民族工作事务治理法治化与治理现代化的互构逻辑

陈 宇

(复旦大学 国际关系与公共事务学院，上海 200433)

党的十九大对中国特色的社会主义现代化建设进入新时代进行了精准定位，明确指出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，这为中国特色社会主义在新时代的建设指明了方向。(1)《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利—在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载《人民日报》2017年10月19日。在中国特色社会主义迈向新时代的发展过程中，中国特色社会主义制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高，中华民族共同体得到显著铸牢。然而，当今正处于世界未有之大变局，中华民族实现伟大复兴的关键时期，中国特色社会主义建设依然处于并将长期处于初级阶段，必须坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化建设。(2)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，载《人民日报》2019年11月1日。党对中国特色社会主义现代化的判断、指南和政策也为民族工作事务现代化提供了方向。

自新中国建立以来的70余年，民族工作事务治理在党领导全国各族人民以马克思主义基本原理同中国实际相结合，在领导人民治理民族工作事务长期实践中，通过创造性的探索、建构、创新和完善中不断走向现代化。在新中国成立70年来，党领导人民实现了中华民族各族人民高度团结凝聚，根植于中国土地以勤劳智慧创造了繁荣昌盛的发展奇迹，使得中华民族实现了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。党领导人民治理工作事务的实践证明，民族工作事务治理制度和体系作为中国特色社会主义制度和体系的重要组成部分，具有强大的生命力和具有巨大的优越性，是能够推动中华民族共同体走向伟大复兴的制度和体系。

在推进民族事务治理现代化过程中，全面实现依法治理民族工作事务不仅是民族工作事务治理现代化的重要保障，也是民族工作事务治理现代化的本质要求。(3)张文显：《法治化是国家治理现代化的必由之路》，载《法制与社会发展》2014年第5期。国家治理体系现代化在本质上就是在治国理政中国家制度体系的不断通过立法程序完善为《宪法》、法律及规定。在党和国家领导全国各族人民治理民族工作事务中，党以党的章程、基本法规及基本工作路线，以及以《宪法》为核心和《民族自治法》为主体所建构起来的具有体系的法律制度，具体来看就是围绕着以民族区域自治制度为轴心的庞大关涉民族工作事务的法律体系。在党和国家领导全国各族人民治理民族工作事务中，不断通过法律程序将治理经验精细化、制度化和法律化，便会使得民族工作事务治理制度具有权威性、长效性和稳定性，避免了缺乏法律制度治理过程中存在的特殊性、临时性和波动性，从而保证民族工作事务治理长治久安。国家治理能力现代化本质上是治国理政中遵循法治思维、法制原则和法律规律的国家治理制度执行能力。在党领导全国各族人民治理民族工作事务中，始终坚持人民群众的主体地位、凝聚起社会的最大共识和依据法律规定的基本规律方式治理国家，摒弃在民族工作事务治理中依靠意志目标、政治权力及行政权威等方式管理，将依法治理建构为治理民族工作事务的基本思维、方略和方式，将法治贯穿在民族工作事务治理的理念、过程及结果的全阶段中。

习近平总书记在2019年的“全国民族团结进步表彰大会”中明确指出，“要依法治理民族事务，确保各族公民在法律面前人人平等。要全面贯彻落实民族区域自治法，依法保障各民族合法权益。要依法妥善处理涉民族因素的案事件，保证各族公民平等享有权利、平等履行义务，确保民族事务治理在法治轨道上运行。”(4)《习近平在全国民族团结进步表彰大会上发表重要讲话强调 坚持共同团结奋斗共同繁荣发展 各民族共建美好家园共创美好未来 李克强主持 汪洋王沪宁赵乐际韩正出席》，载《人民日报》2019年9月28日。实现民族事务治理体系的现代化在本质上就是要实现依法建立起完善的民族事务治理制度，实现民族事务治理能力的现代化就是要在治理民族事务中依法执行治理制度。在民族工作事务治理现代化的过程中，民族工作事务治理的现代化和法治化在本质上是相辅相成、相互契合且相得益彰的互嵌关系。在全面依法治理民族工作事务中实现民族工作事务治理现代化，对坚持民族区域自治制度、铸牢中华民族共同体意识及实现多民族国家共同繁荣等方面，具有重要的理论与现实意义。

一、国家现代化发展中的民族工作事务治理范式

在王朝国家时期，由于王朝国家以汉族的中心地区与以少数民族为主的外围边陲地区不论在政治、经济、社会和文化等多方面差别都较大，因此王朝国家在处理民族治理问题的方式主要以“族际主义”为基本范式。“族际主义”处理民族关系的方式在本质上是基于王朝国家为维护中央权威而采取的统治手段。王朝国家时代的处理民族问题的方式尽管根本目标在维护中央统治权威，但是这些处理民族问题的方式还是促进了各族人民交往、交流和融合，为中华民族共同体在近代以来的形成奠定了深厚历史基础，涵养了中华民族共同体的国家观、民族观和历史观。进入近代以来，固步自封的王朝国家遭遇到西方帝国主义的侵略，中华民族在内外危机的生死存亡历史紧要关头选择了“区域主义”处理民族间关系，治理民族关系方式的“区域主义”成为现代民族国家的根本政治制度，并成为铸牢中华民族共同体的制度根基。

(一)王朝国家时代“族际主义”的统治范式

传统王朝国家时期，中国民族关系产生于宅兹中原的汉族与布罗周边少数民族的互动之中，这种长期互动历史演进塑造了中国王朝国家时期的族际关系模式。从历史演进来看，传统王朝国家民族关系的处理方式在夏商周开始萌芽，在秦汉整合多民族国家的时期基本奠定，此后又在历代的继承、发展和完善中不断健全，直到元明清时期到达巅峰状态。在王朝国家处理民族问题的过程中， 尽管王朝在不同时期都会存在倾覆更替，但是王朝国家处理民族问题采取的“守中治边”“守在四夷”“以夏化夷”及“德治教化”等核心思想作为处理民族关系的核心思想，是历代历朝沿袭、承接和改造基本方略的做法，在长达千年的历史演变中并没有发生质的变化。(5)方铁：《论中国古代的治边方略》，载《中国边疆史地研究》2017年第1期。

早在夏商周时期，集中于黄河中下游的汉族建立的王朝国家便与在外围地带文化上截然不同的少数民族东夷、西戎、南蛮、北狄采取战争征服、和亲通婚及爵服笼络等发生关系，中原王朝与周边少数民族关系的性质实际上为“封贡关系”(6)马大正：《中国边疆经略史》，武汉：武汉大学出版社，2013年版，第9页。。秦汉时期是中国传统王朝国家的国家政权建立、领土疆域奠定和政治制度建构的发生学时期，彼时也是传统王朝国家治理边疆民族事务的发端时期，中原王朝在这个时期成立了专门治理机构处理民族关系。秦朝在中央设立了“典客”和“典属国”来管理边疆民族事务，汉朝则继承秦朝则在中央设立了“客曹尚书”和“大鸿胪”，在地方设立属国都尉及区域都护，国家建立起专门制度解决边疆少数民族事务。在隋唐时期，中原王朝依然继承前朝“怀柔以文德”与“羁縻而受之”等封贡思想，采取厚往薄来等方式来换取少数民族的政治顺从、经济褒奖和文化认同。(7)方铁：《古代“守中治边”、“守在四夷”治边思想初探》，载《中国边疆史地研究》2006年第4期。在宋元时期，由于少数民族地区纷纷建立起强有力的地方政权，所以中原王朝根据少数民族地区的状况因地制宜地采取怀柔、羁縻及封贡等政策。到明清时期，王朝国家在封建统治上达到了巅峰，因此中原王朝在对少数民族的开拓经略中主要采取土司制度，以实现对少数民族地区的绝对统治和开发经营，彼时也是中原王朝治理民族问题最为成熟的时期。

可见，在王朝国家时期，历朝历代都继承了前代处理少数民族事务的思想理念、组织机构和交往方式。传统王朝国家时期对少数民族地区的统治方式可以延续近千年而不断，无论是王朝国家时期前半期的怀柔羁縻政策还是后半期的土司制度政策，都采取的是“族际主义”的关系模式进行治理。“族际主义”的多民族在国家解决民族问题方式，不仅有效地维护了中华民族共同体在千年历史中绵延不绝，而且还促进各民族在历史长河中不断交流、交往和融合，塑造了中华民族共同体的历史底色。

(二)民族国家时代“区域主义”的治理范式

近代以来，世界进入到西升东落的历史大变局中，在科学技术上领先的西方国家率先发展起来，继而，崛起的西方国家采用坚船利炮将东方纳入到西方国家的资本主义生产体系中。因此，在该百年未有之大变局中，中国传统王朝国家的边疆地区开始陷入到西方国家瓜分的地区，而边疆地区的危机也导致了中华民族出现了四分五裂危机，可谓疆域危机、民族危机和统治危机交相激荡。彼时，中国西北遭到英俄插手并直接侵入新疆、西藏，沙俄从东北不断的侵吞中国黑龙江、内蒙古领土，法国殖民者则从越南逐渐进入到广西、云南等，日本和美国时刻觊觎着在东南的宝岛台湾。为侵占这些疆域，西方列强开始借助武力、强权及利益等方式，通过干涉王朝国家的少数民族事务来从民族共同体上肢解中华民族，具体为干涉、侵略及颠覆中央政权对少数民族地区统治的法律地位。(8)刘禾：《跨语际实践：文学、民族文化与被译介的现代性》，宋伟杰等译，北京：生活·读书·新知·三联书店，2002年版，第369～463页。在19世纪末期，中国顿时陷入到国家领土疆域被西方列强侵略、民族共同体受到外来干涉面临解体和国家统治制度体系腐朽无能治国理政的危机，中原王朝国家传统上处理同周边民族的关系的方式已不适用于处理分裂时代的族际关系。(9)蒋廷黻：《中国近代史》“总论”，北京：中国华侨出版社，2016年版，第1页。

在面临着亡国灭种的危机关头，现代国家的主权意识、领土意识、公民意识、制度意识及外交思维等现代国家的政治制度在萌生。(10)周平：《中国的边疆治理:族际主义还是区域主义？》，载《思想战线》2008年第3期。中原王朝国家不得不沉底调整以“族际主义”处理民族问题的模式，进而以引进西方现代民族国家这种政治制度解决民族问题。中央政权最直接的目标就是通过对国家政治地理空间的维护来确保国家的领土完整、主权独立及制度整备，这将同时解决领土陷落、民族分裂和统治衰微的危机局面。(11)彭武麟：《关于中国近代民族关系史研究的几点思考》，载《民族研究》2004年第2期。正是在引进西方民族国家的民族共同体、政治共同体及国家统治制度之后，中央政权通过在现代民族国家体系中给予少数民族地区自治权力，中央政权治理民族问题的模式从族际关系变成了区域关系。(12)肖滨：《扩展中国政治学的现代国家概念》，载《中国社会科学评价》2020年第2期。在新中国建立之后，中国共产党领导通过在革命时代领导人民处理民族关系的探索实践，明确在少数民族地区建立民族区域自治制度，并将民族区域自治制度确定为多民族国家的根本政治制度。在中国的现代民族国家政治制度中，民族区域自治制度从根本上解决了现代民族国家的高度凝聚和少数民族地区自治的关系，民族区域自治制度的制度理念、组织架构及治理实践都是在国家整合和民族自治的关系中实现。(13)周平：《铸牢中华民族共同体意识的双重进路》，载《学术界》2020年第8期。

民族区域自治制度是党领导全国各族人民在探索解决民族问题中，以马克思主义基本原理为指导同中国具体实际结合起来，探索走中国道路处理民族间关系实践的智慧结晶。从民族区域自治制度建立起，民族区域自治制度大致走过了建国初期的建构时期(1951—1957年)、特殊年代时候的偏移时期(1957—1978年)、改革开放以来的恢复时期(1978—2012年)，以及在社会主义新时代的调整时期(2012—2019年)。(14)周平：《“两个结合”：民族区域自治制度的圭臬》，《载社会科学研究》2020年第3期。民族区域自治制度在这些部分历史阶段存在着挫折甚至遭到破坏，但是民族区域组织制度作为中华现代民族国家的根本政治制度在根本上并没有被破坏，并且在改革开放之后不断的调整和完善中走向了更高阶段。在中华现代民族国家建立后的治理民族工作事务的制度中，以民族区域自治制度为核心的制度体系中还有民族工作会议、自治地区工作会议、团结进步表彰会议及其他方面补充制度，这些治理制度共同围绕着民族区域自治制度铸牢中华民族共同体，使得中华民族共同体迈向更高阶段的凝聚融合。

二、国家现代化转型与民族工作事务治理的境遇

在中华民族共同体演进的千年历史长河中，中华民族积累了处理好民族关系的丰富经验和智慧，处理民族关系的“族际主义”和“区域主义”都是在当时的历史境遇下的最优政策选择。然而，随着现代民族国家的建立，特别是现代民族国家发展到现代化之后，需要相应地调整民族工作事务治理方式来回应变化了的现代化的社会关系、社会结构和社会性。在国家现代化转型的过程中，以“区域主义”为核心的民族工作事务需要在继往开来中不断进行调整治理方式，来促进作为现代民族国家基础性社会政治机制的中华民族共同体朝着更高阶段整合凝聚。

(一)社会关系的现代化转型与民族工作事务治理境遇

马克思对人的本质有着经典的论断，认为：“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”(15)《马克思恩格斯选集》第1卷，北京：人民出版社，1995年版，第56页。人作为特殊的社会存在，人始终同社会普遍的联系在一起，人与人之间的关系决定了人的存在、发展和未来，人的这种关系实然状态便是社会关系。广义的社会关系如马克思指出的是“人们交互作用的产物”(16)《马克思恩格斯选集》第2卷，北京：人民出版社，1995年版，第320页。“生产关系总和起来就构成所谓的社会关系，构成所谓的社会”(17)《马克思恩格斯选集》第1卷，北京：人民出版社，1995年版，第363页。。狭义上的社会关系则是人们相互交往形成的作用系统，或者是“社会本身”是“处于社会关系中的人本身”，那么此处的社会关系不在具有总的性质，而是“规定社会本身性质并构成社会基本内容的那种东西，社会本身整合成系统的那种东西”(18)《马克思恩格斯全集》第46卷，北京：人民出版社，2001年版，第226页。。

奥古斯特·孔德(Auguste Comte)将人的思辨发展阶段分为神学阶段、形而上学阶段和实证阶三个阶段，人的社会关系也呈现相应阶段的表现。(19)[法] 奥古斯特·孔德：《论实证精神》，黄建华译，南京：译林出版社，2011年版，第1～2页。塔尔科特·帕森斯(Talccot Parsons)将社会的演进分为原始阶段、中间阶段和现代阶段，不同的社会阶段显示出不同的社会结构。(20)[美] 塔尔科特·帕森斯：《社会行动的结构》，张明德，夏遇南，彭刚译，南京：译林出版社，2008年版，第98～100页。很显然，从传统社会到现代社会阶段，社会关系在不同的社会阶段都表现出不同的性质，社会朝现代化变迁中，主要呈现出个人活动和社会制度的高度分化和专门化，在政治、经济、文化、教育等领域都有着不同的显著变迁。(21)[以] 什穆埃尔·艾森斯塔德：《现代化：抗拒与变迁》，张旅平等译，北京：中国人民大学出版社，1988年版，第2～20页。在传统社会向现代社会迈进的阶段，现代社会会逐步孕育出相应的方法和机制用以处理不断变化的问题，以及随之而来的协调、调节和整合复杂问题的社会机制。(22)[以] 什穆埃尔·艾森斯塔德：《现代化：抗拒与变迁》，张旅平等译，北京：中国人民大学出版社，1988年版，第43页。从现代民族国家这种政治共同体的现代化转型来看，现代民族国家社会中的民族工作事务显然面临着与传统社会截然不同的社会关系，传统国家依靠族裔、血缘及宗教等处理族际关系的方式，转变成现代社会依靠法律、制度和组织等治理族际关系的方式，治理民族工作事务的根本性质从文化性治理变成了关系性治理。

(二)社会结构的现代化转型与民族工作事务治理境遇

除了组成社会的人以外，社会还有其自身的存在状态，在社会中的人因为其性质和要素不同有着不同的联系便构成了社会结构的存在。(23)[美] 戴维·波普诺《社会学》，李强等译，北京：中国人民大学出版社，2007年版，第107页。广义的社会结构是指“一个群体或者一个社会中的各要素相互关联的方式”(24)[美] 戴维·波普诺：《社会学》，李强等译，北京：中国人民大学出版社，2007年版，第107页。，亦或者是塔尔科特·帕森斯所言“人在合乎理性和功利主义(唯意志的行动理论)的社会行动中形成的系统结构”(25)[美] 塔尔科特·帕森斯：《社会行动的结构》，张明德，夏遇南，彭刚译，南京：译林出版社，2003年版，第787、813页。。社会结构是随着社会变迁而不断发生变化，任何的社会结构都需要不断建构、创新和修缮，进而来容纳、整合和协调各种社会现代化进程中出现的社会问题。(26)[以] 什穆埃尔·艾森斯塔德：《现代化：抗拒与变迁》，张旅平等译，北京：中国人民大学出版社，1988年版，序言。

在人类社会的变迁演进中，传统社会以家庭和手工的生产方式决定了社会结构与生产没有完全脱离，而现代社会则在生产力的发展中出现了生产与社会结构的脱离。随着生产力的高度分化，导致生产与组织分离、经济与社会分离、政治与社会分离、宗教与社会分离等，这使得社会变成有结构、多层次、多元化的结构性社会。(27)景天魁，邓万春，何健：《发展社会学概论》，北京：中国社会科学出版社，2011年版，第75页。在不同的生产类型之中有着不同的社会结构类型，纵然生产结构会存在些许的变动，但社会结构依然能够保持着稳定性，这就是为什么许多历史延续性社会中的国家遭遇到了变革而社会结构却依然保持不变。(28)徐勇：《历史延续性视角下的中国道路》，载《中国社会科学》2016年第7期。传统的社会结构单位较为简单和纯粹，不像现代社会中的各组织类型的高专业化、功能性强、市场化高、科层组织以及具有普遍主义的性质。(29)严立贤：《国外发展理论的发展史》，载张琢主编：《国外发展理论研究》，北京：人民出版社，1992年版，第52～53页。无论是宏观社会结构还是微观社会结构都在塑造着人和社会关系。传统的社会结构塑造了“族际主义”的统治多民族国家的方式，现代社会结构塑造了“区域主义”的治理民族工作事务的方式。

(三)社会性的现代化转型与民族工作事务治理境遇

现代化是人类社会演进历程迄今最为波澜壮阔的革命性进程，现代化也催生社会发生前所未有的变革运动，这种变革是人类历史进程中的任何阶段都无法比拟的。伴随着社会关系和社会结构的变迁，现代社会的社会性也发生了前所未有的变化，这种社会性既是社会关系和社会结构的反应，而且还会对社会关系和社会结构产生影响。社会性是人由人的社会存在所获得的特征，以符合社会规范的典型行为方式，以及在人与社会相互作用过程中个体对社会事务的认识和适应过程及其结果。(30)俞国良，辛自强：《社会性发展》，北京：中国人民大学出版社，2013年版，第2页。例如，集体经济是社会主义公有制经济的重要组成部分，集体经济就有着特殊的“社会性”，这种“社会性”就是指集体经济并不是直接产生经济效益为根本目的，而更多是以促进集体成员的生存保障、群体归属和人际互助等为目标，非常强调社会关系的“集体性”“合作主义”及“集体主义”(31)蓝宇蕴：《非农集体经济及其“社会性”建构》，《中国社会科学》2017年第8期。。

社会性反应的是社会关系的基本性质，在人与社会系统关系中形成的社会性将直接影响到社会结果，这些社会结果就包括社会性情感、社会性行为、社会学知识和社会性关系等，以及在社会基础上的文化认同、民族认同、历史认同和国家认同等。(32)俞国良，辛自强：《社会性发展》，北京：中国人民大学出版社，2013年版，第2页。在社会现代化的过程中，社会从传统到现代化的变迁将会引导着社会性发生变化，文化进化理论便认为社会现代化发展是从较为简单的形式向较为复杂的模式发展，当然也有部分的研究认为社会性的变迁朝着普世化的方向发展而不是分化增多。在现代社会中，资本主义生产关系所塑造的社会体现出以个人主义为核心的社会性，而社会主义生产关系所塑造的社会则体现着以集体主义为核心的社会性。中国特色社会主义的社会性，从根本上决定了中国在治理民族工作事务中必须以集体主义、国家主义和中心主义为出发及归宿，保证在民族国家下的民族自治和民族自治上的民族国家整合。(33)周平：《中国民族构建的二重结构》，载《思想战线》2017年第1期。更重要的是，在中华民族共同体演进的历史中，中华民族共同体族际间呈现着向心性、集体性、中央性和凝聚性等社会性，这不仅是中华民族共同体的社会性，也是中华民族共同体不断迈向更高阶段团结凝聚的内在基因。

三、法治化与民族工作事务治理现代化的内在逻辑

人类社会在物质条件、经济发展、人口增长和科技革命的催生下发生广泛的变迁，那么在人类的政治组织形式进入到现代化中对社会的治理变迁最重要的便是从人治转变为法治。现代国家治理现代化的核心便是良法善治，国家以《宪法》为核心的法律体系为民族工作事务治理提供了系统制度，同时也在治理过程中为系统制度的执行提供了执行能力，可以说全面法治为民族工作事务治理提供了价值理念、制度保障、治理能力及评价标准等全方位保证。全面法治是民族工作事务治理现代化的必由之路，全面法治与民族工作事务治理的现代化有着内在的逻辑匹配，双方的内在逻辑是相辅相成、相互契合且相得益彰的关系。

(一)法治为民族工作事务治理的现代化提供了价值指导

法在本质上是“统治阶级意志的体现”，法的本质特征蕴含着法在国家治理中的作用，法是强制调节人的行为及社会关系的规范。(34)[英] 约瑟夫·拉兹：《法律体系的概念》，吴玉章译，北京：商务印书馆，2017年版，第152～159页。法律是现代国家根据社会共同体规则提炼的规范，它来源于社会也服务于社会。(35)《马克思恩格斯全集》第18卷，北京：人民出版社，2016年版，第309页。在现代国家建立之后，法律是国家超越其他社会规范对社会制定和认可的公共秩序规范，法还是规定权利和义务的社会规范，同时也是由掌握暴力的国家作为后盾保证实施的社会规范。(36)沈宗灵，张文显：《法理学》，北京：高等教育出版社，2009年版，第28～32页。在国家治理现代化中，法律就是现代社会共同体的普遍社会规范，普遍性、抽象性和最大公约性回答了国家治理中必然的价值要求。(37)[德]卡尔·施米特：《宪法学说》，刘锋译，上海：上海人民出版社，2016年版，第152页。因此，法治可以为国家治理现代化提供社会共同体中处理社会治理的核心价值指导，具体而言就包括在国家治理中所必然蕴含的规律性、终极性和普遍性的认知，体现了人们对国家治理本来蕴含的合理性、合法性和正当性的判断，体现了人们对国家治理之所以获得尊重、值得遵守和应当服从的评价。(38)张文显：《法理：法理学的中心主题和法学的共同关注》，载《清华法学》2017年第4期。总而言之，法律中蕴涵着的必然和应然的内涵，为国家治理现代化提供了从思想、理念、执行和评价上的价值指导，国家治理现代化所需要遵循的价值指导就蕴含在法治之中。(39)张文显：《法治与国家治理现代化》，载《中国法学》2014年第4期。

在传统王朝国家时代，民族工作事务的治理在以往的历史进程中往往考虑到民族地区的历史发展曲折、地理形势复杂、资源条件禀异和人文素质差别，通常采取因俗而治、因地制宜的方式进行施治。所以，传统王朝国家的民族事务治理通常是以文化作为政策的确立标准，此时现代法律作为国家统治规范、调节社会关系及明确权利义务等基本特征并不明显。(40)张文显：《法哲学通论》，沈阳：辽宁人民出版社，2009年版，第172～179页。中国现代民族国家的民族工作事务治理伴随着新中国的建立而建立，表明各族人民真正地摆脱了旧社会时期的人身依附、压迫和艰难困苦，作为现代国家公民获得了政治、经济、社会及文化等各方面的权利。因此，新中国成立之后，在民族工作事务治理建立的时候，党就确立起法律面前平等、权利、义务、秩序、民主、团结、互助、公平及正义等基本的价值规范和价值原则，确立起民族工作事务治理以法律为准绳进行治理的新纪元，体现了全国各族人民在现代国家中作为当家作主的主人公地位。自此，这些根本价值规范及原则都在《宪法》《民族区域自治法》及其他法律法规体系中确立起来，成为民族工作事务治理必须和应该保证的基本价值规范。(41)潘红祥，张星：《中国民族法治七十年:成就、经验与展望》，载《民族研究》2019年第3期。

同时，需要注意到的是，少数民族地区有着自身系统控制社会秩序的规范和原则，这些规范和原则的价值理念也成为中国现代国家民族工作治理价值的来源。(42)[美] 埃德蒙斯·霍贝尔《原始人的法》，严存生等译，北京：法律出版社，2006年版，第3～16页。在各民族作为命运共同体演进的历史长河中，各少数民族也建构起具有本民族特色的社会规范，这些具有强制、教育、指引和评价等作用的社会规范，为各少数民族的延续、繁荣和发展发挥了根本性的作用。在现代社会变迁中，少数民族传统的具有法律地位的治理价值理念出现了丢失和断裂，正是现代国家采取依法治理民族工作事务的过程中，通过国家法律制度体系在少数民族社会找回和重绘少数民族社会中的基本价值规范。(43)王启梁：《传统法文化的断裂与现代法治的缺失——少数民族农村法治秩序建构路径选择的社区个案研究》，载《思想战线》2001年第5期。在民族工作事务治理中，各少数民族的非正式习惯法、社会规范和风俗习惯成为国家法律治理的良好补充，也是在民族工作事务实施中实现全面法治可资利用的良好资源。

(二)法治为民族工作事务治理现代化供给了制度保障

党的十八届四中全会指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”(44)《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《人民日报》2014年10月29日。法律并不是形而上学的抽象出来的社会规范，是国家统治意志的集中体现，也是国家实际进行国家治理的制度规范。罗斯科·庞德(Roscoe Pound)就指出，法律的基础意义便是“通过有系统地、有秩序地使用政治组织社会的强力来调整关系和安排行为的制度”(45)[美] 罗斯科·庞德：《通过法律的社会控制》，沈宗灵译，北京：商务印书馆，2010年版，第24页。。弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)在政治现代化研究中，提出了国家、法治和负责任的三个发展三角，而法治在塑造国家能力之中发挥着不可替代的作用，全面依法治理将会使得国家治理制度化、常规化和透明化，赋予依照法律和制度体系治理国家的能力。(46)[美] 弗朗西斯·福山：《政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化》，毛俊杰译，桂林：广西师范大学出版社，2015年版，第19～21页。因此，国家不能无法而治，国家的意志需要法律来进行体现。国家的各项制度需要通过法律来确认和规定，国家的《宪法》和系统法律体系构成了国家的治理制度。(47)[德]卡尔·施米特：《宪法学说》，刘锋译，上海：上海人民出版社，2005年版，第47～48页。现代国家的制度体系在很大程度上就是集中化的法律秩序。(48)[英] 戴维·沃克：《牛津法律大辞典》，李双元等译，北京：法律出版社，2003年版，第213页。对于国家治理体系现代化而言，就是国家法律制度体系不断走向完备、精细和准确，并由此实现国家治理制度的规范、稳定和精细，把国家治理制度的“分子结构”转化为“原子结构”，来增强国家治理制度的执行力和运行力。(49)张文显：《法治与国家治理现代化》，载《中国法学》2014年第4期。

在新中国建立之后，党领导各族人民创造性地利用马克思主义基本原理与中国实际相结合，将民族自治与区域自治集合起来建构了民族区域自治制度，并将其确立为中华现代国家的根本政治制度。(50)中共中央文献编辑委员会：《周恩来选集》，北京：人民出版社，1984年，第253页。在70余年的历程中，民族工作事务治理制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是国家治理体系中专门治理民族工作事务的属于本领域治理范围的制度体系。到目前为止，民族工作事务法律体系已经建立了以《宪法》为根本，《民族区域自治法》为主干，有关民族事务法律法规为体系，包括民族自治地方的自治条例及单行条例，民族共治事务治理的法律体系逐渐日趋完备。(51)宋全：《坚持依法治理民族事务 推进民族工作领域治理体系和治理能力现代化》，载《中国民族报》2019年12月17日。到目前为止，以《宪法》为根本和《民族区域自治法》为基础，现行267件法律体系中90件涉及民族工作事务，755件行政法规中有68条涉及民族工作事务，自治地方还建构了139条自治条例、753条单行条例和64条变通和补充规定。(52)宋全：《坚持依法治理民族事务 推进民族工作领域治理体系和治理能力现代化》，载《中国民族报》2019年12月17日。除了完备的法律体系外，党和国家关于民族工作事务的理论方针、指南及政策，还通过中央会议报告、民族工作会议、地方工作会议、民族表彰大会及各部委规划文件等形式呈现出来。

实际上，在民族工作事务治理的过程中，为民族工作事务治理提供法律制度支撑的不止这些直接有关民族工作事务的法律，党和国家的民族工作事务精神还将会在几乎所有的国家现行法律体系实践中得到贯彻。在民族工作事务治理的实践中，在现代国家的国家制度体系的正式规则之外，少数民族历史风俗、生活习惯与社会规范等非正式规则，也是民族治理法律制度体系的重要补充。这些民族工作事务治理的正式规则和非正式规则的共同效能使得民族工作事务治理达到最优状态。在中国现代国家治理民族工作的事务中，已经建立了在纵向上从中央到地方、在横向上从经济到社会的全面法律制度体系，极为高密度地构筑了民族工作事务的制度体系，为民族工作事务治理现代化提供了根本制度保障。同时，在党和国家领导全国各族人民将马克思主义基本原理同中国国情相结合治理民族工作事务中，还在不断地将那些优良的实践工作经验总结提炼并通过法律制定程序上升为法律制度，使得民族工作事务治理制度体系现代化处于不断的可持续发展状态中。

(三)法治为民族工作事务治理的现代化增强了治理能力

现代国家治理能力现代化是现代国家治理现代化的根本组成部分，也是现代国家治理现代化的制度体系实践部分，具体而言就是中国特色社会主义制度的执行能力。(53)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，载《人民日报》2019年11月6日。在国家治理现代化的建构中，卓越的制度是国家治理现代化的能力来源，而卓越制度的卓越执行则是国家治理效能的来源。(54)燕继荣：《制度、政策与效能：国家治理探源——兼论中国制度优势及效能转化》，载《政治学研究》2020年第2期。现代化的国家制度体系并不是国家治理现代化的终点，只有将卓越的“现代化制度优势更好的转变为国家治理的效能”才可视为国家治理现代化的终点。(55)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，载《人民日报》2019年11月6日。在国家现代化的转型中，社会现代化的变革导致国家治理的社会基础、条件及环境都发生了变化，国家治理现代化在社会现代化的历史条件变迁中必然要摒弃管理社会方式，通过重新校准国家与社会的关系来达成善治目标。(56)王绍光：《治理研究：正本清源》，载《开放时代》2018年第2期。在国家治理过程中，良法善治要求国家在执行国家制度体系中必须依照法律的思维、规律及原则治理国家，使法律成为人民普遍遵从和执行的社会规范，并且变成确立和维护的制度和秩序，才能最大限度地将其作为国家治理体系的效能最大化地释放出来。(57)沈宗灵，张文显：《法理学》，北京：高等教育出版社，2009年版，第346页。

在民族工作事务治理现代化的过程中，稳定、精准和高效地执行民族工作事务制度是民族工作事务治理现代化的关键环节，而法治为民族工作事务治理制度体系的执行提供了法治精神、理念、原则及方式。(58)张文显：《法治化是国家治理现代化的必由之路》，载《法制与社会发展》2014年第5期。具体来看，现代化的民族工作事务制度体系在具备了法律制度体系和核心后，全面法治就为民族工作事务制度体系的执行在总体上提供了原则性纲要、理念、路线和经验，在细节上提供了治理具体问题的专业化、定型化、精细化，从而增强了民族工作事务治理的执行度、可行性和运行性。更重要的是，由于民族工作事务治理通常是现代民族国家同质性法律在“异文化”场域下的“地方实践”，这意味着民族工作事务治理在制度体系的执行中需要将少数民族的价值、理念、认同结合起来，将地方情景、文化解释及社会环境纳入到民族工作事务治理的具体实践中。(59)王启梁：《法学研究的“田野”——兼对法律理论有效性与实践性的反思》，载《法制与社会发展》2017年第2期。正如上文所分析的那样，少数民族地方社会通常拥有维护民族共同体繁荣发展的传统治理机制，包括宗教权威、家族权力、风俗习惯、社会压力及传统观念等传统治理机制有可能会同现代国家的治理制度执行出现抵牾。(60)[美] 克利福德·格尔茨：《文化的解释》，韩莉译，南京：译林出版社，2008年版，第387～398页实际上，这种民族工作事务治理中“弱激励”的治理情况反而有可能在民族工作事务治理中出现情景化调整，有利于在保证国家制度执行的时候兼具了灵活性、自主性和柔韧性。(61)练宏：《弱排名激励的社会学分析——以环保部门为例》，载《中国社会科学》2016年第1期。

当然，现代民族国家是在现代国家具有明确地理边界范围内建立起来的政治共同体制度形式，所以在强调民族工作事务治理特殊性的同时，要始终坚守着现代国家治理中的国家制度的国家性、权威性和主导性。(62)[美]丹尼斯·朗：《权力论》，陆震纶，郑明哲译，北京：中国社会科学出版社，2003年版，第42页。不少研究都指出，民族工作事务治理中在坚守国家治理制度体系的同时，要同少数民族地区的社会运作规范中法治、德行、实践、情理、关系的实践结合起来，在少数民族法律场域、权力场域、文化场域及生活场域等的复合场域中进行转化，才能保证民族工作事务制度体系的效能得到最有效转化。(63)马雁：《转型中的中央与地方关系：以清末民初云南边疆法律变迁为例》，北京：中央编译出版社，2010年版，第211～212页。民族工作事务的治理既具有现代治理中的公民参与性、组织多中心性、方式协商性、层次权责模糊性、主体多元合作性等主体图景，同时又具备了在处理民族问题过程中的鲜明结果导向、机制高效灵活、风险高控制、文化关涉以及地方情景性等个体图景。(64)[美] 埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道：集体行动制度的演进》，余逊达，陈旭东译，上海：上海三联书店，2000年版，第65页。在民族工作事务治理现代化的过程中，良法善治中的“善治”有着超越国家治理现代化普遍性之外的特殊性，民族工作事务治理现代化必须在坚定国家治理普遍性之上兼顾特殊性，才能在民族工作事务治理现代化上的效能发挥到最优。

(四)法治为民族工作事务治理的现代化树立了评价标准

国家治理现代化包含着国家治理体系及治理能力，包含着从国家制度体系到政府对国家治理体系的执行过程，而其最根本的目标就是要达到国家治理现代化的效能。在国家治理现代化这种效能的形成过程中，基本包含着治理需求的产生、政府治理的投入、治理制度的执行、国家治理的结果及治理效能的评估等核心环节，而且这些形成过程并不是线性产生过程而是非线性关系。(65)尚虎平：《政府绩效评估中“结果导向”的操作性偏误与矫治》，载《政治学研究》2015年第3期。因此，在国家制度体系通过政府执行转换为治理效能的过程中，客观上就包含着对国家治理效能的评估。那么，在通过全面依法治国来推动国家治理现代化的过程中，国家法律制度体系转换为治理效能的过程中，就必须要对法律制度体系所蕴含的公平、平等、正义、民主及公开等价值进行判断，以及它所蕴含的政治性、经济性及效率性等方面做出评估，并由此来断定全面依法治国在实施操作中国家治理现代化的达成程度。(66)[德] 莱因赫德·齐佩利乌斯：《法哲学》，金振豹译，北京：北京大学出版社，2013年版，第7～12页。纵然国家治理的结果是复杂系统且是来自多方面的结果，而且这种评价标准有着包括价值塑造、资源凝聚、社会构建、过程协调、问题回应多方面的能动性维度和指标。(67)李文彬，陈晓运：《政府治理能力现代化的评估框架》，载《中国行政管理》2015年第5期。然而，在全面依法治国的从国家法律制度体系到国家治理现代化的治理效能生成转化过程中，从国家治理现代化的观念、过程和结果的行动全过程都呈现为法治的观念、过程和结果，因此国家治理现代化的评估就是贯穿国家治理制度到治理效能全过程法治情况的评估。(68)唐世平：《观念、行动和结果：社会科学的客体和任务》，载《世界经济与政治》2018年第3期。同时，正是在对国家制度体系及其执行效能过程上的准确监督、判断和评估的基础上，才能不断地创新、调整和完善国家治理体系及其治理能力，以实现更加卓越而理想的国家治理现代化目标。

在全面依法治理民族工作事务的过程中，法治既是民族工作事务治理的权力来源、治理制度、执行机制，还是评价标准，因此法治在本质上就是评估民族工作事务治理现代化程度的工具。(69)陈振明：《政府工具研究与政府管理方式改进：论作为公共管理学新分支的政府工具研究的兴起、主题和意义》，载《中国行政管理》2004年第6期。由于民族工作事务本质上是国家治理的客观对象，而且民族工作事务还是具有文化性的国家治理特殊领域，在民族工作事务治理实践中的法律无论在理念、过程还是结果上都会出现差异。(70)[美] 奥斯汀·萨拉特：《布莱克维尔法律与社会指南》，高鸿钧等译，北京：北京大学出版社，2011年版，第602页。这就意味着民族工作事务治理体系在执行中需要包容民族工作事务的差异性，在具体实践中依照全面法治所根据的法理结合实际情景因地制宜地调适。(71)李晓辉：《论法理的普遍性：法之“公理”、“通理”与“殊理”》，载《法治与社会发展》2018年第3期。当然，全面法治所依据的法理并不是缺乏限度的调整，而是在民族工作事务治理中，需要在治理的观念、过程及结果中都需要贯彻法治，是在民族工作事务治理的文化多样性、利益多元性、结构多重性中依照全面法治找到普遍性。因此，全面法治推动民族工作事务治理现代化的评估就是评估民族工作事务制度体系，特别是民族工作事务治理体系在执行解决民族性、自治性、复杂性和特殊性的多种状况中的法治情况。(72)张帆：《多民族地区社会治理法治化建设研究：以贵州省为考察中心》，北京：法律出版社，2016年版，第7～10页。全面法治时代下的国家治理现代化并非同质性的治理，而是要处理好法律意义在时间、空间和应用上的差异，才能保证民族工作事务治理达成现代化的卓越效能。

四、法治化是民族工作事务治理现代化的必由之路

党的十八届三中全会以来，中国特色社会主义建设围绕着“全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党”的“四个全面”的战略布局下有条不紊展开。特别是在社会主义事业建设进入新阶段之后，处于并将长期处于社会主义初级阶段的具体国情，已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的社会矛盾。(73)《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载《人民日报》2017年10月19日。党和国家围绕着现代国家建设发展的基本规律，在怎样治理国家、治理什么样的国家方面，提出了“国家治理能力和治理体系现代化”“全面依法治国”等系列重大顶层战略设计，明确确立了要全面依法治国作为治国理政的基本方略，通过深化改革来实现国家治理体系和治理能力现代化。全面法治与国家治理现代化息息相关，推进国家治理现代化的核心就在于推动国家治理法治化，这也是国家治理现代化的基本方略、实践逻辑和必由之路。

民族工作事务治理作为国家治理的重要组成部分，嵌入在全面依法治国和国家治理现代化中，全面依法治国和国家治理现代化将会推动民族工作事务治理现代化，而民族工作事务治理现代化也将保障全面依法治国和国家治理现代化实现。毫无疑问，全面法治将会为民族工作事务治理现代化提供价值指南、权力来源、制度机制、执行方案、操作能力及评价标准等，提供了民族工作事务治理的理念、过程到结果的全方位的治理保障，使得实现民族工作事务治理现代化成为现实。然而，不得不承认是的是，由于不同地区发展存在着不均衡的客观现实，全面法治、治理制度及治理能力在许多少数民族地区都存在着欠缺，譬如少数民族地区的自然地理环境复杂、社会发展思维封闭、市场经济发展不充分、民族工作事务法制体系不健全、社会治理资源不充足等情况，这就使得民族工作事务治理现代化的实现存在着许多挑战，也为通过全面法治来实现民族工作事务治理现代化提出了更多考验。

全面依法治国是《宪法》和法律规定的国家治理原则，是党领导人民治理国家的基本方略，全面法治也是治理民族工作事务的基本原则和基本方略，是国家实现治理体系和治理能力现代化的顶层战略设计，关系中国特色社会主义事业的长远发展和中华民族实现伟大复兴目标。(74)《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，资料来源：http://www.gov.cn/zhengce/2014-10/28/content_2771946.htm。党和国家关于国家发展及民族工作事务的方针，已经为全面法治及民族工作事务治理现代化做好了顶层设计，理顺了全面法治与民族工作事务治理现代化的关系。全面法治与民族工作事务治理现代化相辅相成、相互嵌合且相得益彰。习近平总书记在2014年的“中央民族工作会议上”指出，“只有树立对法律的信仰，各族群众自觉按法律办事，民族团结才有保障，民族关系才会牢固。”(75)《中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会在北京举行》，资料来源：http://www.gov.cn/xinwen/2014-09/29/content_2758816.htm在2019年的“全国民族团结进步表彰大会”上又指出，“要依法治理民族事务，要全面贯彻落实民族区域自治法，健全民族工作法律法规体系，确保民族事务治理在法治轨道上运行。”(76)《坚持共同团结奋斗共同繁荣发展 各民族共建美好家园共创美好未来》，载《人民日报》2019年9月28日。在当前实现“两个百年”奋斗目标、实现民族伟大复兴和世界未有之大变局的关键时刻，只有通过全面依法治国来促进民族工作事务治理现代化，才能确保铸牢中华民族共同体意识，为中华现代国家的繁荣发展提供滔滔不绝的动力。(77)周平：《现代国家基础性的社会政治机制——基于国族的分析视角》，载《中国社会科学》2020年第3期。