我国民族事务协同治理适用性研究

摘 要 多重复杂的民族事务工作虽然不是城市的重点工作，但是处理不得当会直接影响城市的中心工作。面对少数民族地区还是城市少数民族发展困境以及民族事务治理瓶颈，民族事务治理部门已经远不能以一己之力应对这种复杂的形势，而民族事务的公共事务属性、矛盾凸显现状、以及在民族领域追求公平性原则均适用开展协同治理，以此实现全民族的共同发展，满足少数民族群众对美好生活的需要。

关键词 民族事务 协同治理 适用性

作者简介：李肃，浙江越秀外国语学院马克思主义学院副教授，东北大学文法学院博士研究生。

中图分类号：D633 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.245

一、问题的提出

协同治理理论追求多元主体参与，采取网格化运作方式，运用自组织的协同机制，实现有效治理目标的达成。在中国知网以“民族”“协同”“治理”为关键词搜索篇名，只有49篇文章①，文章的内容类型也相对集中在少数民族流动人口协同治理、社区少数民族事务治理等问题上，在民族领域进行的协同治理研究刚刚开始，而且多集中于少数民族自治地区的相关研究，仍然缺乏对于非民族区域自治地区的城市民族事务治理研究、缺乏实现民族事务协同治理的相关体系研究。而当前，无论是针对少数民族群众的发展难题，还是民族事务治理的困境，运用协同理论在我国民族事务领域开展治理具有天然的適用性。

二、协同治理理论阐释

协同的运用并非完全来自于西方。中国古籍中早就运用“协同”阐释关系，比如：《汉书·律历志上》：“咸得其实，靡不协同。”意为协调一致、和合共同;《三国志·魏志·邓艾传》：“艾性刚急，轻犯雅俗，不能协同朋类，故莫肯理之。”意为团结统一;《三国志·魏志·吕布传》：“卿父劝吾协同曹公，绝婚公路。”意为协助、会同②。

在中国知网上以“协同”为篇名搜索期刊论文，最早一篇出现在1955年，在此之后，“协同”的概念一直在医学、食品科学、冶炼、采矿、原子能科学技术等领域学术论文中被广泛使用，H·哈肯著《协同学导论》之后，受协同论的影响和启发，我国学者把协同概念引入对社会结构、社会系统的研究，形成社会协同思想。随着公共行政理论的研究深入发展，“协同”逐渐和治理理论相结合，显示了天然的适配性。

从本世纪初开始，我国学者不仅开展了协同治理的学理性思考，对协同治理要素、机制、体系、框架、能力等进行研究，而且逐渐开展各实践领域协同治理研究，从纵向上，运用协同治理理论分析解决从政府到基层社区、乡镇的治理难题;从横向上，运用协同治理理论分析可能参与的主体包括社会组织、公民个人的能力现状以及参与意愿，在反思政府主导的行动力和动机上，通过各种有效机制的建立，促进多主体协同参与治理。学者普遍认为，协同治理可以很好地应对公共危机，提高公共事务治理效能，在多方主体共同参与的过程中，化解潜在危机和现实矛盾，应对突发事件，促进社会和谐有序发展。

协同治理是指为了实现共同目标，多元治理主体在一定的限度内，运用协同手段，保持权力相对对等，强调过程网格化管理，通过自组织能力促进系统内各组织的协同，最终达到有效治理的目的，主要包括三个方面：

其一，多元治理主体之间的关系协同。协同治理的多元主体包括政府、社会组织、企业、个人等。协同治理强调多元治理主体之间权力平等，互相协作，参与治理的各主体不再是政府管控之后被动地接受结果，而是强调在“事前、事中”以平等的主体参与进来，协商合作。政府原有的全权让渡一部分给其他治理主体，仅行使主导、培育、协商等职能，而其他治理主体“在法律、制度的框架内平等地作为治理的主体，平等地享有治理权③。”共同参与公共事务治理的利益相关主体，发挥其特有的效用，共同协作或是互相竞争，需求和利益都平等地表述，并尽可能地使所得结果让大多数人接受。在面对有限的公共资源和存在许多合理的又对资源如何分配存在差异性主张时，通过平等主体的协作程序，可以促使那些对结果不能接受的治理主体承认决策的有效性，即使存在不认同最终结果的情况，至少认为这已经是在考虑多方冲突立场意见的结果而非不同利益角逐出现的优胜劣汰。

其二，协同治理结构网格化运作。现代系统科学指出，系统是一个标志在时间和空间中永恒运动着的物质的基本属性和存在方式的哲学范畴④。协同学承认世界由无数的系统构成，每个系统又由若干子系统构成，系统之间的关系不是单一的线型关系，而是多维网格化关系。H·哈肯认为系统在临界过程中具有共同特征，就是序参量决定系统的进程，决定着系统内部无序和有序的矛盾转化，序参量处于矛盾竞争之中，互相合作可以产生一定的宏观结构，而互相竞争会促使一种模式存在。协同是系统自发组织和协调子系统的内在能力，协同使系统从无序转变为有序，是系统与周边环境之间物质、能量和信息互换的方式。各系统的子系统之间通过网格化的作用互相协同和干预，使系统形成自组织结构，出现新的有序状态。协同治理正是利用网格化的系统之间的关系，整合各个系统和系统内部的关系，使系统的结构、行为、特性发挥最优化的效应。

其三，充分利用系统的自组织功能。H·哈肯给自组织下的定义是，如果一个系统在获得空间，时间或功能结构的过程中没有特定的外部干扰，我们会说系统是自组织的。“特定”这个术语在这里意味着，结构或功能不是由外部世界强加而是以非特定方式作用于系统的⑤。协同学认为，有序的系统内部才是根源，即自组织。H·哈肯用工人生产的例子来说明自组织：工人们在没有外部命令，而是靠默契，协同工作，各尽职责生产，这个过程就是自组织。自组织具有内在性和自主性特点。具有自组织特点的系统不需要外部指令，其自身会自主地按照某种规则来运行。协同治理强调发挥系统自组织的功能，促进子系统之间的协同作用，从无序到有序，使其达到共同的治理目的。

三、运用协同理论在我国民族事务领域开展治理的适用性

首先，在民族事务领域推进“民主法治”建设适用协同治理理论开展治理。民主法治就是社会主义民主得到发扬，依法治国方略得到落实，在民族事务领域全面推进“民主法治”建设，就是保障少数民族和汉族群众一样拥有民主选举、决策，民族管理和监督的权利，民族事务治理以法治为基础，以法治为保障，强调治理主体的多元化，民族事务治理部门、少数民族社团组织、少数民族群众等多元主体协同治理民族事務，一方面民族事务治理部门治理权力让渡，另一方面，民族事务领域逐渐形成多元共治的局面，让整个社会都认同多元共治的发展趋势和目标，当前的民族事务治理多元主体参与形势仍然距离预期目标有相当大的差距，民主法治建设仍多徘徊于制度建设和理论探讨，在实践过程中，面对少数民族的实际情况，如文化水平相对较低、参与治理能力较弱、参与意识不强、对自身的权益忽略，甚至漠视等情况，使民族事务领域的民主法治建设仍面临诸多难题，需要民族事务治理部门乃至全社会共同推进。

其次，我国民族事务矛盾凸显适用协同治理理论开展治理。长期以来，民族事务都由政府部门统管，各市的民委（民宗局）主要负责。国家明确的具有公共事务性质的各类民族事务，包括贯彻执行党和国家关于民族方面的政策，开展民族相关问题研究，并提出政策建议，研究落实民族政策法规、开展各类民族工作、协调民族关系，推动少数民族的团结和进步，共同繁荣发展，维护国家统一，做好少数民族干部的培养、教育和使用工作等。随着我国全面深化改革，市场经济深入发展，少数民族与城市原有各民族之间呈现大融合的趋势，少数民族聚居区、少数民族和汉族散杂居地区的经济、政治、教育、文化、科技等相关民族事务日趋复杂化，文化冲突、民族纠纷、帮扶贫困、社会公平、教育、就业、户籍、宗教问题等多方面多层次的问题凸显，协同治理理论中的多元主体共同参与、网格化运作方式，可以触及民族事务最广泛领域和层级，使民族事务得到有效治理。

再次，我国民族事务的公共事务属性适用协同治理理论治理。一涉及到民族事务，就或多或少地认为具有敏感性，不管是否属于公共事务，是否应该由相应的执法部门或者管理部门进行解决，通常的定势思维就是都要推给民族事务部门（民族事务委员会、民族宗教事务局）出面解决。当前，民族工作面临“五个并存”的阶段性特征，在城市，影响民族关系的因素复杂多样，互联网技术和新媒体技术包括网络、微信、微博等被绝大多数人作为日常交流交往频繁使用的工具，一些不实报道传播即时性强，对于民族事务部门监督不利于民族团结、破坏国家稳定的突发性事件把控有相当难度，不能及时有效处理，容易被境内外敌对势力所利用，而原有的自上而下的民族事务管理模式呈现诸多弊端，单一治理主体造成民族事务治理机制在某些方面、环节功能乏力，时效性差强人意，在新时代的背景下，不能完全发挥其应有的功效。仅依靠民族事务部门单一主体来解决民族领域的各种问题，显然已经力不从心，而民族事务具有公共事务的属性，对其公共事务的属性开展更多的部门、治理主体协同、合作，共同参与，协同治理，更有利于民族事务善治目标的达成。

最后，在民族领域追求公平性原则适用协同治理理论开展治理。在民族领域，我们承认少数民族与汉族之间存在着差距，这种差距不仅单纯体现在经济差距上，还体现在少数民族群众整体的能力水平、文化素质、发展状况等诸多方面，尤其在非民族区域自治地区，这样的差距对比更为显著，但是我们从来都不主张扩大这种差距或是加以区别和轻视，而是要尽可能地缩小差距，为少数民族群众提供均等和有效供给的公共物品和服务，满足少数民族对美好生活的需要，从而为实现各少数民族与汉族平等的全面发展提供条件。协同治理理论追求的多主体共同参与，采用协同与合作的方式适用于对少数民族聚居地区、少数民族群众开展经济扶持、文化教育等全面提升少数民族整体发展水平，以缩小少数民族与汉族之间的差距，实现全民族的共同发展。

总之，运用协同治理理论在民族事务领域的研究仍然还有广阔空间，当前，在实践先行的经验积累之上，运用协同治理理论分析解决民族事务领域的治理难题，仍然需要学者广泛讨论，学者在关注“协同”中协调与合作在民族事务治理中的适用性时，在一定程度上忽略了“协同”中“竞争”的一面，而从矛盾的两重性考虑协同治理在民族事务领域中的适用性，并给予最优适配路径，是民族事务协同治理研究的发展方向。

注释：

① 数据查询时间为2020年9月28。

② 百度百科：协同.https：//baike.baidu.com/item/%E5%8D%8F% E5%90%8C.

③ 王艳，覃江.城市多民族社区协同治理：内涵与实现路径[J].民族学刊，2015（6）：35-41.

④ 刘永振，傅平.系统是物质存在的方式[J].哲学研究，1984（3）：46-52.

⑤ H.Haken，Synergetics，An In troduction ： Non-Equilibrium Phase Transitions and Self-Organization in Physics ， Chemistry ， and Biol ogy， Springer-Verlag，Ⅲ， 1983：19.