平台，改进了传统技术推广方式。

多元化金融扶贫措施取得显著成效。陕西省多市积极推进金融扶贫工作，运用“金融+”的扶贫模式，实现了资金的有效循环，持续为贫困户提供资金扶持。不仅如此，陕西省政府盘活民营资本，支持民营企业出资设立扶贫小额贷款担保基金，发挥担保基金的杠杆作用，降低了贫困人口的借款成本和农村商业银行的融资成本，实现了多方共赢的局面。

3 陕西省反相对贫困长效机制构建愿景

当前，陕西省在减贫工作中已取得显著成效，但在相对贫困的治理方面仍没有建立综合统一的贫困治理体系，在扶贫政策和投入上存在明显 的城乡差异。随着城镇化进程的加快，相对贫困问题日益凸显，给陕西相对贫困治理体系的建立和扶贫政策的完善提出了新的挑战，日后，陕西省应从以下几方面着力改进：

一是坚持开发式扶贫。基于国家宏观视角分析可知，经济发展是农村减贫的重要内生动力。通过各级政府部门尤其是县一级政府推行落实开发式扶贫，提高贫困地区与贫困群体自我发展的能力，以经济发展动力带动扶贫开发。首先是扩大支农投入，完善农村农贸市场体系，通过政府有效引导贫困地区进入市场，为贫困人口创造脱贫机遇，引导性增强贫困地区、贫困人口的“造血功能”。第二，通过行政立法的方式，完善与农村扶贫制度相衔接五保供养社会的保障制度，有效规避社会保障中有限覆盖性对相对贫困治理工作的“木桶效应”。城乡统筹的贫困治理需要构建惠贫利贫性社会保障体系，这是未来扶贫战略的核心内容，即农村养老保险、医疗保险、最低生活保障、救助救济有机结合，从制度设计入手，增强脱贫开发源动力。

二是大力推动各项民生工程，紧扣易地搬迁扶贫、产业扶贫、教育扶贫“三大扶贫”工作，建设以基本权利公平为基础的社会保障体系。在产业扶贫方面，要进一步推动与落实相关责任，加强贫困地区通信、科技等基础设施的建设，持续深化扶贫开发供给侧改革，针对特困地区解决行路难、就业难、饮水不安全等问题，将行业扶贫的责任细化落实至各个项目，进一步推动深度贫困地区社会事业的发展。在提高农村地区基础设施水平的同时，聚焦于注重教育扶贫，针对贫困人口不同人力资本水平，建立多元化和差异化梯度的教育扶贫方式。针对易地搬迁扶贫，要规范完善易地搬迁扶贫政策的链条，有效提高土地利用率，明确政府在易地搬迁工作中的地位。在实施意见，明确 “民生工程”的目标后，要将任务逐一分解攻克，保证对贫困地区的有效扶持。

三是完善扶贫开发的管理机制，将政府各部门的扶贫开发责任明确落实，聚集各部门力量，形成扶贫减贫开发合力。根据对各级政府，对各个行业部门都有了明确的责任，包括项目资金管理、统计监测，扶贫开发的考核机制等，多方面强化检查监督并严肃查处违规行为。政府发挥扶贫工作领导带头作用，建立并完善社会各主体可助力的扶贫减贫制度，为各参与主体搭建利益表达平台，提供制度化的扶贫减贫保障。