粤港澳人才合作示范区建设的功能及路径研究

魏红英，黎 绩，黄慧珊，李雅萍，刘史超

（1.深圳职业技术学院，广东 深圳 518000；2.深圳龙岗区委政研室，广东 深圳 518000）

2010 年我国第一个国家人才发展规划《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020）》（以下简称《人才规划纲要》）颁布以来，各地按照先行先试的原则，大胆探索人才管理改革试验，打造了“类同型、地缘型、跨区域”人才开发合作模式。[1]作为众多实践创新的一部分，2012 年批复的粤港澳人才合作示范区的建设与其他地区相比，其示范功能有哪些不同，又是如何实现其功能的呢？本文尝试基于合作视野加以回答。

一、关于粤港澳人才合作示范区建设研究的系统反思

关于人才合作示范区建设的研究由于时间短，相关研究较少，与本研究有关的可以分为渐次递进的三个相关主题：经济合作、人才管理与合作和示范区建设。

（一）关于经济合作示范区的研究

从发生学意义上看，人才管理改革试验区在中国的出现，是各地科技园区建设的附属物。为了促进创新要素自由流动，推动地区协同创新发展，人才被作为协同要素之一，纳入经济合作示范区范畴。早期经济合作示范区的研究集中在区域经济一体化、次区域经济合作、地方政府合作等话题。从时间上看，中国知网上2008-2017 年10 年间每年的文章数在二三十篇左右；2015 年之后，沿边、沿江和内地经济合作示范区的实践和理论探索增加。2018 年一年时间猛增到六十多篇，是原来的两倍，尤其是粤港澳合作的研究增多。从内容上看，人才合作作为经济合作的伴生物被提及，专门的研究并不多。代表性研究主要有：一是珠江三角洲合作、粤港澳合作的研究，如陈广汉[2]、陈瑞莲和孔凯[3]、梁庆寅[4]、周运源[5]、张紧跟[6]、刘璟[7]，还有，关秀丽对打造内地与香港人才合作平台的建议[8]；左连村对粤港澳联合创新区的研究，提出引才育才并举的措施[9]等；二是关于区域合作模式的研究，龚蔚霞、杨玲在总结科层式、自发式和混合式伙伴关系等现有区域合作发展模式的基础上，探索了新型战略合作伙伴关系；[10]三是粤港澳地方政府合作机制的研究。文宏、吕映南、林彬凝练出“调适性互动”机制；[11]左晓安的与“一带一路”战略协调发展的粤港澳合作机制创新等研究。[12]

（二）人才管理改革试验区的研究

2017 年中共中央组织部人才工作局以论文集的方式，对2010 年人才规划出台后各地人才管理改革的探索进行总结，编写了《人才发展体制机制改革》顶层设计、理论探索、地方实践三部著作。截至2020 年初，在中国知网上以“人才管理改革试验区”为篇名检索结果为46 篇，其中代表性的研究有：（1）刘洋（2017）关于人才管理改革试验区模式的研究，提出自主示范、双自联动、跨区域协作、创新创业、产业行业推动、多组织联动六种模式；（2）丁艳丽（2013）、陈晓伟（2013）、潘晨光和陈学强（2011）对人才管理改革试验区实践经验的总结；（3）沈荣华（2013）、柳霞（2013）关于人才管理改革试验区建设的市场化、同质化等问题研究；（4）各省市人才管理改革试验区建设的实证研究，如孙青山、任洪成（2016）关于兰州、任洪成（2016）关于大连、王敬英、顾玲琍（2015）关于张江的研究等；（5）金松、朱考金（2015）关于人才管理改革试验区绩效评价指标体系研究等；（6）姚裕群和陆义敏（2008）、张云华等人（2012）对人才跨界流动的原因和现状的研究。它们从列举陈述，到问题探讨，从全面开花到学理机理分析，渐次展开、深化。

（三）关于人才合作示范区的研究

截至2020 年初，以“人才合作示范区”为核心词，搜索中国知网，结果为5 篇文章。其中最早的是2013 年蔡红星等人关于“建设社区卫生人才合作培养示范区的实践与思考”。还有：（1）陈杰等人（2019）的“粤港澳大湾区人才协同发展机制研究—基于粤港澳人才合作示范区的经验推广”一文，构建了人才引进协同、交流合作、国际猎头培育、平台载体建设、人才流动畅通、人才环境优化六个维度的协同机制；（2）丁艳丽（2013）在“探秘粤港澳人才合作示范区”一文，从人才引进模式、政策支持、良性竞争三方面进行分析；（3）沈琳、王强（2014）的我国典型区域人才合作模式对京津冀区域人才合作的借鉴与启示；（4）瞿群臻和孙丽玲对沪港现代服务业人才引进与培养的政策比较研究（2011）；曾凯华（2018）关于欧盟人才流动政策对粤港澳大湾区发展的启示等。

总的说来，专门研究人才合作示范区功能的并不多。从视角看，出现从人才培养合作转换到人才管理和服务协作；开始进行分析框架的构建；对人才合作示范区建设状况进行判断。这些为本研究提供了素材和研究基础。但研究仍然存在“两多两少”的问题。研究人才管理创新的比较多，研究人才合作创新的比较少；研究实践经验较多，理论构建的较少。将示范区的功能定位视为当然的存在，很少有人从示范区的功能定位视角研究实施的路径。导致实践中定位不清，把握不准。

本研究尝试运用结构功能理论，以粤港澳人才合作示范区批复前后的国内外形势为背景，以党和国家的相关方针政策为逻辑线索，回溯源头，找准定位，探讨粤港澳人才合作示范区建设的功能定位的现状、问题，找寻可资借鉴的方向和路径。

二、粤港澳人才合作示范区建设功能定位

粤港澳人才合作示范区的功能定位需要从人才竞争的国际背景、区域合作的历史趋势、中国改革开放的国内背景以及人才与产业关系四个方面，了解四大功能的背景、问题的针对性和实质，才能找到示范区建设的关键点和突破点。

（一）人才管理体制的创新功能：推动人才管理的去行政化和人才配置的市场化

粤港澳人才合作示范区产生的直接原因和背景是我国人才数量不足、质量不高的问题，为此，2010 年的人才大会上，发布了党和国家层面的第一次人才规划，即《人才规划纲要》，表达出国家培养和造就规模宏大、结构优化、布局合理、素质优良的人才队伍，进入世界人才强国行列的决心。据此文件，“人才”指具有一定的专业知识或专门技能，进行创造性劳动并对社会作出贡献的人，是人力资源中能力和素质较高的劳动者，包括高端人才、紧缺人才、技能人才等。

目前，中国人才总量有了大的提升，结构逐步调整，但是，我国离世界人才强国的目标还有很大差距。中国教育学会2018 年发布的《人力资源强国报告》指出，我国人力资源竞争力指数排在全球第13 位。粤港澳大湾区也不例外。香港科技大学教授、大疆创新科技公司董事长李泽湘曾指出，粤港澳大湾区要“打造国际科创中心，需要创始人至少1.6 万人，大湾区本土能提供420 个人，仅满足2.6%；优秀工程师需求是13.6 万人，大湾区本土能培养出6 124 位，只占6%”[13]。可见，与其需求比起来，粤港澳大湾区在高端科技创新型人才供给方面仍面临着巨大的缺口。

人才管理体制机制创新如何实施？粤港澳人才合作示范区的建设经历了单项改革到分类推进，从整合突破，再到创新跨越的阶段，形成联盟式的育才合作机制、政府搭台的引才机制、一体化的评才机制、共建高地的产业聚才机制、市场主导的多元服务保障机制，基本完成依附性合作向规范性整合的发展，在体制机制改革创新方面取得了成效，形成了人才合作体制机制的粤港澳模式。

（二）人才区域合作的引领功能，推动人才一体化建设

从发生学意义上看，人才管理改革试验区在中国的出现，是各地科技园区建设的附属物，是经济合作示范区建设推进的伴随物。

从人才角度来说，人才的区域内部竞争消减了人才示范区的合作效益。近年来，广东省各地在港澳高端人才引进上大胆尝试，出台了广州市的“羊城人才计划”“红棉计划”，深圳市的“鹏城英才计划”“鹏城孔雀计划”，珠海市、中山市的“英才计划”等，通过经济补贴、社会政策优惠等方式，广泛吸纳符合城市发展需求的精英人才。这些政策促进了当地人才发展，但是相邻区域之间的人才大战导致人才与产业不匹配、人才与环境不协调，导致了人才浪费、边际效用递减现象。这催生了区域性人才合作，京津冀、长三角、珠三角、粤港澳等地的人才要素一体化的探索。

中国最早的人才合作示范区发源于北京市的中关村。但是，人才的合作机制却可以追溯到改革开放初期的民间人才交流机制。2012 年，人才合作被单独列出。尽管在国家层面还有2011 年中关村人才特区（《关于中关村国家自主创新示范区建设人才特区的若干意见》）以及省级层面的北京、上海、江苏、湖北、山东等30 多个省、市、区建立的人才管理改革试验区；尽管从更广的视域看，一定区域内人才合作的做法早在20 世纪50年代就已经出现，但是“人才合作示范区”概念第一次出现在中央文件，却只有2012 年粤港澳人才合作示范区，它是区域合作的要素之一。

人才合作示范区建设产生于区域合作。基于全球经济发展一体化和珠三角区域经济合作发展的推动，粤港澳人才合作示范区合作政策因运而生。最早可见的政策框架是2008 年国务院《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020）》文件，关于人才合作的内容置于“以新的思维和机制推动高等教育发展上水平”章节中，将人才培育合作纳入珠三角发展规划。又在CEPA（《关于建立更紧密经贸关系的安排》）协议的基础上分别签订了《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》。人才合作被作为区域合作的一个组成部分隐含其中。

根据合作机制主体的层次变化和合作范围、方式，人才合作示范区建设可以划分为从民间交流到政府主导合作，从区域合作到国家战略的四个不断递进的阶段，形成人才信息共享、人才智力资源共用、人才创新创业载体共建、人才政策互通共融“四共模式”。

从合作主体来看，粤港澳人才培育合作主体从企业、政府分离向企业与政府联合方向发展。随着当地经济和创新能力的增强，以及社会中介组织日益成长，粤港澳的合作模式也从原来的单向输出逐步向协同发展转变，三地互动频繁，合作空间不断拓展，合作领域不断深化。

在合作的资金保障方面，2009 年广东省设立粤港共建创新平台专项资金，用以支持两地高校和科研机构建立联合研发中心，推动创新科技合作。

从合作内容与手段上看，2017 年3 月深圳市、东莞市通过人才补贴、提供人才公寓等方式吸引国际化人才；珠海市通过与澳门科技大学签署框架合作协议，对区域教育、合作办学、科技合作做了进一步规划，合作设立建筑、医药国家重点实验室，完善科技成果研发体系，打造粤港澳优质教育和创新中心。

（三）人才开放的示范功能：推动人才国际化建设制度创新策源地

早在2012 年12 月，习近平总书记在党的十八大后首次离京考察就来到广东，他提出广东联手港澳打造更具综合竞争力的世界级城市群，要发挥“窗口作用、试验作用、排头兵作用”。党的十八大前后，习近平总书记在多个场合、多次讲话、多次重大决策的指引中，阐述了人才的重要性。2018 年10 月，习近平总书记再次踏上广东这片热土，强调要把粤港澳大湾区建设作为广东改革开放的大机遇、大文章，抓紧抓实办好。11 月，他在会见香港澳门各界庆祝国家改革开放40 周年访问团时强调，希望香港、澳门继续带头并带动资本、技术、人才等参与国家经济高质量发展和新一轮高水平开放。2019 年7 月5 日公布的《中共广东省委广东省人民政府关于贯彻落实〈粤港澳大湾区发展规划纲要〉的实施意见》提出：“积极构建符合科技创新规律的体制机制，推动人才、资本、信息、技术等创新要素在大湾区便捷高效流动。”四次讲话一脉相承，体现粤港澳合作要“走在全国前列”。

与其他地区示范区的功能不同的是，粤港澳示范区承担着丰富“一国两制”事业发展新实践的功能。粤港澳人才合作示范区建设是中国特色社会主义人才工作的实践创新之举，它因为“一国两制”的政治背景和粤港澳大湾区国家战略背景而具有不可替代的示范价值和理论意义。其中，粤港澳作为区域性人才合作示范，独特性非常明显，这也是其上升为国家层面示范区的原因之一。其实质是运用外部人才资源，探索国际化。区域合作的目的不仅仅在于优势互补，更重要的是参与国际竞争。粤港澳三地区域人才合作既是经济社会发展的必然选择，也是三地政府自觉行动的结果。既是经济合作向外延展的结果；也是国家政策的映射。因此，重点在跨境人才流动方面的探索，也真正体现了人才合作示范的国际化宗旨。

如果说，国内其他实验区需要解决内部体制畅通的一体化问题，那么粤港澳人才示范区的重点问题就是境内外人才流动的国际化问题。

建设人才发展的开放引领区就是依托对外开放政策，结合粤港澳区位优势，加大国内与发达国家之间的人才交流和合作能力，使人才要素国际化。目的在于：（1）率先形成与港澳互通、与国际接轨的具有国际竞争力的人才制度优势。大湾区一个目标是建立区域共同体，发展科技创新产业，核心是要吸引高端人才，特别是国际人才。不断扩大人才政策开放度，积极营造法治化国际化人才发展环境。（2）更高起点、更高层次、更高目标上推进改革开放，形成全面深化改革、全面扩大开放新格局。粤港澳三地基于地缘相近，人缘相亲，业缘相通，商缘相融，在各个领域尤其是高等教育形成了类型丰富、互补性强、各具特色的人才培育、引进、流动、服务等模式。

（四）产业聚集的助推功能：推动集群化发展战略性新兴产业聚集区

如果说人才管理的样板功能是国际人才竞争的时代背景所决定的，那么产业聚集的功能则可以说是历史发展的结果。人才问题不仅仅是人才问题，更核心的是经济问题。从早期的星期天工程师，到高校合作，再到产业聚集平台的合作，科技走廊的建设，无不体现经济的背影和产业的需求。人才发展需要产业集聚给予空间，产业发展需要多层次人才提供支撑。人才的聚集实质是产业的集聚。世界级的湾区建设证明了这一逻辑。学界普遍认为产业集聚与人才集聚相关，且为一种正反馈机制。因此，粤港澳人才合作示范区的建设不仅仅是人才的合作，更是产业政策的大调整大融合。某种意义上讲，推进人才管理改革创新的落脚点是产业体系。

集聚在特定区域的新的空间经济组织形式，构成粤港澳区域特色的竞争优势。凭借集群化的经济基础与完备的产业链这一优势，粤港澳靶向招人，形成多层次人才体系。

粤港澳实施重点人才工程聚集高端人才，形成人力资源区位优势。重视产业集聚中的人才集聚问题，用人才引领产业以产业集聚人才，实现重点产业与人才集聚的“同频共振，高端人才集聚助力产业创新发展”。以项目招引人才，产业集聚人才，环境留住人才，以人才助推产业，以产业集聚人才，打造产业发展人才高地。

粤港澳大湾区通过重点培养和开发生物科技、互联网技术、新能源、文化创新以及信息化技术等战略性新兴产业，通过建设战略性新兴产业聚集区，加强对相关产业的整合能力，实现技术集成、工艺创新、商业合作的发展模式，从而提高战略性新兴产业的集聚效应，使人才得到有效发展。

粤港澳以科技创新走廊为抓手，明确各自在产学研一体化中的功能定位，结合自身优势，建设创新、开放、国际化科研平台，通过跨境交流合作的方式整合人力资源，让人才在广深港澳科创走廊中发挥主体作用。通过引进一个人才、带来一个团队、支撑一个项目、发展一个产业。

（五）创新与突破：取得了初步成绩，实现了部分样板功能

8 年来，粤港澳人才合作示范区建设的主要探索和经验：（1）找到了整体推进与重点突破相结合的分类改革路径。建立了相应的领导体制，制定了区域合作、人才管理创新、产业聚才、开放前沿的规划并落实推进；（2）逐步建立了政府推动、企业民间参与的主体多元、内容全面、多维度、立体化的人才合作体制机制；（3）实施了试点—推广—普及的三段式人才改革发展方式。如2018 年国务院决定在全国范围内取消“台港澳人员在内地就业许可”，最早在前海率先实现突破，并迅速在全国推广复制。类似的案例很多。已经形成了从地方试点上升为国家政策的推广范例；（4）形成了“五动”机制。在育才、引才、聚才、用才、评才改革的各领域，实施政府政策启动、各方合力联动、重点项目驱动、环境优化的拉动、经济手段撬动。

三、粤港澳人才合作示范区建设功能履行的困境难题和障碍

粤港澳大湾区出台了一系列的人才文件政策，这些政策既有国家层面的粤港澳大湾区发展规划，也有广东省层级，还有深圳、广州等城市以及香港澳门特别行政区关于人才的政策，更有市辖区的人才政策。这些政策的内容广泛，既涉及住房、入户等生活政策，也涉及人才平台建设，还有人才使用、激励等内容。根据中大咨询人才研究院2018 年研究，他们收集的人才政策文件就有229份。加上他们没有收集到的政策和2019 年新出台的政策，数量应该更高。这些政策还没有真正达到“引得来、留得住、用得好”的目标。究其原因，在于存在碎片化表层化的问题。

1.碎片化。试点-推广-普及的三段式改革前端受阻，改革呈现碎片化；聚才机制之间未形成系统的联系。目前的聚才机制都在特定的范围内全力建设，有些还取得不错的成绩。而人才就业环境建设、人才服务保障建设或人才培养建设等建设在这些机制中，虽然定位不同却有内容相似的地方。但是这些机制间却没有系统的联系，而是各自全力做好各自机制的建设，容易导致资源的重复利用甚至是资源浪费。

2.表层化。“五动”机制运行深度不够，存在表层化现象。也就是在人才管理改革开放的各领域，政府政策启动、各方协作联动、重点项目驱动、环境优化的拉动、经济手段撬动还有很大空间。有的仅在某一部分联动，集群效应还未构成。

3.合作地区辐射范围有限。无论是横琴的琴澳新街坊项目，深圳前海的创新项目，还是广州的澳澳青年创业、科技创新走廊，都显示了广东省在引才、聚才、用才方面的合作地区主要仍是澳门香港，与其他地区的合作不深甚至说很少，不利于多样性的人才发展，使示范效应受限。

三地人才一体化合作具有合法性合理性灵活性特征且更加开放的体制机制仍然存在问题。

（一）合作区发展的制度体制壁垒问题

粤港澳地区存在合作的制度障碍。粤港澳三地除了国家主权的一致性外，存在3 个关税区、3个法律管辖区及3 种货币区，政治制度、经济制度、法律制度和行政管理制度等多方面不同程度地存在多种差异，这些都极大地阻碍了三地人才的合作与交流，制约着人才出入境、科研人员滞留时间、税收税率、资金、物流等要素的流动，成为粤港澳三地合作的最大障碍。

1.三地部门管理体制以及运行的差异障碍。粤港澳三地管理制度的差异性问题在地方政府层面难以突破。人才工作部门协同性不足是当前人才工作面临的一大问题。人才工作是涉及多部门联合的系统性工作，三地人才管理体制差异导致合作机制运行困难。内地实施党领导人才管理体制，不同部门采用民主集中制的方式在人才管理方面通力协作。港澳特区政府在进行重大决策时，需要通过立法会审议和公众咨询等多个环节，给双方的合作事项增加了许多不确定因素。而且，港澳特区政府可以直接与中央高层对话达到区域目标，而广东省在具体事务方面需要通过中央部委转陈。三地的合作沟通和协调的成本增高、难度增大，亟需建立能够统筹全局、对等互信的粤港澳三地合作协调机制。

2.体制不顺导致机制不畅。合作行政审批程序也相对繁琐，缺乏项目合作中的矛盾和利益纷争的共同调处和解决机制，如沟通交流机制、利益共享机制、利益补偿机制、宣传动员机制、监督制约机制等，使合作发展难度增加。

（二）三地合作动力不平衡问题

一般而言，没有外力干预，区域合作意识弱于竞争意识，粤港澳也不例外。

1.“谁做老大”的传统理念影响合作动力。谁为大，是合作动力的主要影响因素。粤港澳各有区域优势，都担心合作会消解和丧失自己的优势。

2.没有利益补偿机制的单方面付出削弱合作动力。单方面付出既包括广东对港澳单边开放，也包括港澳高层次人才单向流向内地，还包括粤方为港澳方尽可能地提供了各种便利，但港澳方却因自身内部原因无法对等给予回应等。缺乏利益补偿机制使合作持续性大打折扣。

3.各地政府任期绩效考核压力制约合作需求。三地主体的同质化，导致与产业经济契合人才差异化不足。任期制业绩考核压力，使各地在吸引人才方面纷纷出台竞争性的各种政策和优惠补贴，缺乏合作一致性的规划和安排，导致粤港澳内部城市之间人才合作发展受阻。

（三）合作中市场化运行机制存在不足问题

1.市场化人才评价制度没有完全回归社会本位。目前，三地人才市场化程度差异较大。广东推动人才评价的市场化改革，但是行政事业单位对人才的评价更侧重职称评审。虽然政府下放了评审权力，但是评审中“行政化”“官本位”现象仍然大量存在。港澳基于社会本位，普遍采用行业认证、市场评价的方式，由行业协会或行业中具有龙头地位或重要影响力的企业开发评价体系、出台认证办法。粤港澳三地在人才评价标准、评价程序、评价主体上具有巨大差异，一定程度上制约了人才在三地的流动和使用。

2.市场化人才引进机制的推广受阻。市场化人才引进机制作用的发挥，需要有统一的人才市场。然而，粤港澳三地的人才市场存在一定程度的分割。人才市场格局及其运作管理或多或少带有地方行政区划的“地盘”色彩，市场细分有余而统筹不足。湾区内各地人才市场供求关系各异，资源分割、管理依据迥异，导致一体化的三地人才互认机制小范围试点，未能推广普及。

（四）人才公共服务平台缺失的问题

1.人才公共服务平台缺失。粤港澳人才智库、本土国际性的猎头公司发展处于萌芽状态，不能发挥国际人才服务应有的作用。

2.产业聚集人才的平台不理想。产业集群的缺失。粤港澳大湾区对比世界其他三个大湾区，拥有世界上最大的海港、空港群，且现已建设完成世界上最长的跨海大桥“港珠澳大桥”，在形成人才智库产业集群上已具备优质物理交通条件。但因粤港澳大湾区整体的人才质量、平台载体数量和产业结构合理性方面与世界其他三大湾区还存在一定的差距，“以才兴业、以业聚才，才业相促”效应还不够强，尚未形成具有国际影响力的人才智库产业集群。

3.人才合作服务平台体制不顺。在制定人才信息数据标准，开发人才信息管理系统，构建人才合作治理网络，管理人才数据库方面，受到三地人才管理体制制约，因而不能为人才工作提供数据支持和决策参考，不能有效提高人才工作的精准性和有效性，不能整合原有人才信息库的数据，建立多渠道、开放式的人才信息收集方式。良好的合作治理效果包括网络、伙伴关系、联盟和整合四种样态[14]，在人才合作建设中这四种形态都不完善。

四、粤港澳人才合作示范区建设路径

（一）顶层设计路径：完善法律，成立粤港澳事务部

1.重新确定三地合作的合宪性合法性问题。“粤港澳府际合作的合宪性和合法性受到基于宪法保留和法律保留原则质疑，府际合作协议缺乏法律效力”[15]。建议由法律专家就三地人才合作协议框架的合宪合法问题进行讨论。主张粤港澳三地具有共同的上级权力机关和行政机关，权力机关和行政机关主导粤港澳府际关系。

2.完善粤港澳人才合作领导体制，建立粤港澳事务部。粤港澳合作已经从经济领域到社会全方位的合作，这得益于粤港澳形成的联席会议制度体制。这一体制分为三层：高端会谈-粤港澳三地政府之间合作框架-专责小组。也就是说，人才合作的最高层次的体制仍然在地方一级和部委级别。然而，三地人才合作的复杂性并不亚于经济领域的贸易合作，涉及到出入境、社会保障、税收制度等跨境跨类别的管理，需要完善领导体制。目前关于领导体制改革的呼声越来越强，综合方案有：（1）建立虚实结合的粤港澳事务部。将现有的港澳事务办公室、财政、教委、银行等部门领导纳入，作为成员；（2）保留联席会议制度，下设各类协调委员会；（3）借鉴域外经验，设立行政专区[16]。

3.提升广东省涉港澳合作机构级别。凡涉及粤与港澳合作事项，由中央部委与省领导同时出席。

4.建立常态化的议事机构。建立中央-省-市（行政区）三级人才合作常态化的分层议事制度，实现重大事项协商机制和日常沟通对接制度。

（二）统筹协调路径：统筹人才合作示范区建设的各项事宜

人才合作示范区建设是一个系统工程，需要统筹各方面工作。

1.统筹人才示范区建设与两区建设。粤港澳人才示范区建设与深圳建设有中国特色社会主义示范区建设、粤港澳大湾区建设在使命任务、目标上有许多相似之处，建设过程中，需要将之统一起来。不仅关注区域之间的人才发展，也要关注大湾区和示范区的其他需求，将人才发展与区域经济社会发展统一起来。实现共建共享的人才发展共同体，建立一体化的政策平衡机制，一体化的政府管理创新机制，一体化的市场竞争规则和监管能力，还要有一体化的人力资本服务标准和治理结构。

2.统筹示范的“四区建设”。粤港澳人才示范区是人才管理的创新区、是人才合作的引领区、是开放政策的示范区、是区域产业聚集的助推区。尽管四者之间的侧重点不同，但是，都显示着人才在区域发展中的重要地位和空间布局，需要通过结合珠江三角地区、粤港澳大湾区、深圳一体化发展趋势，统筹规划人才政策，合理利用相关基础设施和体制机制，通过统筹规划和提升人才价值，有效推动人才合作示范区的示范效应。

3.统筹人才驱动与创新驱动。人才是第一资源，创新是第一动力。要通过人才管理体制机制的创新，推动人才数量增加和质量提升；通过将自主创新与开发创新结合，建设人才聚集的产业高地；通过前海、三沙、横琴三地的创新，构建人才跨境流动顺畅的一体化人才合作区。

4.统筹人才管理与人才服务。重新界定政府、企业、行业协会在人才管理中的角色定位，让人才评价体制机制回归社会本位，让市场在人才配置中起决定性作用。要统筹人才合作发展与法治化的环境，打造与国际接轨的法治化人才发展环境。聚焦三地合作的问题，提升管理与服务的水平，构建执业、创业、事业、生活等四个服务网络平台，使粤港澳人才合作示范区成为人才改革的策源地，成为助推经济社会发展的领跑者。

（三）重点突破路径：推进问题导向的分类改革

示范区建设是中国改革开放的特色做法，目的是为渐进性改革提供样本和模板。粤港澳人才合作示范区经过八年建设，基本完成依附性合作向规范性整合发展过渡，在体制机制改革创新方面取得了一定成效，仍需在整体推进中找到突破口。

1.关键点突破。（1）重构政市关系，建立政府人才管理清单制度。包括定期发布人才需求、培育国际化“猎头”市场等；（2）共建粤港澳重大创新平台和成果转化基地，筑建聚才之台；（3）先行先试技术移民制度，解决国际引才之道；（4）共建粤港澳教育联盟（中心）特区，共享育才之果；（5）探索新类别入签注和专业资格互认，破解人才流动之障。

2.机制突破。人才流动方面，首先需要突破的是在港澳人才流动的市场化体系与大陆政府主导的行政体制之间的平衡。（1）建立湾区人才市场化评价体系，强化市场化机制作用；（2）建立市场导向的人才激励制度，促进人才使用、评价和创新创业社会化；（3）健全粤港澳人才合作的协调实施机制，发挥协调实施机构的规划引导和监督仲裁功能；（4）建立粤港澳人才合作的风险防范机制，防范规避协议不完备风险、知识产权风险、文化差异风险等；（5）完善粤港澳高校合作的利益分配补偿机制。

（四）平台建设路径：建设人才高地载体

1.打造粤港澳大湾区高端人才集聚的产业平台，吸引人才，留住人才。

2.完善人才公共服务平台。2019 年广东省人社厅印发了《关于推进粤港澳大湾区建设行动方案》之后，实施“广东省人才优粤卡”制度，落地全国首个大湾区国际人才一站式服务窗口。目前，各个平台、基地的创建推动了粤港澳地区的人才合作与交流，但是，仍有完善空间。同时，完善粤港澳人才公共服务体系。建立粤港澳三地人才公共服务无缝对接机制，确保粤港澳三地居民与当地居民在社保、医疗卫生等方面待遇一致。此外，要加快破除粤港澳人才税务壁垒。结合粤港澳三地税收制度，探索制定粤港澳大湾区人才优惠税收体系，形成具有大湾区特色的“同人异地同税”的粤港澳大湾区税收模式，实现粤港澳三地人才资源共享共融共建。

3.完善出入境管理服务平台。在2018 年12月27 日广东省公安厅推出35 项涵盖出入境、交管、户政等多警种服务事项新举措的基础上，整合三地出入境政策和服务措施，建立一体化的出入境管理服务平台，使得粤港澳地区人民工作生活更加便捷，促进粤港澳地区的人才流动。这一平台在便捷性、个性化服务方面仍需完善。

（五）借鉴域内外经验，点线面全面突破

1.域外经验。各国探索出人才合作发展的各具特色的做法。（1）美国的专区制度的体制创新。专区拥有独立于一般政府的行政和财政自主权，进行跨区域性事务的管理，提供跨行政区公共服务与产品等。（2）欧盟的移民制度改革。以公民居住地为依据来认定公民资格，有利于吸引人才。欧盟公民资格意味着在欧盟境内享有自由流动权、获得津贴与服务等社会权利、获得参与欧洲层面选举的政治权利等。（3）欧盟的高层次人才开放政策。如玛丽·居里国际智力引进行动计划、与第三国高等教育的合作的伊拉斯谟世界计划、旨在吸引全球范围的技术移民来欧盟工作的蓝卡计划等。

2.域内经验。（1）京津冀人才开发一体化合作，形成了人才信息共享、人才智力资源共用、人才创新创业载体共建、人才政策互通共融“四共模式”[17]。（2）上海浦东国际人才创新试验区的经验。他们以“海外高层次人才创新创业基地”为载体，落实对境外人才出入境和居留的7 项便利措施，制定吸引海外人才的九条措施，探索国际人才特区。先行先试有关人才引进、培养、使用的新政策、新机制，率先建成全球优秀人才资源集散的人才枢纽、优秀人才全球配置的重要节点、全球优秀人才的流向之地和优秀人才的价值实现之地。