农业PPP项目中政府方风险识别及防范研究

欧阳午亮 付瑾雯 张文琪

【摘要】PPP作为一种新型的项目融资模式，具有风险共担、利益共享的优点，但同时在难度和风险上也带来了新的考验，加之农业建设项目具有投入量大、回报期长的特性，使得政府在建设农业PPP项目时将面临多方面的风险因素。现基于全生命周期视角，分别从政府方内部、社会资本方以及其他利益相关者三个层面对政府在农业pPP项目中所面临的风险进行识别，并从加强法律体系建设、加快职能转变、完备信息公开体制、完善管理机制等四个方面提出风险防范建议。

【关键词】农业PPP;政府;全生命周期;风险识别;风险防范

【中图分类号】922.1

【文献标识码】A

PPP模式是政府方与社会资本方在基础设施建设及公共服务领域建立的一种长期合作的关系。政府采用PPP模式的直接原因是为推动政府转型升级、减轻地方政府财政负担、提升市场竞争活力，根本目的仍是提升公共服务的质量与效率，更好地为民众服务。

自2017年中央一号文件明确提出支持社会资本参与农业项目建设以来，PPP模式在农业领域的发展也得到了各级政府的重视。2019年6月，国务院发布《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》（国发（2019] 12号），该意见指出，为实现乡村振兴，应当坚持“市场导向，政府支持”的基本原则，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激活要素、市场和各类经营主体，更好地发挥政府作用，引导形成以农民为主体、企业带动和社会参与相结合的乡村产业发展格局。

虽然在我国各行业引入PPP模式的热潮下，PPP理念得到快速推广，相关立法及政策衔接工作也在稳步推进，但相关制度仍旧处于不完善状态，部分环节存在客观风险，监管制度有漏洞可钻。对于政府来说，在长生命周期中，需要防范来自政府行政上的主客观风险，也要防范来自各相关方的压力与风险，以实现PPP项目的物有所值，达到长期高效运行的目标。 针对农业PPP项目相关方多元、投资大、风险高、项目周期长、具体执行层级低等特点，本文从全生命周期理论出发，基于政府方视角，围绕三大利益相关者，对其给政府方造成的风险进行识别，说明目前农业PPP模式实行过程中政府方所遇风险，并给出风险防范建议。

1 全生命周期视角下农业PPP项目中政府方风险识别

1.1 准备阶段

准备阶段的定义及其所涵盖的范围，在不同的文献中有不同的划分标准、涉及不同的范围跨度。在本文中所提及的准备阶段主要指PPP项目的选定及其招投标过程。

PPP的合作方式并非是一个“万能公式”，其需要的是政府部门在前期进行全面的实地考察、风险因素分析等一系列工作，从而最终决定是否选用PPP作为项目实施的模式。也正是这一选定过程的重要性，让政府方一不小心便有可能暴露在“决策风险”之中。其次，农业PPP作为一种具有一定公益性质的项目，涉及社会大众的合法权益，该模式的引入是打赢脱贫攻坚战、实现乡村振兴的一大重举，其公益属性也对它在投招标等过程中保持公开化、透明化提出了要求。公共选择理论认为，由于各种显性和隐性因素的存在，政府不再是一个完全追求公共利益、社会效益最大化的个体，其也拥有足够的动力谋求自身的利益，对于相对缺乏监管的地方政府来说更是如此。因此，在进行资格预审和项目投标过程中政府可能存在的违规操作行为，让政府方面临寻租风险。最后，由于农业的弱质性、高自然风险性，农业PPP项目并非是社会资本参与方眼中的“香饽饽”，政府方在招标过程中也会存在项目流标的风险。社会资本参与方不仅要考虑自身的技术、资本实力，更重要的是要探究、分析项目是否有利可图、是否有合理的风险分担方式。相较于其他PPP项目，农业PPP项目在项目库中占比极小，2014年以来累计落地项目数行业分布中其占比仅为0.6%（如图1），远远低于市政工程和交通运输。

此外，农业PPP项目的施工条件往往较差，投资周期更长、项目的成本更难收回，这些因素也为政府方“流标风险”的发生增加了可能性。

1.2建设阶段

PPP项目建设中政府投入的资本大多来源于财政预算支出，但从目前的体系来看，项目相关支出在资产负债表中更多的体现为费用而非债务，并未能在地方政府的财政预算清单中得到良好的体现。同时，从本质上讲PPP模式仅仅是政府财政延迟支付的一种手段，而并未从根本上减少政府的债务。因此，若地方政府未对自身的债务状况做出合理的评估、对建设期间的现金流支出做合适的规划，则必将引发财政风险。再者，农业PPP项目的建设多为低附加值的土建工程，利润空间往往较少，理性的社会资本方自然存在逐利而降低施工标准、选材用料规格的动机。作为项目“监管者”的政府方，面临着如何确保材料的使用、施工的标准等与前期签订的协议相一致等问题，这也让其暴露在监管风险之下。

除开地方政府本身的体制问题外，社会资本参与方在建设阶段的“退出行为”也将给政府带来一系列的风险。一方面源于前期寻租行为的存在，在项目建设过程中社会资本参与方“吃不下”或“消化不了”的事实日益暴露;另一方面，则是社会资本参与方前期以过于积极的态度对项目进行可行性研究分析，而忽略了在建设期间可能面临的實际性难题。以上两个方面都会让项目面临巨大的建设风险，导致项目公司在建设期初始便“落荒而逃”。对于政府方来说，这不仅会让其蒙受经济损失，而且会引至公共资源的浪费、项目建设周期的拖延，更严重的是政府的办事能力会受到社会公众的质疑，声誉受到冲击。由此引发的信用风险，可能会让政府在PPP项目的推进工作中举步维艰，也将让地方政府面临“换血”的可能。

1.3 运营阶段

PPP项目的运营阶段是在建设周期后进行项目运营及维护的时段，项目正式投入使用，向公众提供服务并产生社会效益，这是检验项目实际效果的阶段，也是整个项目的关键阶段之一。

首先，在该阶段政府作为制度提供方、监督者，面临着来自三个方面的潜在风险。一是政府自身政策的中断风险。政策是连接政府和社会的纽带，但我国缺乏完整的政策延续体系，PPP相关中央政策的级别低，地方政策稳定性不足。更因政府轮岗制度、任期年限等原因，主管部门领导往往难以任职项目周期始终，由此带来的执政理念，工作方法的变化，将影响PPP项目持续良性运营。二是政府内部寻租的风险。其具体可以表现为：①纵容企业违规;②给予超额政策补贴;③利用权力减免自身或他人项目使用应付费用等。这些寻租行为将影响项目长期运行效率，降低政府权威。三是政府监管不力的风险。我国暂未形成系统的PPP项目监管体系，现行政策中专门的政府方会计准则缺失，政府部门对项目运营过程中的资产存量、资金流向及负债的确认和计量缺乏依据，监督无律可依。且农业PPP项目多由县级单位主管并进行实际操作，在运营过程中存在着通知不及时、对文件理解不到位及执行不力的问题。同时，专业人才缺失，现任公务人员在专业素养与业务能力上有待提高，也给政府进行监管造成了阻碍。

其次，企业方在运营的过程中，也可能给“减负放权”的政府带来风险。一是企业运营无继的风险。在市场经济条件下，企业方的运营状况在长周期里难以预判。若企业方经营不力，则存在无法承续PPP项目的可能，政府也因此将面临社会资本方缺位的风险。二是企业瞒报实际情况的风险。目前，社会资本方会计处理参照《企业会计准则解释第2号》对BOT方式的规定，该规定决定了会计核算的核心是特许经营方式，但PPP方式多样，在政策制定上的留有余地给了企业“有空可钻”的漏洞。企业可能为获得更多的利润或政策利好而选择“做假账”，让政府面临财政损失的风险。三是企业存在违背合同进行其他收费项目的可能。虽则项目建设运营的初衷是为便民利民，但企业可能会滥用权力设置其他收费项目或对民众利益进行克扣，做出损害项目公益性的行为，损伤政府声誉。

除企业及政府本身可能导致的风险，其他相关方也有给政府带来风险的可能。一是具体相关方。其一是，金融相关方导致的资金回撤风险。金融相关方在运营过程中撤资或要求偿还债务时，易导致资金链断裂，现金流不稳定。政府将面临财政风险。其二是，第三方监督者导致的监管不力风险。监督第三方能力的缺失，寻租行为发生的可能，都将导致其对相关信息错误或虚假的评判，进而影响政府判断招致风险。二是大众相关方。社会资本与政府合资进行公益项目建设时，民众易带有天然的不信任感。在2018年的统计数据中可见，实行使用者付费的农业PPP项目占6.6%，使用者部分付费的可行性缺口补助占57.6%（如图4）。在运营阶段由企业方进行交接及收费，可能将引起群众的不满，造成抵触情绪扩大化，从而影响项目运营，降低政府信誉引发信用风险。

1.4 移交阶段

农业PPP项目运营期届满后，项目进入移交阶段。为了成功使项目从社会资本方移交到政府方并继续提供原有或更优质的公共服务，其中必然牵涉到多方利益相关者。多元主体错综复杂的利益关系也让政府在移交阶段面临着较大的风险。

首先是政府自身导致的风险。一是税务转让风险。由于税务问题本就细致繁杂，加之涉及多个税种，若政府相关部门不提前做好各项税务的整合，那么将无可避免地面临税务转让的风险。二是人员管理风险。在做移交准备时，政府的相关交接部门可能存在职能划分不清、互相扯皮推卸的问题，还可能因缺乏PPP项目的专业人员而导致项目移交工作组的人员难以及时确定，从而增加政府项目移交的难度。三是额外成本风险。若项目性质或运营不合理，在合同规定时间内社会资本方难以回收成本得到合理回报，以可行性缺口补助方式参与PPP项目的政府便需增加财政支出对其进行补贴，由此可能导致政府方项目预算超支。

其次是社会资本方带来的风险。截至2017年12月末，我国597个示范项目的签约社会资本共981家，民企占34.7%。可见，社会资本方对项目的影响是不可小觑的。一是项目亏空风险。社会资本以利润最大化为目标无可厚非，但农业PPP项目有其公益性，若社会资本方为逐利而粉饰财务，则可能使项目远离初衷，最终沦为“空壳”。二是验收不达标风险。企業方移交给政府方的设备往往存在破损的可能性，若政府相关部门未进行移交前测试，要求社会资本对设备进行恢复性修理及更新重置，政府部门将面临后续无法正常运营的风险。三是推迟移交的风险。由于农业PPP项目具有回报期长的特性，若移交实施时，社会资本仍未收回建设成本，政府就可能面临被拒绝移交的风险。

除以上二者外，其他利益相关者也有给政府增添风险的可能。在移交阶段主要表现在两个方面：一是利率风险，移交时融资利率的持续攀升将会加重政府的费用支出压力。二是资金链断裂风险，银行贷款主要依靠社会资本来维持流动性，而政府性基金受额度限制较大，资产证券化抗风险能力又较弱，此三者都是PPP项目资金的主要来源。但在移交阶段转让使用权的过程中必然会波及其中的资金关系，因此，政府不得不应对资金链受波动甚至断裂的风险。

2 农业PPP项目中政府方风险防范的对策

2.1 加强有关PPP的法律体系建设

在公共服务领域引进第三方社会资本的PPP模式，自然会引致权责关系与相关利益的平衡问题。但目前，我国出台的有关PPP建设的法律依据多为法规和规章，而缺乏具有统领性的法律文件。这让PPP项目在建设运营的过程中出现的双方权责关系难以界定、利益分配难以均衡等问题难以找到权威的法律解释。因此，我国有必要完善相关法律体系，加快立法工作，使其市场更为法制化、规范化。同时也应将PPP项目履约情况纳入营商环境建设范畴，加大失信惩戒力度，建设诚信守约的信用环境。除此之外，地方政府作为农业PPP项目参与的主体，也需积极推进地方立法工作。地方可结合自身的发展情况、围绕在项目建设中遇到的纠纷等，进行相关立法工作的探索，为农业PPP项目的建设上“双保险”。

2.2 明确政府职能定位和权责关系

PPP模式是双方合作的舞台，是实现合作共赢的途径，而绝非“独角戏”。政府应明确自身的定位并根据项目的实施阶段及时完成角色的转换，该放的不要“舍不得放”，该管的不要“狠不下心、下不了手”。要在前期做好项目的评估和预审，在中期站好监督岗，在后期完成好移交和再运营工作，积极承担责任，行使自身的权利，推进项目平稳有序地建设运行。与此同时，政府方也需完成服务型政府的转变，加强服务和社会管理的职能，为社会资本参与方营造一个良好、稳定的建设环境，为其提供相应的政策支持和优惠，成为项目建设最有力的支撑力量。

2.3 完备PPP项目信息公开体制

对PPP项目的相关信息进行公开披露是对政府和社会资本参与方有力的隐性监管方式，其让双方都秉着审慎的态度对待项目建设的每个阶段和环节。公开、透明的信息公开渠道同时也能缓解信息不对称带来的逆向选择等问题。在库项目应及时、全面的对各个阶段的信息进行公示，退库项目也需及时通报，对涉及的项目公司、退库的具体原因也要有所披露，让“公开、透明”的原则在各个阶段皆有所体现。此外，政府也可以开通举报渠道，为项目信息公开的有效性保驾护航，让信息的公开的作用及意义得到体现。

2.4 完善预警及监管系统

由于PPP模式相关的定义及界定仍处在不断完善之中，故政府方尤其是地方政府对其理解往往存在不清晰的情况。引入第三方专业机构，建立有效的第三方资质审核和长效管理机制，有利于对项目进行准确的定位，提高PPP项目的落地率，让政府方在项目中面临更小的风险暴露。同样，在PPP项目的建设过程中引人多方监督主体，建立长久有效的监督框架可以相对缓解政府方在监管过程中的压力，也能增强政府的公信力，增加民众的参与感。而且，专业化监督人员的培养可以让监督活动更为专业化、体系化，使PPP项目的监管步人标准化、科学化的轨道，让项目建设运营的过程更能符合预期设定的标准。

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[作者简介]欧阳午亮（1999-），男，湖南涟源人，湖南农业大学本科生。