反腐败背景下审计与监察协同治理研究

钟琳毓 胡耘通

一、问题的提出

监察委员会的成立，实现了对公职人员的监督全覆盖。在反腐倡廉背景下，国家审计作为反腐不容忽视的监督力量，《审计法》将“促进廉政建设”纳入立法目的。国家审计与监察分设的前提下，开展协同治理腐败成为焦点。学者多就审计与监察的“分立”和“合一”的设置情况进行理论探索。与此同时，国家审计具备治理腐败作用，刘泽照和梁斌（2015）经过实证分析得到政府审计能够治理腐败的结论。不仅如此，国家审计监督属于一种行政监督权，在腐败治理中具有自身的优势。审计能够协助监察进行腐败治理。相对于其他监督力量，审计监督、监察监督具有常态化、专业性等优势，是监督体系中的主力军。李嘉明和杨流（2018）认为，审计与监察在腐败治理方面存在互补关系，合作有利于国家监督系统发挥监督职能。对于审计与监察开展协同治理的方式，冀睿（2018）认为，监审分立的制度选择使得审计权和监察权的关系产生了相应变化，开展监审协同需要通过立法确立协同的基本规范，还应当完善审计机关向监察委员会的案件移送处理制度。本文运用协同学理论，分析审计与监察协同治理腐败的可行性，并提出完善协同治理腐败的建议。

二、审计与监察协同治理腐败的可行性分析

（一）审计与监察具备协同治理腐败的前提

通过对审计与监察的部门设置、目标定位以及权限职责等各方面进行对比分析后得到表1。从分立角度来看，我国分设审计署和监察委员会。审计署是国务院的下设机构，受国务院总理领导，而监察委员会在隶属关系上与国务院相平行，对全国人民代表大会及其常务委员会负责。从设立目标来看，“促进廉政建设”是审计的目标之一，监察目标为开展反腐败工作。对于职责范围，审计对经济业务开展监督、鉴证和评价，监察对被监察对象履行监督、调查和处置职责。对于权限设置，审计在具备要求提供资料权、检查权、调查权、查询账户权、制止违法行为权、建议权和公布审计结果权，而监察在以上除公布审计结果权之外的权利基础上，还具备处分权以及涵盖着讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查等调查措施的调查权。审计与监察职责各异但也权限交叉，共同存在反腐目标，具备协同监督的前提条件。以反腐倡廉为着力点，同时将各自能力权限进行互补，尝试达成整体目标实现的最大效用。

（二）审计与监察具备治理腐败的协同条件

表1 审计与监察对比一览表

审计与监察以腐败线索为桥梁，通过“移送”、“反馈”、“交流”、“协助配合”等产生关联。在工作开始前，审计与监察的联系相对较少，主要体现为联席会议。例如，在党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计中，审计连同监察等部门建立经济责任审计工作联席会议。在监督过程中，监察机关根据工作需要，审计机关予以协助；审计机关发现重大违法行为线索、审计职权受限，可以提请监察予以协助和配合。在审计结果产生后，对于违规的财政收支和财务收支行为，审计具有处分建议权以及移送权，可以将相关线索移送监察，由监察进行处置、调查和审理。审计机关跟踪审计移送事项的查处结果，并将相关的情况写入审计报告，适时向社会公布。审计与监察之间存在双向性联系，审计移送案件线索并跟踪查处结果，监察对线索管理分析并提供结果反馈。

（三）审计与监察具备治理腐败的协同路径

审计机关依据审计计划，成立审计组、审查资料和就相关事项进行调查、提出审计报告、征求意见、审议并出具审计报告、送达被审计单位等流程，完成审计业务。监察经历线索核实、审批立案、确定调查方案、开展调查、得出监督调查结果、进行处置并反馈等流程。审计和监察涵盖了对基本问题的发现到依法处置的全过程，完整清晰。二者业务范围交叉但不重叠，审计与监察在业务流程上具备连接点，都会核查财政财务收支情况，但范围并非完全重叠，审计对职责范围内的财政财务收支进行审计，而监察需要对群众举报线索进行核实及对所提供的线索进行延伸调查。

三、审计与监察协同治理腐败的困境

（一）制度基础不完备：审计与监察协同的条件不充分

1.协同过程中的制度缺乏。在现有规则下，审计“可以”提请监察协助；而监察需要审计协助时，审计则“应当”予以协助。监察机关根据所需提请协助，对于协助的发起具有更多主动性和强制性；而审计机关提请协助的成功与否，协助的质量取决于监察，审计相对被动。在移送阶段，审计机关应对不属于其职责范围内的进行移送，但却未对移送标准、时间和范围等进行详细规定。例如，在移送标准方面，是以审计对象职位层级的高低，还是以涉案金额的大小抑或是以其他综合指标作为判断标准？在移送时间方面，具体多少时间或多少日期间隔属于及时？对于移送范围，哪些审计线索需要移送，需要移送审计过程中发现的哪些问题、能移送给哪些机关？这些都无法在现有规定中得到答案。

2.协同对象规定尚需更新。监察法整合了腐败处理过程，但审计法等法律法规没有及时修订。一方面，审计在与监察协同中未能体现主动性，其中涉及相关部门合作之间的措辞应修改，使得审计与监察在提请协助方面能够具备同等的发起权，促进双方协助的开始。另一方面，协同对象的含义已经发生变化。例如，在审计法规中规定的提请协助和移送对象有监察、税务部门等，但行政监察转变为监察委员会，税务也进行了国税地税合并成税务局，原来“监察”、“税务”等协同对象含义发生变化，但并未紧随修订或进行解释。

（二）专业性和沟通程度要求较高：审计与监察协同过程不顺畅

1.查处腐败的专业性要求高。从审计机关移送的重大违法违纪线索看，腐败逐渐展现复合性趋势。对于审计人员来说，其发现问题需要更强的专业知识和业务经验，这为审计查处腐败增加了难度，限于财务资料的审计难以挖掘到人物关系。此外，基层“小官巨贪”问题较显著，多数体现在对于民生资金的侵占。这不仅对于基层审计人员的专业胜任能力提出了高要求，还对审计摆脱行政掣肘而保持独立性提出了挑战。审计和监察各自单独行动，难以在复杂腐败案件中形成高效成果，而相互配合程度又不高，协同反腐并不顺畅。

2.审计与监察沟通较少。审计与监察在审计线索移送之外环节和业务过程鲜有沟通，协助交流在实务工作中并不常见。而在移送环节，多为文件发送，内容主要为形成的审计发现和结果。在能够进行正面交流和沟通环节，双方开展沟通交流的主观意愿并不是很强，受到部门层级的影响和对交流环节不熟悉的制约。在从审计线索得到的过程和移送之后在监察处理过程中，审计与监察能够接触的环节较少，而在已有环节上接触面又窄，审计与监察在协同过程并不顺畅。

（三）成果利用程度不足：审计与监察协同完成路径有缺失

1.监察对审计结果利用程度低。移送成为审计和监察二者必然产生的直接关联，但移送在审计总体业务量的比例和在监察总体案件中的比例都较低，审计本身能够为监察提供的审计结果利用量较少。此外，在线索移送方面，虽然只提供腐败线索，但从中查处的关联各方和经济业务关系可以成为监察可以利用的内容。审计在移交线索之后并不参与后续的查处过程，对于在审计过程中积攒的了解和认识，不能在后续案件中继续被利用。面对腐败问题涉及到的经济问题，审计相对监察具备更强专业性，但监察却鲜有利用审计的情况。鉴于线索移送占整体业务量较少，将协同治理腐败局限在线索移送环节，而忽视掉审计过程中的联系与反馈，以及在其他业务上的协助交流，致使对工作成果利用程度不足。

2.工作成果利用的单向性明显。审计与监察可以通过“线索移送”、“交流”、“反馈”等产生联系。在线索移送环节上，监察可以利用审计成果，在反馈环节上将其结果向审计通报，而交流和协助配合环节的信息流向不确定；但在工作成果利用上，监察能够对审计结果的利用程度要更高、主动性更强，审计难以获得监察工作成果并将其利用。这在很大程度上是由二者所处层级不对等造成的。

四、审计与监察协同治理腐败的路径探析

（一）完善审计与监察协同制度

1.改进审计与监察协同过程规定。强化审计与监察的协同规定，例如何时能够提请协助，对于所提请协助需要做出的回应，协助过程中的权利冲突如何化解等。完善审计移送标准，以尽量避免在监察工作过程中产生不必要的工作重复。对审计部门移送的案件情况进行标准制定，对移送时间做出期限界定，对移送类型进行范围划分，对移送部门进行归类整理。在移送方式上，建立审计案件线索移送信息沟通与共享机制，促进审计和监察的全覆盖。

2.补充部门间协同规定的空白。完善审计法规关于协同规定的缺失，协同监督对象为哪些部门、涉及的具体组织单位有哪些、责任主体应侧重哪方都应有更细致的规定。增强规则的详细程度，能更大程度地减少审计人员的主观判断，更能保证对于审计工作的标准化。在监察法提及的审计职责应在审计法上体现为相应的权限，在审计法中的职责相应在监察法中体现为权限，即制度规定相互衔接，职责和权限形成呼应。

（二）理顺审计与监察协同过程

1.完善基础设施建设。新型的审计技术方法和监察手段需要相应的配套设施，例如可以运用大数据审计技术提升审计效率，而大数据审计开展需要有计算机等硬件和其他软件进行操作。应加大对基础设施升级投入，以配合队伍建设提升，尤其在腐败基层化情势之下，基层审计单位不应忽视对于审计设施基础和工作技术方法的引进，强化基层单位业务能力，能够对基层腐败有更深的打击和威慑作用。

2.加强部门之间的沟通。加强沟通需要注重部门人员之间的关系调节，增进对相互工作的理解，尊重和重视对方工作的价值，更加积极主动地加强部门之间的相互协调和合作。找到各自在反腐工作整体流程中的准确定位，并基于其他方的工作改进自身工作方式方法，以提升自身在反腐工作中的效用，从而进一步提升整体反腐效率。

3.开展继续教育和培训。在审计和监察人员队伍建设方面，应重视人员的人才选聘到在职培训的过程。在人才选聘过程中，加强对于复合型人才的选聘，将专业限制放宽，将更多的工科、理科、其他文科专业人才吸收到审计和监察队伍，使得专业多元化，利于业务内容的丰富开展。同时对于新型的工作方法和技巧，也应积极学习和应用，加强在职人员的培训对加强审计队伍建设而言，与招聘多专业人才一样具有同等意义。

（三）构建审计与监察协同路径

1.打破部门壁垒隔阂。在实务工作中，审计与监察相互尊重，乃提升加强利用对方工作成果的前提。对审计部门自身而言，不以科室分割为界，增进科室合作，加强审计内部的联动。审计与监察也需要跨越部门之间的天然隔阂，从各自的衔接过程中相互借鉴，从工作反馈中学习各自工作方法以及对自身工作的查缺补漏，达到完善自身工作的目的。

2.相互利用工作成果。首先，应当加强监察对于审计全过程的利用，线索移送不局限在文件的转发，而可以通过召开线索交流会的方式，沟通移送报告或审计过程中发现的其他细节，为监察的立案侦查提供思路。其次，加强监察对审计工作的利用，监察在通过群众举报和主动调查的案件中同样会涉及财务问题，可以通过向审计抽调人员、召开座谈会或口头沟通的方式要求审计提供协助，以发挥审计在经济监督的优势。最后，强化审计对监察的利用，在审计过程中得到配合，提请监察协助，或在审计组中安排监察作为外部力量，不仅提高审计权威性，也能提高监察在审计过程中的参与度。