修购专项管理存在的问题及建议

2020-12-08吕国敏黄振环朱李春陈利雄潘兴蕾陈水胜

中国农业会计 2020年8期

吕国敏黄振环朱李春陈利雄潘兴蕾陈水胜

为贯彻落实《国家中长期科学和技术发展规划纲要2006-2020》，2006年财政部专门设立了“中央级科学事业单位修缮购置专项资金”（以下简称“修购专项”）。修购专项共实施了5期，解决了中央级科学事业单位科研基础条件长期投入不足、设施落后、历史欠账较多的不利局面，从根本上改善了单位科研设施条件和环境面貌，为科技持续创新提供了强有力支撑，推动了科学技术进步，为社会经济发展做出了贡献。

一、修购专项管理的意义

总结15年来修购专项实施的经验和教训，有针对性地改进修购专项项目管理方式和措施，是目前摆在管理部门的一个重要课题。一是背景条件与15年前修缮专项设立之初有了较大变化，各单位科研基础设施已经在一定程度上得到了较大改善，修购专项需要从“查漏补缺”向“做优做强”转变；二是在修购专项实施过程中，项目管理中存在的一些问题需要梳理和改进；三是按照“放管服”的要求，在进一步规范管理流程、确保项目实施风险可控的同时，如何实现减化审批环节、减轻实施单位工作量也是亟须解决的难题。其根本宗旨是改进管理措施，为今后中央级科学事业单位更高效地使用国家财政资金，优化各单位科研设施条件提供政策引导。

二、修购专项实施情况

2006-2020年，在农业部、财政部的大力支持下，笔者参与单位修购专项实施项目37项，总投资13993万元，其中：房屋修缮类项目7项，1250万元，分别对7处科研用房及办公用房进行了修缮；基础设施改造类项目11项，5605万元，分别对试验池塘、实验车间、海上养殖设施、中试基地供水供电系统等进行了改造；仪器设备购置类项目19项，共购置各类仪器设备386台（套），7138万元。各项目类型金额所占比例情况详见图1。由图1、图2可以看出仪器设备类所占的资金比例较大，基础设施改造类项目次之，房屋修缮类第三，设备升级改造类为0，这也间接反映我所大型仪器设备类缺乏，无大型仪器设备进行升级改造。

本文总结了单位15年来实施的修购专项项目，对修购专项管理中存在的突出问题进行了系统梳理，提出改进措施，供管理部门决策参考。

三、修购专项管理存在问题

图1项目类型情况

图22006-2020年修购项目投资情况

（一）重申报、实施，轻绩效评价问题突出

各单位普遍存在争项目立项，争资金规模，怕吃亏的现象。管理部门在分配项目资金时，一般都采取平衡分配、利益均沾的做法。在实施过程中，注重项目实施进度，要求各项目实施单位严格按照立项要求，按期完成项目建设内容。对项目实施后产生的效益缺少有效评价机制，甚至不做后评价，造成了一些项目实施后，未能达到预期目标，资金使用效率不高。

（二）项目内容零散，关联性不强

一些单位将修购专项没有真正根据本单位中长期发展规划，按照轻急缓重、优先保障、集中力量办大事的原则来设计项目，而是作为一个资源再分配的过程，影响了科研设施的系统性和完整性，这些问题在仪器设备购置类项目中尤为突出，造成了一些学科仪器设备虽经多个项目仍然不能解决设备短缺、形成体系的情况。

（三）项目类别边际过于清晰，不利于项目建设内容融通和配套

修购专项项目严格按照房屋修缮、基础设施改造、仪器设备购置和仪器设备升级改造四个类别进行申报。在实践中，房屋修缮项目往往需要有一些基础设施改造的内容来配套，才能达到更好使用效果；基础设施改造类也可能需要包括一些房屋修缮的内容。由上页图1可以间接反映出单位在购置类项目申报存在重新购轻升级的现象，主要原因在于仪器设备升级改造类项目一般规模比较小，各单位一般都不会把仪器设备升级改造类项目作为优先申报项目，一些本来可以通过简单升级改造就能满足需求的设备被迫过早地退役，造成了资源浪费。

（四）项目中期调整权限过小

目前修购专项单位自主的中期调整额度为不超过项目总资金的10%。在实践中，房屋修缮类和基础设施改造类项目存在较多的隐蔽工程，需要在实施过程中对设计方案进行调整和优化。实施单位自主性中期调整权限过小，将影响项目优化能力。

（五）项目前期工作粗糙

项目前期工作粗糙是修购专项项目的共性问题。一些单位不注重项目前期研究和储备，缺乏长远建设规划，只是在接到项目申报通知后，再临时策划项目，项目准备时间仓促，项目内容临时拼凑，没有系统性，是造成项目申报材料质量不高的主要原因。

（六）项目审批环节多速度慢

修购专项项目需要经过项目申报、专家评审、项目批复、初步设计报批、初步设计批复等环节，2020年起，一些主管部门还要求工程类项目进行招标报备。审批环节多、耗时长，客观上压缩了项目实施的有效时间。

（七）仪器设备项目重进口轻国产

各单位仪器设备购置项目设备清单由于专业性较强，一般由科研人员提出。科研人员出于所在学科利益的考虑，在设备选型上过分求新求全，相互攀比，只选国外知名厂家产品，通常不考虑国产设备，这一导向客观上造成选购的设备功能冗余，后续使用、保养和维护成本高企，也不利于仪器设备国产化发展，易受制于人。

四、问题成因与改进对策

（一）严格落实项目后评价制度，建立可操作的绩效评价体系

实现预期效果是项目立项的基础，后评价是对项目实施后能否达到预期目标的一次总体检，也是衡量财政资金使用效果，总结经验，改进管理方式的重要依据。根据农业部办公厅颁发的《农业部科学事业单位修缮购置专项资金管理实施细则》（农办财〔2009〕48号）要求，修购项目实行追踪问效和绩效考评。由部财务司依据《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》（财预〔2005〕86号）、《中央级教科文部门项目绩效考评管理办法》（财教〔2005〕149号）等有关规定，会同科技教育司组织开展部分或全部修购项目的绩效考评。绩效考评内容包括业务考评和财务考评两部分。业务考评内容主要包括：立项目标完成程度、目标完成的可能性、立项目标的合理性、项目验收的有效性、项目组织管理水平、项目的经济效益、项目的社会效益、项目可持续性影响等。财务考评内容主要包括：资金落实情况、实际支出情况、财务信息质量、财务管理状况等。绩效评价委托有资质的第三方中介进行。在实践中，项目实施的绩效评价一般与项目验收同时进行，评价重点在于项目执行过程中的合规性评价，对项目应产生的经济效益、社会效益和持续性影响方面的评价不足，甚至直接采用实施单位自评结果作为评价结论，缺乏公允性。建议建立严格落实第三方绩效评价制度，健全绩效评价指标体系。将绩效评价放在项目验收之后，重点评价项目实施产生的实际效果，制订相应的奖惩办法，并将绩效评价结果作为后续项目支持的重要依据。

（二）加强项目内容相关性审核

要求各单位在项目设计时，结合本单位中长期发展规划，按照轻急缓重、重点突出、优先保障、集中力量办大事的原则来设计项目，保持项目的系统性和完整性，力争实施一个项目，完善一个体系，创造一项效益，提高财政资金的使用效果，避免再次出现将项目作为资源分配、利益均沾、撒胡椒面的不良做法。在项目立项评审时，增加项目内容相关性审查环节，评审专家要敢于坚持原则，对相关性不强、生搬硬凑的项目内容坚决予以调整或剔除。

（三）柔性处理项目类别边界，允许不同项目类别建设内容融合

房屋修缮和基础设施改造类别同属土建工程，房屋修缮项目需要有一定的基础设施改造内容与之配套，才能达到较好的使用效果。同理，基础设施改造项目中也可能需要部分房屋修缮建设内容来配套完善，如果项目类别边界过于清晰，不利于项目建设完整性，也不利于项目发挥应有的作用。建议设置一个项目建设内容融合比例，按照项目投资结构进行归类，即房屋修缮建设内容多、投资额较大的，归类为房屋修缮项目，反之归类为基础设施改造类项目。仪器设备购置类项目也应允许融合部分仪器设备升级改造的内容，这样更有利于学科体系建设，避免一些仪器设备过早退役，以有效节约资源。

（四）放宽项目执行范围中期调整权限，优化项目建设

房屋修缮和基础设施改造类存在隐蔽工程较多、不确定性大等特点，项目建造过程其实也是一个方案优化过程。仪器设备存在升级换代快的特征，一些仪器设备在项目审批后，原来选型的产品已经停产或者无货，如果完全用原来的选型进行采购，客观上存在较大的难度。建议在项目目标不变、投资规模不增加情况下，适度放宽项目单位中期调整权限，将原来调整非重大变更额度从总投资的10%调整为20%。同时，根据实际情况，简化重大变更审批程序，加快审批速度。

（五）强化修购专项前期工作，提高质量

一些单位在自有资金中没有专门项目前期工作预算经费，只有在项目下达后，从项目预算相关费用中列支项目论证费和设计费，客观上造成了项目前期论证工作粗糙、论证依据不充分、设计不合理等现象。建议管理部门责成各单位加强修购专项项目的规划、论证和项目储备工作，要求各预算单位在年度预算中增加项目前期工作专项经费。管理部门也可以考虑在部门总资金盘子中专门设立前期工作经费，分配给下属单位，或者制订前期工作经费回补办法，避免各单位过多地使用自有资金，减轻执行单位的财务压力。

（六）简化项目审批程序，加快审批速度

项目专家审查和审批是项目监督管理的固有程序和环节，目前项目审批环节较多，审批速度慢是客观存在的事实。一般而言，每年修购专项初步设计（实施方案）批复的时间在4月前后，但是每年6月又是财政资金使用进度的重要考核节点，在项目初步设计（实施方案）批复后，再按要求履行招标采购手续，完成资金支付进度的时间非常短，给实施单位带来不少疑惑和现实困难，加大了项目资金监管风险。建议有关部门按照“放管服”的要求，研究和改进项目审批流程，简化审批步骤，加快审批速度，在每年3月份前批复项目实施方案。