宋代监司出巡制度内涵解析

薛存心

(河南工业大学 漯河工学院，河南 漯河 462000)

宋代的监司，是指路一级的三个机构，“诸称‘监司’者,谓转运、提点刑狱、提举常平司”[1]，即转运司、提点刑狱司、提举常平司，三司分别掌管一路财政、刑狱、粮谷大权，按察州县，协助皇帝监督地方，体察民情。宋代监司的地位十分重要，是宋代监察体系的主要组成部分。监司官员的品级都不高，大多为五品或六品，但有较大实权，能够代表皇帝巡察地方，深受皇帝信任。宋代监司,在太宗淳化前仅有转运司。到了淳化三年(992)五月,开始在转运司内部置提点刑狱司。真宗景德四年(1007),将提点刑狱司从转运司中独立出来，使之成为单独机构。神宗熙宁时期,又创设提举常平司。至此，宋代监司机构逐步健全。宋代中央对地方强有力的控制集中体现在监察体制上，而宋代监司出巡制度是其中最关键的一环。宋初，朝廷已经开始重视监司出巡，如端拱二年，太宗下诏：“访闻诸路转运使、副颇务因循，或端坐本司，或故留诸郡，深彰旷职，殊不尽心。自今并须不住巡案所部州、府、军、监，察访利害。”[2](P7096-7097)从不定期出巡和特殊时期出巡逐渐走向每年定期按察州县，监司出巡制度逐渐完善起来。

一、监司长官的选任

宋代监司是地方路级的长官，具有绝对的检察权力和部分行政权力，所以监司长官职务十分重要。监司是皇帝派到地方巡查民情、了解民意的，是皇帝的耳目，监司官员选用是否得当、是否称职，直接影响着监司机构职能的行使。所以宋代皇帝及中央政府对监司长官的选任十分慎重。在宋代，对转运使、提点刑狱人事的选任非常严格，皇帝要亲自除授，特别重视备选人员的亲民经历和道德品行。

宋初,宰执大臣各从京朝官内荐举一人备选转运使长官，最终由皇帝亲自除授，皇帝在这个时期的监司官的选任上拥有绝对的权力。宋代初期施行这种选任方式，是因为此时的监司官员较少，只有转运使和转运副使，皇帝有足够的时间和精力投入到监司官的选任上。后来，监司官除授范围不断扩大，从原来的转运使和转运副使增加到提点刑狱司和提举常平司相应的长官及属员，朝廷对监司官的选任作出了一些新的规定。庆历八年(1048),对监司备选人员的要求更加严格，京朝官必须有直接管理过州县的经历或者有其他亲民的经历才能担任转运司和提点刑狱司的长官。绍兴元年(1131)规定,“初除转运判官、提举官须实历知县以上亲民人，提点刑狱以上须实历知州或通判人”[2](P4234)，直接规定没有担任过知县以上的官员不能担任监司的长官。

宋代设立监司出巡制度的出发点和落脚点都是为了监督地方、体察民情，了解人民的真实生活状况，以帮助皇帝作出正确的决策。基于监司的职责，对监司长官的道德水准提出了较高的要求。“今后郡守、监司，其间有赃污狼藉、曾经论列、或曾被按劾而事迹昭著者，任祠禄之后不得复任监司、郡守。”[2](P4252)这是南宋光宗时期的一项诏令。此类诏令在宋代并非罕常见，足见统治阶级对监司官员的道德品行是十分重视的。廉洁从政是对为官者最重要的也是最基本的要求，作为地方监察长官的监司身系着官场风气的清浊，所以对其道德品行的要求绝对不能含糊。

二、监司官属的设置

转运司、提点刑狱司、提举常平司最主要的职责是作为监司机关，监督一路的财政、刑狱、钱谷，按察州县事务，体察民情。监司官员的品级仅为五品或六品，可以说是位低权重，这样的权力配置使皇帝能够更好地掌控监司，达到监督按察地方的目的。

提点刑狱司,简称提刑司、刑狱司或提刑，其长官称作提点某路刑狱公事，一般一路设置一人，有时以武臣为副，称同提点刑狱公事，不常置。提点刑狱司的属官主要有提点刑狱司检法官一员，北宋熙宁六年(1073)始设，其职能是辅助提点刑狱官审阅、疏驳狱状，及“覆州县官、小使臣等公罪杖以下案”[3](卷362，P8658)。南宋建炎四年(1130)罢武臣提刑官，添置干办公事官，位次于本司检法官。徽宗祟宁四年(1105),限定提点刑狱司的属员为18人。提点刑狱的职掌为:“掌察所部之狱讼,而平其曲直。所至审问囚徒,详复案牍。凡禁系淹延而不决,盗窃通窜而不获,皆劾以闻,及举刺官吏之事。”[4](P3967)提点刑狱司的主要职责就是断案平冤，对囚徒要详细盘问，仔细调查案件，反复审阅案件文书，保证案件审判公正合理。从提点刑狱司的单独设立可知宋代地方司法案件审理的公正性，这对百姓来说无疑是一件幸事。

神宗熙宁时期,创设提举常平广惠仓司，简称提举常平司，主要编制有提举常平官1人，勾当公事(南宋称干办公事)官1人。提举常平司的长官称作提举常平广惠仓兼管勾农田水利差役事，一司或设一员或设二员，其职责是：“掌常平义仓、免役、市易、坊场、河渡、水利之法,视岁之丰歉,而为之敛散,以惠农民。凡役钱,产有厚薄,则输有多寡。及给吏禄亦视其执役之重轻难易,以为之等。商有滞货,则官为敛之,复售于民、以平物价。皆总其政令。仍专举刺官吏之事。”[4](P3968)提举常平司属官有提举常平司勾当公事，一般选通判或幕职官兼充，南宋绍兴三年(1133)置干办公事，绍兴七年(1137)改主管常平官。

宋代转运司设置于太祖乾德元年(963)，其长官有转运使、转运副使和判官。两省五品官以上任职转运使者要带“都”字，称都转运使。都转运使可以和转运使一同管理诸路政务，便于协调统御，“庚申，命知益州、右谏议大夫(从四品)宋太初兼川峡四路(益、梓、利、夔)都转运使。”[3](卷48，P1058)此外，转运司下还设有转运司管勾文字1人，主要负责一路的财赋；转运司管勾帐司1人，形同转运司会计，主要负责一路户口帐籍，田地租税关市等出入之数；转运司勾当公事一般视路的重要与否，或设二员或设一员，关于其职掌，《续资治通鉴长编》卷231载：“癸巳，上批：勘会作置转运司勾当官，本为使副巡历阙人点检簿书，今若分头各在一处，乃与旧无异，况缘边紧要城寨近已各置主簿，足以掌糴买，其转运司勾当官可令依元降指挥止留本司。”徽宗崇宁四年(1105)各路转运司属员规定为109人。[2](P4233-4234)这时转运司属员人数已固定，直至宋末都是如此。转运使的职掌是：“掌经度一路财赋，而察其登耗有无，以足上供及郡县之费，岁行所部，检察储积，稽考帐籍。凡吏蠹民瘼悉条以上达，及专举刺官吏之事。”[4](P4256)宋代转运司的设立主要是为了解决朝廷财政问题，所以其最主要的职责是掌一路财政，对地方政府的财政收入进行入册记档，上缴国库，增加朝廷财政收入；监督地方官吏的廉洁自律情况，也是其职责的一部分。在宋代转运使职位十分重要，其选任得当与否直接影响着朝廷财政收入，所以在其除授上皇帝会特别谨慎，大都是由皇帝信任之人担任。

三、监司出巡周期

关于监司出巡的周期，有研究者指出，“监司官要在一年(或二年)内，巡察所辖地区一遍。”[5]“诸监司每岁分上下半年巡按州县，平反冤狱，搜访利害，及荐举循吏，按劾奸赃。并量地远近，每年按期遍巡各地”[6]。监司的出巡是以一年、两年还是三年为周期，并非是随意的，值得深入探讨。决定出巡周期长短的是机构事务的增减、机构之间的变动、各部门官吏之间的协调与合作等因素。监司出巡的目的是促使政府各机构迅速有效地执行上级行政命令，调节各部门之间的协作关系，监察地方政务，并将出巡结果上达宋廷中央。

宋初至神宗熙宁十年(1077)之前，监司出巡的时间周期是1年。之后至元祐元年(1086)，哲宗下诏“诸道监司互分州县，每二年巡遍。”[2](P4233)宋徽宗宣和四年(1122)规定：“诸(路)转运、提点刑狱岁以所部州县，量地远近更互分定，岁终巡遍。提点刑狱仍二年，提举常平一年一遍。并次年正月具已巡，所至月日申尚书省。以上巡未遍而移罢者，至次年岁首新官未到，即见任官春季巡毕。”[2](P4240)转运使和提点刑狱司的官员要根据管辖内的州县距离远近，合理安排出巡时间，到年末时要把所管辖区全部巡视一遍。提点刑狱司是两年巡察一遍，提举常平司是一年巡察一遍。监司必须在次年的正月将自己出巡的日期、地点、出巡的具体情况向尚书省申报备案。如官员在出巡期间被调离或者被罢免，但是直至次年正月新官还未到任的情况下，原官必须在春季之内巡察完所管辖的州县。南宋初期，监司出巡周期为三年一巡，至孝宗淳熙年间，周期缩短为一年一巡。总之，从北宋至南宋，监司出巡的周期呈缩短趋势，监司官员出巡的压力不断增大，中间屡有特殊出巡的情况。

四、关于监司出巡的若干规定

宋代监司虽然拥有很大的权力，但是他们在巡察时绝不能为所欲为，对监司官员本身的监察显得尤为重要。“应诸道州、府、军、监，如转运使、副所置之处无事端坐，委知州以下密具闻奏。”[2](P7097)对监司出巡人员设定严格的限制，是为了防止监司权力的滥用，以防不但没有起到监察地方的作用而又引起新的贪污腐败、结党营私等问题。在《庆元条法事类》和《宋会要辑稿》中记载了监司出巡时需要遵守的法律制度，小到衣食住行，大到工作内容、与官员交往界限等。

首先，“监司巡历州县，依条不得过三日，访闻近来多是过数收受馈送。”[2](P4246)明确规定监司出巡没有特殊公务的地方，不得逗留超过三天的时间。这条规定一方面能给监司一定的时间压力，使之到地方后加紧巡察，提高自己的工作效率，及时赶往下一个辖区。另一方面，限定监司官员在一个地方的巡察时间，也能够防止监司官与地方官员或者地方豪强势力互相勾结。

其次，“如遇出巡，除依条合带吏人二名，客司书表一名，当直兵级十五名，不得以承局茶酒等为名，别差人数。”[2](P4246)这条规定明确限制了监司出巡时人员的规模。出巡时随身附带吏人2名，负责记录的官员1名，兵员15名，足以确保监司长官的安全和工作效率。除此之外，不能多带其他人员，违反规定就要取消出巡的资格。监司出巡地方人员规模受限，既能够防范监司官员以权谋私，又能够减少地方政府的接待费用。

再者，监司出巡时中央对其仪制并未给出很多优遇，而是有一些严格的限制。监司官是中央派到地方去监察地方官员和体察民情的，中央想通过他们的出巡达到监督地方的目的，让他们按察百官并向朝廷真实反映情况，但绝不能因为监司权力过大而损害中央权威。所以，中央“严饬于诸路监司、帅守，互相觉察，应所属见任州县官，不应迎送而辄出迎送”[2](P4244)。监司官员出巡州县时，禁止当地官员出城迎送，耗费州县财政。朝廷又规定，“自今诸路转运使更不得以寿宁节辄来赴阙，仍不得入献文章。”[2](P7097)监司官员不得以节庆日为借口进京交结朝廷官员。同时，朝廷对监司的监察也是不遗余力的，针对监司监管部下不严而导致部下贪污逾规，御史中丞胡宗愈曾谏言：“近者监司不复按举不法，坐视部下官吏贪惏违越，苟简偷惰，隳废职务，并不督察。望明赐戒敕。”[2](P4233)宋徽宗于政和八年(1118)八月十五日下诏：“诸路监司及依监司例人凡可按刺州县者，今后出巡，除不许赴州郡筵会外，其上下马供馈并依旧。”[2](P4239)这条规定表明中央禁止监司官员出巡地方时参加大型筵席，摆官威并浪费更多的地方财政；同时，这也能够防止监司官与地方官合起伙来进行贪腐。律人先要正已，所以监司官员在出巡的时候必须严格要求自己，绝不能收受贿赂。《续资治通鉴长编》载熙宁九年(1076)冬十月辛亥之事言：“先是侍御史周尹言：‘窃闻傅燮称婢林言许彦先赴任至梧州，有人遗金三十两，乃监邕州金坑邓辟子也。后下江西转运司究实，踰年未竟。今闻因傅燮丁忧，所司庇彦先，以故迟滞；且彦先为一路监司，而有受金之罪，既蒙贪污，何以律人。况傅燮在临江军持服，彦先任广东，乞下江西转运司根治，及权停彦先职，令专应对，免致出入，以戒贪吏。”[3](卷66，P6809)宋徽宗十分重视防范诸路监司的贪污枉法，诏曰：“诸路监司，所与共治，而寄制举耳目之任，顾不重哉！苟非其人，不能检身律下，乃违法背理，贪赃违滥，全无忌惮，其能制举一道，称所任乎！朕方励郡守、县令……见今诸路监司，互相察举如法，或庇匿不举，以其罪罪之。仍令御史台弹劾以闻，朕当验实，重行黜责。”[2](P4234-4235)徽宗对贪污枉法、玩忽职守的监司持严厉打击态度，不仅让御史台弹劾以闻，还许诸路监司互相察举，对包庇者同罪处理。

最后，除了对监司官员的权力和行为进行种种限制外，中央有专门的机构(尚书省)负责对监司官员的监察。监司官员需将出巡所到之地的具体时间和情况于次年的正月上报于尚书省，以待尚书省的考核和记档。如果不报或不及时上报都将受到严厉惩罚。监司官要巡遍所辖州县，“不遍者，杖一百，遍而不申，减二等。”(《庆元条法事类》)尚书省乃宋代中央行政机构之一，由它对监司官员的政绩进行考核与审定，并对监司出巡进行制度化的管理，紧密了中央与地方的联系，强化了中央集权机制。此外，宋代的御史台与谏官也有对监司官员监督考察乃至弹劾的权力，监司官员之间也可相互监督并上书弹劾。总之，监司官的权力虽大却终受中央控制。宋代监察体制是层层监督，相互牵制相互制衡，最终是为了实现集权于皇帝的目的。

五、监司出巡职掌事项

监司出巡总的职责是代表皇帝巡视、监察地方、体察民情，但监司出巡具体的任务还是相当繁杂的。监司需要审核文案，决断刑狱，需要对所辖各州县官员进行考课，以决定官员的升迁或者罢黜。监司还需要监督官员，将贪腐不法者上报朝廷以进行惩处，将清廉者举荐给中央以备委任。

监司出巡事务之一：审核文案。这是提点刑狱司的主要职责，“所至专察视囚禁，审详案牍。”[3](卷66，P1477)提点刑狱司要巡视牢囚，复检文案，尽可能保证案件审理的公平公正。除提点刑狱司具有此职责外，转运司也同样拥有该职责。每年转运司和提点刑狱司都会向尚书省呈报许多冤假错案，使有的冤案得以成功纠正，被错判之人得到清白。正因如此，转运司和提点刑狱司官员也往往深受百姓爱戴。

监司出巡事务之二：按察、考课州县官员。监司官员如发现廉洁至孝之人可举荐给朝廷，同时对贪赃枉法的官员则予以惩戒。但是，被举荐给朝廷的人一般只能是中下级官员，高级官员是不能由监司直接举荐的。朝廷对监司按察奸赃的职责有非常严格的规定，要求其反映情况必须属实，必须有充足的证据，且审判过程必须符合宋朝律法。这样做是为了防范监司官员滥用权力，冤枉州县官员。监司对州县官员的政绩优劣作出评价后，要上报朝廷，“诸道监司置簿，应一路州司录事，各以其簿授之，将事之稽违，已经纠举者具载上。候逐司巡历到，检察漕案，对簿所记，考其勤惰。岁终诸监司参校，定为优劣，悉闻于上，以俟升黜。”[2](P4237)监司通常以“四善四最”来考课知州、知县等地方官员，考课的情况要在上半年八月前上报朝廷，如果逾期则在第二年二月前上报。监司对州县官员的考核有绝对的发言权，直接影响着官员未来的仕途升降，这正是地方官员敬畏监司官员的重要原因。

监司出巡事务之三：监督管理地方财政，兼任行政职责。宋代监司代皇帝巡视地方，其主要职责是监督地方，但监司同时又是路级长官，也行使一定的行政权力。“宪、漕诸司之势，必行于郡县……至诸司耳目之所不接，又巡按得以及之，故郡县于诸司财赋类不敢亏。”[2](P4032-4033)宋代监司出巡到所辖州县时可以执行政务，比如可以核实州县财政收支情况，这对州县地方官员是一种很大的震慑，所以地方官员尤其不敢在朝廷财政方面进行贪腐。监司官员出巡到地方时，对所辖的州县官员实地考察以加深对各级官吏的了解，掌握各级官吏的能力和品行，确定他们的考课等级。在出巡时期，监司还要亲自体验各地风土民情，参与管理地方农耕、水利、防灾、救灾等日常行政事务。监司出巡按察地方情况的文书，是宋代中央制订政策时能够利用的第一手资料，对当时的政令决策走向有着重要的影响。

六、结语

宋代监司出巡制度是宋代监察体系的重要组成部分，虽然监司的出巡并不能完全禁绝贪赃枉法、结党营私的现象，但中央派出具有很大监察权的官员去地方巡察，对地方官员确实能够起到巨大的督促和警示作用。监司官员由皇帝任命，并直接对皇帝负责，这就从根本上树立了监司的权威。从某种意义上来说，监司是代皇帝巡察地方的，所以他们出巡地方所起到的威慑作用是相当大的。监司官员的各项权力都是中央赋予的，所以中央必定要对其权力进行监督和限制。在权力的制衡和监督方面，宋朝的监察体制独领风骚，具有明显的时代特征。宋代监司出巡制度附属于宋代宏观的监察体制之下，但却有着自己的特点和创举，直接体现出宋代监察体制的文化特质。宋代监司出巡制度对后世监察体制的发展也具有深远的影响，元、明、清等王朝在处理中央与地方的关系时都在一定程度上借鉴了宋代中央对州县监察的经验和方法。