刑事检察权内部监督新论

侯银萍 卓 凯

（1.浙江工业大学法学院，浙江杭州310023；2.浙江省平湖市人民检察院，浙江嘉兴314200）

自1978 年检察机关恢复重建至今，捕诉关系经历了由合到分、分合并立及当下的一体化历程。本轮的“捕诉一体”改革，恰逢我国司法体制改革、监察体制改革及检察体制改革多重叠加的时代背景，具有强大的现实依据。然而，“捕诉一体”的实行，同一个案件的审查逮捕、审查起诉、出庭支持公诉、抗诉及相关的诉讼监督工作均由同一个检察官行使，员额检察官手中的权力更加集中，检察官主体地位更加凸显，案件管理体制亦由领导决定的检察办案改革为员额检察官根据权力清单自行决定办案事项。权力变大，但要做到有权不任性，加强内部监督制约尤为必要。“一切有权力的人都容易滥用权力”〔1〕，检察权亦是如此。检察人员的违纪违法并非个案，最高检张军检察长在2019 年工作报告中曾指出，有774 名检察人员因违纪违法被查处，同比上升44.4%。并通报49 起检察人员违纪违法典型案件，其中，有多起案件与刑事检察权不当运行密切相关。可见，对刑事检察权①刑事检察权包括逮捕权、公诉权和诉讼监督权等，因诉讼监督权不具有自由裁决的性质且该事项涉及与其他司法机关的配合制约问题一般不授权给普通检察官，故本文探讨的刑事检察权仅限于逮捕权和公诉权。运行内部监督机制的研究尤为迫切。

一、“捕诉一体”后刑事检察权的运行状况

检察机关内设机构的调整，带动了诉讼流程制约格局的变化，原来的强化内部监督制约原则不再成为捕诉职能关系的考量因素。这也引发了学界对捕诉质量的忧虑〔2〕。检察实践是对“捕诉一体”与“捕诉分设”理论之争的最好回应。为掌握理论界担忧的批捕率上升、案件质量等事关检察权运行状况的问题，我们选取上海、嘉兴、台州多个基层人民检察院进行实地调研，以客观评估“捕诉一体”成效。调研地区基层检察院从改革试点以来，根据近两至三年办理的刑事案件业务数据，重新组合检察部门，合理配置检察官比例，关注简易案件、复杂疑难案件类型的办案小组建设。从多地施行情况来看，在经历短期的磨合与适应后，“捕诉一体”总体运行逐渐走向良好，实现了预期目的。

第一，逐渐适应办案节奏后的办案效率明显提升。检察官在7 日内既要办理好逮捕案件又要做好庭前准备工作，特别是遇到公安机关专项行动集中报捕时，在妥当衔接两个办案程序方面面临新考验。部分检察官主动将出庭公诉意见嵌入审查逮捕报告中缓解了办案压力，具有参考价值。案件进入公诉阶段后，检察官仅需要审查捕后变化的新证据，减少重复阅卷，公诉案件平均审结期限为21 天，同比缩短了46.9%。

第二，提高检察官业务能力后的案件质量更有保障。逮捕权与公诉权统归于一人，这就要求检察官兼备整个业务流程的办理能力。即对逮捕条件的把握、侦查监督的水平、出庭支持公诉、追诉、抗诉的能力都要做到精准把控。这对检察官既是压力更是提高自身业务水平的动力。当然，检察官业务能力的提升既是新问题，也是“捕诉一体”改革要着力解决的老问题。同时，检察官办案责任意识明显增强，检察官为确保案件诉得出、判得掉，更加谨慎地行使逮捕权。“捕诉一体”后，调研地区检察机关捕后撤案、撤回起诉、判无罪的案件数量很少，捕后轻刑率能保持在3%至4%之间。

第三，引导侦查取证动力提升、效果显著。“捕诉一体”后，各地检察机关引导侦查取证案件比重明显上升，部分基层院由5%左右上升至20%左右，书面提出继续侦查取证意见比例也明显提高。有的院通过“一案一提纲”的方法，以庭审的证据标准引导侦查取证，致使捕后一次退查率从30%左右降至20%左右、二次退查率从10%左右降至5%左右，形成检察引导侦查的有力态势。

二、检察权内部监督的现实困境

“捕诉一体”施行以来，检察官与相关单位直接沟通协商案件的情况越来越多，检察长对接案件的情况越来越少，这不仅是案件由谁决定的业务问题，更关系到检察队伍的廉政风险问题。目前，多数检察机关注重案件办理程序的衔接与消化工作，对“捕诉一体”后刑事检察权监督的有效路径仍处于探索阶段。刑事检察权不当运用的预防更多依赖部门负责人或者分管领导的把关，规范化、系统化的制度设计尚存在空白。

第一，刑事检察权的监督规范缺乏统一的标准，具有任意性。多数检察机关集中在如何平稳顺畅衔接审查逮捕与审查起诉两个诉讼程序，如何保障“捕诉一体”办案机制顺利运行，一定程度上忽略了权力运行监督的规范运作。一方面，目前还没有在省级或者市级层面上统一的监督机制规范，基层检察院在操作上出现了两个极端，有的检察机关片面强调检察官独立性，完全放权给检察官，这种“不设防”的放权看似迎合司法责任制改革，实际上没能准确把握检察一体与独立办案之间的关系；有的检察机关“片面强调检察一体化原则，将检察一体化原则理解为完全的上命下从”〔3〕，回到行政审批式办案的老路，所有案件均需报请分管副检察长审批，影响了检察官办案主体地位，不符合司法改革的初衷。另一方面，外部制约的规范机制实质运行不畅。比如侦查机关对于不捕、不诉决定不服的，可以提请复议复核，但侦查机关多会选择与部门负责人或者分管领导进行沟通，缺少程序制约规范。

第二，刑事检察权的监督内容不够全面，仍未能跳出传统思维。司法实践中，对检察权运行监督不全面体现在两个方面。一方面是我们多关注对于不批准逮捕、不起诉案件的监督制约，认为这类案件有不当行使或者滥用的可能，对定罪逮捕和起诉类案件监督的关注不够。另一方面，我们注重对无罪不捕、绝对不诉等涉及是否定罪案件检察权行使的监督制约，却忽略对涉及量刑情节检察权的监督。在刑诉法确立认罪认罚从宽制度以后，检察机关的量刑建议权重增加，廉政风险随之加大，相应的监督机制应及时跟进。

第三，刑事检察权的监督方式指令性因素较多，不利于体现司法责任制。部门负责人或者分管领导对案件的把关，以听取承办检察官口头汇报或书面审查为主，亲历性的阅卷审查情况较少。个别案件在经过检察官联席会议讨论形成相对统一意见后，仍存在因部门负责人或者分管领导持有不同意见而改变讨论意见的情形。事实上，作为有效监督检察权的集体讨论制度，因缺少侦查机关、犯罪嫌疑人及其辩护人的参与，容易受到承办检察官个人主观判断的影响。

第四，刑事检察权的监督视角侧重权力监督，忽略用权利去制约。“捕诉一体”以来，对刑事检察权监督视角受惯性思维影响，更多考虑分权制衡，忽视对犯罪嫌疑人及其辩护人权利保障。比如，在审查逮捕程序中，刑诉法赋予犯罪嫌疑人自我辩护和聘请律师为其提供法律帮助的权利，但是并未要求检察官办理每起案件都必须讯问犯罪嫌疑人、听取其辩解，也未规定检察官在作出决定前必须听取辩护律师的意见。由于缺乏这一程序设计，犯罪嫌疑人的自我辩护及辩护律师意见无法充分引入到检察决定权中，可能会影响部分案件的公正裁决。对此，在审查逮捕程序中，检察人员可以主动与律师联系，引导律师及时积极参与进来并实行律师意见强制审查程序，激活权利制约的机制〔4〕。

三、“捕诉一体”对检察权内部监督的促进

“捕诉一体”运行初期，逮捕率、起诉率等反映检察权行使状况的重要指标性数据存在较大波动，表明权力行使方式发生了变化，改革尚有一定的磨合适应期。因担心案件质量出现明显下滑，引发了“要不要对检察官充分放权”以及“如何放权”的争议，相应存在“放任不管”和“回收权力”两种极端做法。事实上，“捕诉一体”改革是要在“放权”与“限权”中寻求新的平衡点，实现“放权不放任”、“管好不管死”的目的。实践表明，“捕诉一体”改革的高效顺畅运行有赖于相关配套机制的同步跟进。

第一，建章立制，强化规则的约束力。规范放权需要在权力主体、运行过程、决定事项等方面有明确的章程可循，不能视具体案件随机临时决定，否则难以避免任意化倾向。一线办案的检察官要选好配强，人永远是最关键的因素，要把那些政治素质高、业务能力强、勇挑重担的检察官安排到刑事检察部门，把好案件处理的总闸门。制定科学的轮案、分案规则，以随机轮案为原则、突出公平性，以专门分案为补充、突出专业性，以指定轮案为例外、突出科学性。制定相对明晰的检察官权力清单，合理界定检察官、检察长或检委会之间的权限。同时，“在检察机关工作检查与绩效考核中，应将落实权力清单、贯彻办案责任制的情况作为检查、考核的内容”〔5〕，确保系列规则得以遵照执行。

第二，引导检察官树立正确的捕诉理念。审查逮捕与审查起诉是两个独立的诉讼阶段，联系紧密但不能混同。应强化检察官对捕诉价值的认知，合理把握不同诉讼阶段的诉讼规律，区分捕与诉在证据标准上的差异。强调严把逮捕这一“关口”，在明确逮捕的强制措施本质属性的基础上，对逮捕的三个条件（证据条件、刑罚条件和社会危险性条件）进行递进式审查。对于批准逮捕的案件，如果捕后证据发生变化或者法律政策调整，可以依法不起诉；相应的，除无罪不捕以外，不捕案件不能影响依法提起公诉，不能人为地降低或拔高捕与诉的标准。

第三，把司法民主基因引入检察官决定权中。为防止检察决定过程中的“行政化指令”问题蔓延，应强化审查决定司法属性。对于检察官决定事项范围内的案件，应鼓励检察官听取检察官联席会议意见建议、通过工作机制引入案件当事各方的参与，如不捕不诉案件的公开审查宣告制度；对于检察长决定事项的案件，应落实检察长亲历审查制度，避免以审批替代承办、以听汇报替代阅卷；对逮捕等上行案件，强化刑事执行部门的羁押必要性审查工作，防止不当逮捕。加强案件质量的管控，充分运用大数据定期研判，通报办案质量、效率和监督数据，倒逼检察官依法公正司法。

第四，完善检察院内部绩效考评体系。针对实践中可能存在的用权不当、参与检察官联席会议机制不畅、监督权力积极性不高等症结，应强化检察官办案主体责任意识，把好逮捕权第一道关口，科学细化和调整员额检察官绩效考核评价体系，并将检察业务流程监管、案件质量评查、检务督查与检察官的绩效考核充分对接，确保刑事检察权的规范行使。

四、刑事检察权的立体监督模式

“捕诉一体”背景下的刑事检察权运行监督机制需要摈弃“行政化”监督倾向、突出“司法化”监督导向、激活刑事诉讼内的监督机制，并充分运用事前、事中、事后监督手段，形成立体式监督格局。

（一）严选检察权行使主体以实现事前监督

一方面，“一支正规化、专业化、职业化的检察队伍的建立，能够有效地降低内部监督的难度，推动内部监督的顺利开展。”〔6〕近几年推行的员额检察官制度改革，充分考虑检察官的政治素质、业务素养和职业道德水准，严格职业准入，有效圈定纳入员额管理的范围。对检察官自身素养的要求需要强调两点：一是检察官要强化自我监督意识，应以更高的标准要求自己，用比监督他人更严格的要求约束自己；秉持客观公正的立场，自觉把刑事检察权运用放在以审判为中心的刑事诉讼制度改革背景下考量。这既是自我修养的体现，也是《检察官法》的明确要求。二是检察官要领会自觉接受监督的意义。检察机关是国家法律监督机关，负责对各项诉讼活动进行法律监督，“没有不受监督的权力”，检察官能监督别人，更需要接受别人的监督。“监督并不是零和博弈，而是要实现监督者和被监督者双赢多赢共赢。”①参见最高检张军检察长在十三届全国人大二次会议上所作的《最高人民检察院工作报告》。

另一方面，充分结合检察官的个人履历、知识结构、业务素养等合理分配刑检部门检察官，旨在推进检察官专业化职业化建设。“捕诉一体，是检察机关内设机构设计从刑诉法逻辑向刑法逻辑转变的结果。”〔7〕在刑事检察领域按照犯罪类别分为普通犯罪检察、重大犯罪检察、职务犯罪检察、经济犯罪检察等。调研中了解到，有的基层检察院将业务出众的检察官配备到案件影响较大的职务犯罪和经济犯罪检察部门，在普通犯罪检察内部设立简易案件办理组，实现人员合理配置，降低案件办理风险，也进一步减轻了刑事检察权的监督难度。

当然，确定合理的分案规则也可以大幅度减轻对权力行使监督的压力。分案是检察权中实现检察官与具体案件关联的重要节点，确定合理的分案规则就把控住了检察权运行监督的前沿阵地。以往的分案多由部门负责人根据案件性质、特点等指定检察官办理，但是这种人工分案模式难以避免人情干扰、判断失误等问题。实践表明，在案管部门统一收案后，以系统随机轮案为原则，在突出公平性同时、避免关系案和人情案的问题，以专门分案为补充、突出专业性、打造专业化的特色品牌团队，以部门负责人指定轮案为例外、突出科学性的方法较为妥当。

（二）严控检察权行使以实现事中程序监督

在尊重检察官办案主体地位的独立性前提下，刑事检察权的监督应是检察权运行过程的程序监督，应是为实现更好放权的监督，应是以流程管理为中心的监控体系，而非检察权运行的实体性制约。刑事检察权行使过程的监控，可分为个案流程监控和检察业务数据研判两个板块。

一方面，将个案流程监控贯穿于检察办案全过程。案件管理部门承担案件流程监控职责，对案件的程序是否合法、是否规范等进行实时、动态的监督、提示与防控，这贯穿于检察办案的全过程，对规范办案行为、促进公正高效司法具有重大意义。首先，将流程监控职责落实到位。成都市检察机关研发的流程监督子系统，科学提取流程监督关键节点，实现“靶向监控”和智能提醒〔8〕，并可通过把监控、整改情况纳入检察官绩效考核范畴有效缓解主动性不够的问题。其次，做好办案风险预警工作。“案管部门应负责对执法办案风险预警信息的收集工作，跟踪并实时监控风险信息情况，及时向承办部门反馈并提出建议”〔9〕，确保涉检案件风险可控。最后，做好重点案件跟踪。通过及时掌握司法办案风险评估情况，加大对可能引发涉检信访或者社会矛盾的案件、不捕不诉案件、经过检察官联席会议讨论等案件的跟踪监督力度，及时提醒检察官制定、落实相应司法办案风险预警工作预案，确保案件不出纰漏。

另一方面，将检察业务数据的精准研判作为有效监督基础。对检察权行使过程的有效监控离不开检察业务数据的分析研判，高质量的分析报告可以准确、及时反映一定时期具体检察业务的特点、成效与不足，为本院实时掌握业务进展情况、也为上级院有针对性地开展业务指导提供有价值的参考依据。案管部门要始终把业务数据分析作为主要工作抓手，通过优化更新数据自动统计分析系统，减少甚至避免数据统计不全面、不及时、反映问题不客观等问题。“通过注入智能化信息监控系统，自动生成相关统计数据，每月或每季度的指标变化会为监督者提供实时的检察权运行信息的变化轨迹，为其宏观、系统性纠偏奠定基础。”〔10〕在此基础上，案管部门可以尝试对检察官个人所办理的案件进行统计分析，发挥倒逼机制，督促检察官尽心履职。比如，可以对检察官过去一年来办理批捕、公诉案件进行统计分析，通过不捕率、不诉率、退回补充侦查率、（不）捕后改变强制措施率、捕后不诉及轻刑率等指标性数据，有针对性地列明检察官履职注意事项。如此程序性监督，既有说服力，也有利于被监督者及时改进。

（三）明晰案件决定权以实现检察权行使过程监督

“检察业务的展开，包括审查、建议、审核、决定、执行、监督等要素，而最能体现权力性质，构成检察权核心内容的，是案件中各种程序和实体问题的决定权。”〔11〕实践中，存在的对案件决定权“抓住不放”和“放任不管”两种极端现象均不妥当，对案件决定权的限定应以司法化的管控替代行政化的干预，以司法民主防止司法专断。

1．以权力清单圈定案件决定权的边界

“捕诉一体”改革对检察官的业务素能、知识体系等提出全新的挑战，出现部分检察官一时难以胜任的情况；也因担心对证据、事实、法律、政策把握不准而影响案件质量，多数检察机关采取限缩检察官决定权限的做法。短期来看，这一做法并无大碍，可以帮助检察官顺利度过磨合适用期，保证案件质量不出大的纰漏；但从长远来看，弊大于利。这不仅与当下推进的员额制改革精神背道而驰，影响了检察官办案主体地位，而且容易回到行政审批式办案的老路。特别是视具体个案情况再行确定案件决定主体的做法，给人以随意的印象，也有行政指令干涉之嫌。事先制定相对明晰的检察官权力清单不失为一个很好的办法，因为权力清单的“基本功能在于明确检察委员会、检察长、检察官在司法办案工作中的职责权限”〔12〕，“放何种权”“控何种权”均要细致划分。层级分明的权力清单制度，可以在检察官办案主体地位、部门负责人的业务管理权限和检察长领导权之间寻找最佳的平衡点，最大限度地避免三者之间相互混同、司法责任制无法落实的问题。

对于哪些刑事检察权适宜配置给检察官以及配置方式等问题，“捕诉一体”施行之前，权力配置的范围并不统一，各个省份根据各自情况予以配置。以浙江省为例，重大疑难复杂案件的逮捕起诉、无罪不捕、绝对不诉、存疑不诉等由检察长或检察委员会行使，其他逮捕、公诉决定权由检察官行使，体现了向一线办案检察官充分授权的思路。“捕诉一体”运行以后，权力清单制定有两种思路可以考虑：一是统一配置模式，无论逮捕权还是公诉权，除重大疑难复杂案件外，都可以配置给检察官行使，但应明确“重大疑难复杂”的具体认定标准，避免盲目限缩检察官权力；二是分别配置模式，继续保持原有权力配置状态，但是应在检察决定权中嵌入程序性制约机制。比如，确立“每案必提”制度、确定检察官告知律师诉讼程序并对其辩护意见进行强制审查制度、检察官联席会议讨论同意制度以及部门负责人条件审核制度等。

相对明晰的检察官权力清单制度的价值在于“纸上权力”的落地生根，而做到这一点也存在不少阻碍因素。一是司法实践中的案件千奇百怪，很难用具体的标准圈定决定主体，存在权力的模糊地带，很难截然区分检察长与检察官之间的合理权力界限；二是“在我国特定的制度背景之下，检察建设中的行政逻辑总是十分强势，而保障检察官主体地位和相对独立性的司法逻辑则始终较为弱势”〔13〕，致使重大疑难复杂案件的范围始终难以明晰，往往由检察长视案件具体情况而定，缺少必要的约束机制。因此，部分检察机关“回收”检察决定权、保留检察官办理法律手续和具体业务事项等权限的做法，并不突兀。

在当下的检察权运行状态下，完全将检察决定权配置给检察官行使不现实，也不具有可操作性。原因在于：一是检察长和部门负责人往往具有丰富的司法实务经验，对案件走向的判断和风险的把握更为娴熟准确，能更好地从整体上保证司法裁决的标准统一、保障案件质量控制；二是当检察官与检察长意见相左时，刑事诉讼机制内的配合与制约工作仍需要检察官与检察长或者部门负责人进行沟通协调后，再对案件作出处理。可见，检察官权力清单效力的落实，在于检察官养成及时“汇报”可能有重大风险案件的行为自觉，在于检察官作出决定前充分征求意见建议的程序自觉，而不仅仅在于检察官与检察长权力清单的截然划分。

2.以司法民主规范案件决定权的行使

规范刑事检察决定权的行使，意不在强调对检察权运行的实体性制约，而是以程序的规范化制约实体权力行使，即实现检察决定权的程序规制。以对逮捕权行使嵌入程序制约为例，尽管新刑诉法进一步明确了适用逮捕的条件，有意强化审查逮捕的司法审查属性，但依然难以摆脱公众对逮捕形成的“封闭式办案”、“办个逮捕手续”等一贯印象〔14〕。实务中的确也存在对部分案件证据审查不细致、量刑条件把关不严、社会危险性条件贯彻不彻底的现象。为改变逮捕决定程序模糊化倾向，可以尝试对审查逮捕程序进行适度司法化的改造，确立“每案必提”制度、检察官告知律师诉讼程序并对其辩护意见进行强制审查制度，目的在于引入辩护权利、搭建听取控辩双方意见建议的平台。这种方式一定程度能够规范逮捕权的任意行使，使检察官重视梳理辩方意见，充分检视检察决定的事实和法律依据。

给检察决定权注入司法民主基因的关键，在于充分发挥检察官联席会议集体讨论制度。“司法亲历性并不排斥集体智慧”〔15〕，实践表明，案件承办检察官基本会按照检察官联席会议多数意见作出决定。因为当承办检察官意见不能取得多数与会检察官认同时，基于司法责任制的“趋利避害”考量，检察官必定会认真检视自己的观点，往往会修正或者完善拟作出的决定。这说明虽然检察官联席会议的意见没有强制执行力，但对检察官决定权的制约作用明显，对检察决定权的自我审视大有裨益。

为避免联席会议制度发挥有时流于形式进而影响其实质运作，可从以下几个方面加以规范：（1）明确联席会议的启动程序。实践中，往往承办案件检察官碰到难以抉择的案件会临时提请部门负责人召开检察官联席会议，没有给其他与会检察官充足时间消化思考案件。合理做法是，在联席会议召集前，承办案件的检察官应当制作包括拟讨论案件证据、事实、争议焦点问题、本人倾向性意见及详细地分析理由等事项在内的详细审查报告，交给其他检察官提前了解研究。承办检察官尤其应对证据情况进行充分论证分析，确保法律政策适用分析有理有据，与会检察官应就争议事项有针对性地研究并谨慎发表意见建议。（2）确立联席会议议事规则。为保障与会人员独立发表个人观点，平等交流，参照检察委员会相关议事规则，合理确定发表意见顺序。如有部门负责人或者检察长参与的场合，一般不得先行表明自己的观点或者流露倾向性意见，而应由普通检察官逐次发表意见，确保与会意见客观真实，形成交锋辩论的局面。（3）联席会议过程全程留痕并上传统一应用办案系统。实践中，有的联席会议讨论较为随意，口头沟通较多而规范讨论较少，影响了决定的严肃性，联席会议讨论经过应做到全程留痕，全面记录讨论过程和发表的各种不同意见。可以将联席会议讨论案件纳入检察官考核指标体系中，以此提高与会检察官的积极性。

3．以充分说理正名案件决定权的实质合理性

对刑事检察决定权行使过程的充分说理，既是对检察权运行过程监督较为妥当的方式，又是检察官自我正名的最佳方式。因为对“证据采信、事实认定、法律适用、处理意见的论证和说理，能够直接反映检察权行使过程的状况。”〔16〕对证据、事实、法律适用分析的过程就是检视权力运行的过程，就是自我正名的过程。基于此，实践中释法说理工作不足的现状，需要及时改变。一方面，明确检察官对检察权行使过程说理的义务，要求承办检察官均应对所办理案件围绕证据、事实、法律、政策等相关节点进行详细的分析论证，特别是针对可能存在争议的案件进行强制性要求。另一方面，基于刑事检察权履职风险的实际情况，重点对轻微案件批准逮捕、不批捕、不起诉案件加大释法说理力度。当然，对刑事检察权决定过程是否充分说理的检查，“不应对文书的说理进行实体性判断，仅应监督其是否说理充分”〔17〕。通过这种方式将检察权行使过程予以展示，不仅是对其的监督，更是对检察官行使权力的一种保护。

（四）检验检察权运行结果以实现事后监督

将检察决定过程监控、检察决定作出过程监督与案件质量评查、检务督查结合起来，既实现检察官的自我监督与相互监督的有机结合，又形成事前、事中、事后的全过程监督。

第一，提高案件质量评查质效。目前，案件管理部门对于案件评查的规范（如由哪些人进行评查、以何种方式进行评查、评查结论如何界定等）尚待健全，实践中评查工作多关注“案件装订是否规范”“审查报告有无错别字”等程序瑕疵问题，没能体现事后评查的真正价值，一定程度影响到评查工作的权威性。案管部门应通过加强自身业务素养提升、评查规范制度建设、借助“外脑”等方式逐步提高案件评查的质量效率，保持评查的常态化、规范化运行。案件评查的重点应圈定在对“放权”部分案件或者不当履职风险高的领域案件。比如，对于检察长授权检察官行使的“不具有社会危险性不捕”案件的评查、对于检察官“三书评查”中量刑情节、量刑建议的评查等。通过建立随机评查、专项评查、重点评查等多种具体工作机制，定期对刑事检察权运行结果进行评析，真正发挥事后监督的作用。

第二，注重检务督察的谦抑性与审慎性。人民检察院检务督察部门是检察机关专司内部监督的综合业务部门，通过执法督察、巡视巡察、内部审计、追责惩戒，开展内部监督。根据《人民检察院检务督查工作条例》的规定，检务督察可以采取函询、谈话、现场督察、暗访督察等方式进行，“涵盖了检察工作和队伍建设的方方面面，贯穿于检察权运行的全过程，突出事前和事中的监督，具有动态性、行政命令性、现场强制性的执行力优势”〔18〕，体现了一定的灵活机动特点。正因为“短、平、快”的特性，检务督察对刑事检察权的监督更当保持必要的谦抑性和审慎性。在程序启动上，应该有指向检察人员违反检察职责的明确线索，才能进行必要的初核；在督察介入时机与范围选择上，基于检察权运行特点，在事中督察时应“防止检务督察的职能过于干涉司法职能，以免损害司法活动的公正性、独立性，因而将检务督察的范围限定在程序上比较合适，某些自由裁量权特别是实体性的自由裁量权的行使不宜作为督察的对象。”〔19〕

第三，增强案件评鉴结果的刚性。无论是案件评查结论还是检务督察的意见，都是案件评鉴结果的重要组成部分。案件评鉴结果运用到位，需要苦练内功；评鉴结果“做成刚性、做到刚性”，需要与司法责任制充分结合起来，与检察官个人奖惩结合起来。一是将案管部门对案件进行的事后评查、检务督察部门对案件办理全过程的监督及时纳入检察官执法工作档案，作为考核评先评优的重要依据。部分基层检察院将检察权行使结果评价与检察官绩效考核奖金挂钩，根据不同案件质量、案件数量、办案成效等确定层次分明的系数比例，强化检察官竞争意识与质量自我管理意识，这一做法值得提倡。二是健全以司法过错为核心的司法责任认定和追究机制，充分运用评查和督察结论。“司法过错”与《错案责任终身追究办法》中的“错案”存在明显的区分，其证明标准存在较大差异。实践中，“错案标准模糊且极具争议”〔20〕，但是“司法过错”认定相对简单。凡是在检察权运用过程中履职不力或者存在不当行使的都可以归入司法过错范畴。具有司法过错，视情节轻重，可以对检察人员进行批评教育、诫勉谈话、停职检查、调离司法办案岗位等措施。

结语

“捕诉一体”改革作为检察体制改革、检察机关内设机构改革的重头戏，经历了从实践到理论，再从理论到实践的深度检验，是以审判为中心的诉讼理念下的科学谋划。“捕诉一体”只是办案主体的统一，不是两个办案环节的合一，也不是批捕与起诉证据标准的合一。“捕诉一体”在突出检察官主体地位的同时，也对检察官的独立办案能力和政法专业素质提出了更高要求。“限权”是为了更好的“放权”。建立健全一套机制完备、切实可行的监督制度，才能平衡检察一体原则与检察官独立办案的关系，才能真正实现“放权不放任”。当然，合理规制刑事检察权运行除了在检察机关内部形成事前、事中、事后的相互衔接的立体监督格局外，如何规范性、常规化地接受来自监察机关、侦查机关、审判机关的监督制约，接受来自人民监督员、人大代表、政协委员等的监督，在新时代改革背景下，这无疑是值得深思的重大课题。