试析菲律宾海外劳务输出问题

（福建师范大学 社会历史学院，福建 福州，350100）

一、菲律宾海外劳工输出的概况

菲律宾是亚洲最大的劳动力出口国，劳务输出是其经济发展的重要支柱。伴随着越来越多的劳动力输出，不但劳工自身获得了在本国无法获得的工作机会和高额的劳动报酬，也给菲律宾经济发展提供了大量资金，劳务输出给菲律宾带来了诸多便利。菲律宾输出海外劳工历史悠远，起始于西班牙殖民菲律宾时期。20世纪70年代，菲律宾政府参与制定侨务政策，菲律宾开始利用自身优势推动大规模劳动力输出，在国际经济发展过程中扮演着重要角色。

菲律宾海外劳工形成于西班牙殖民时期。公元1565～1815年，菲律宾人被西班牙殖民者强征到西班牙皇家造船厂或是西班牙大帆船上，承担造船、修理等基层工作。在菲律宾成为美国殖民地之前，菲律宾人就已经在美国人和欧洲人的大远洋航船上做工，主要担任船舱接待员、水手和家庭佣工的工作。[1]这一时期，菲律宾劳工背井离乡主要是因殖民者强硬的政策与态度，因此海外劳工数量较少，也没有形成一定的规模。

从20世纪初到今天，菲律宾经历了三次劳工海外化浪潮。20世纪初到20世纪40年代是第一个浪潮。美国取代西班牙在菲律宾的殖民统治，菲律宾沦为美国原料供应地、销售市场以及美国国内外籍劳工的主力输出地，特别是在19世纪末美国排斥华人等亚洲国家劳动力时期，菲律宾劳工被大规模强行吸纳入美国，从事工农业领域的低端、廉价、艰苦工作。

独立后的菲律宾在面临国内经济萧条的背景下开启劳务输出的第二次浪潮。这一时期除传统类型的海外劳工外，其他新型行业的劳工也开始自发性的前往具有经济发展优势的国家，以期获得自身国家无法提供的就业机会。20世纪60年代末开始，东南亚地区的跨国劳动力流动开始向女性化方向发展，菲律宾妇女逐渐涌入国际劳动力市场，她们从事的是以家庭佣工为主的服务行业。[2]

第三次浪潮从20世纪70年代中后期一直延续至今，这一时期是菲律宾从传统农业国向现代工业国的转变期。农业规模缩小，农民力量从土地中释放出来，使菲律宾国内产生大量工人群体；全球化则在工人群体的基础上产生了新的流动群体—海外劳工团体。劳动力不再局限于本国的工业模式与经济发展，开始与他国发展有了紧密联系。七八十年代国际石油危机给菲律宾提供了劳工海外发展的机遇。石油危机中，中东国家与石油相关的一系列行业兴起，积累了国家建设所需的资金，然而沙特当时的总人口约610万，这样的人口基数下所能提供的劳动力无法支撑庞杂的现代化产业，因此各企业将视线转向海外，寻求海外劳工来弥补劳动力不足的困境。[1]“劳工富裕”的菲律宾充分利用了这一机遇，于1974年颁布《劳动法》积极鼓励菲律宾人到海外寻找更好的就业机会和福利，这迎合了中东大规模外籍劳动力需求的状况。1986年菲律宾海外劳工数达到37.8万人[3]，这些海外劳工在海外劳务市场上大展身手，为经济发展做出了不可忽视的贡献。

菲律宾海外劳工因国家间经济水平的差异被吸纳入到其他国家现代化发展中，获得了充足的就业机会，赚取了高额报酬，提高了家庭的生活质量，缓解了许多农村地区的贫困状况，汇回国内的收入更是菲律宾外汇的主要来源，有助于菲律宾国家的经济积累与发展。菲律宾1995年正式承认“菲律宾海外劳工”的身份，将每年的6月7日定为菲律宾外籍劳工日、12月定为“海外菲律宾月”以资纪念与表彰，政府还给予他们崇高的荣誉，赋予他们“现代英雄”的称号。2017年1～5月，菲律宾海外劳工现金汇款总额达到118.2亿美元，高于2016年同期的113.5亿美元，汇款占同期菲律宾GDP的10%，占国民总收入的8.3%，这些汇款是菲律宾经济生活中的重要支柱。[4]菲律宾海外劳工对本国经济做出的卓越成就。

二、菲律宾政府保护海外劳工的主要措施

在菲律宾，远赴海外劳作的工人被称为海外合同工人。为了保护海外劳工，菲律宾政府制定了相关的政策法规。在海外劳务输出方面，菲律宾政府以20世纪70年代为界，之前是以个人为主的海外输出未引起国家重视，仅在1915年制定了菲律宾共和国2486号法案，对海外劳工就业进行管理、监测。之后1974年《菲律宾劳动法》 的诞生将劳务输出列为菲律宾国家经济发展战略之一，至此政府将境外就业作为国民经济发展的重要部分，开始积极参与，不断采取措施，逐步制定相关法律、机构组织，菲律宾海外劳工保护工作逐渐制度化。劳务政策的制定与实施，为菲律宾海外劳工提供坚实的国家支持，使其在国际市场中立足。

1995年颁布的《菲律宾移民工人和海外菲律宾人法案》，是菲律宾关于海外劳工派遣与管理的综合性法规，被称为海外劳工保护大宪章。法规中提出要保护移民工人，要求菲律宾政府各部门在劳务输出过程中注重改善与保护海外劳工的福利、权益，而非简单地进行劳务输出，其中对劳工培训、海外市场开发、出国手续等各个环节有了明确规定。尤其是该法案为移民劳工及其家庭和“处于困境”的海外菲律宾人建立更高的保护标准，为有证件和无证件的工人提供平等的保护和待遇以及解决从资助到非法招聘的一系列劳工移民问题。[5]针对女性海外就业劳工，菲律宾提高最低年龄，规定女性劳工只允许在官方家庭担任工作，以此来给予女性特殊保护。

在机构建设方面，1974年，菲律宾政府根据《菲律宾劳动法令》成立“海外招聘发展委员会”和“国家海员委员会”管理组织，管理菲律宾海外劳工。这两个组织在1982年简化合并为“菲律宾海外就业署”，主要负责海外劳工出国前的技能登记、技术培训、岗位对接等工作，确保输出劳工的质量，并为菲律宾合同工人争取岗位和工作条件。1977年5月1日，菲律宾通过第53号训令，成立“海外劳工福利基金会”，并在此基础上建立“海外劳工福利署”，给在外劳工提供社会和福利服务。其中包括人身保险、教育培训、法律援助、社会服务等，以保护在国外工作的菲律宾劳工及其家属的利益，这两大机构在菲律宾海外劳务中扮演了极为重要的角色。1999年，菲律宾成立“海外劳工再就业中心”，主要针对归国的劳工，致力于对接国内企业，尽可能的为归国劳工提供学习和找工作的机会。

菲律宾政府加大国内经济建设，为海外菲律宾劳工提供更多的国内就业岗位和机会。1995～2005年间，菲律宾经济区管理局（PEZA）和国有基地转换和发展管理局(BCDA)批准了200多个新的社会保障机构，在菲律宾国内创造了400万个就业岗位和吸引数十亿美元的外国投资。[6]菲律宾在保护海外劳工方面形成了一套完整的体系，最大程度地维护了海外劳工的利益。

此外，海外就业政策体现的国际化特点，必然导致与更多的国家与地区发生联系。因此，在保护海外劳工方面，菲律宾未采取简单的从国家单独出发的角度和方式，而是通过与劳动力输入国的沟通与合作来保障本国海外务工人员的安全与利益。1995年实行的“共和国号法令”，规定只向承认和保护菲律宾劳动权的国家派遣菲律宾劳工。这些国家必须有保护外国劳工利益的相关法律，而且是劳工保护的多边或双边协定的签字国，并由菲律宾海外就业署具体执行，保证其能有效实施，[7]并限制只将工人派遣到需要熟练工人的工作岗位。

据不完全统计，从1987年到1991年，菲律宾政府向两院提出或通过的涉及劳务输出的提案和决议共78项，这些提案决议涉及输出劳务人员的福利、利益保护、汇款管理等各个方面，表明了菲律宾政府对劳务输出的重视。[8]

菲律宾通过颁布法律加强政府对劳工的保护，积极参与和制定国际劳工保护法令。采取双边和区域合作，在保护和改善海外劳工权益与福利的道路上不断前行，以缓解东道国主权与维护移徙工人权利间的紧张关系。然而不得不承认，由于海外劳工数量多、规模大，有关机构难以完全掌控，加上在外劳务人员的暂时性流动受入境法规和就业市场政策的约束，菲律宾政府的政策实行在一定程度上遭遇现实的阻碍，菲律宾海外劳工仍然面临着一些严峻的问题。

三、菲律宾海外劳工措施的缺漏

这些菲律宾的“现代英雄”离开了熟悉的祖国，在异国他乡谋生就业，获得经济效益的同时，也受到了很多伤害。诸如移民被指责扰乱了民间社会，抽走公共资金、降低工资，以及其他问题。[9]

（一） 社会地位低下

菲律宾海外劳工在劳务输入国的社会地位较低。受自身教育程度的限制，海外劳工大多担任的是以体力为主的基层工作。建筑、采矿等行业大多工时长、工作环境差、劳动强度大，因此在当地的社会地位大多是处于底层。海外劳工和雇主之间形成等级式的人身依附关系，雇主决定着劳工的去留，常以解雇为要挟手段，迫使劳工屈服。更严重的是暴力问题，在科威特一些菲工除了时常拿不到工钱，还会受到雇主的虐待甚至性侵，“挨打、吐口水及饿饭是家常便饭”。科威特政府一份报告表明“今年以来科威特一半以上的自杀事件是发生在家庭里，而半数以上的自杀者为菲律宾女工”[10]，“直到去年，仍存在菲劳在科威特受虐甚至死亡事件，菲律宾威胁科威特永久禁止菲劳前往科威特工作”[11]。驻沙特的一位菲律宾外交官在向政府递交的一份报告中称：菲律宾在那里的劳工是“当代的奴隶”。[12]

作为外来人员的菲律宾劳工，社会身份较难得到当地人的认同，甚至往往会遭到种族歧视。菲律宾工人往往被禁止在一起聚会，有时还被禁止使用当地住宅的设施。从海外劳工的角度看，这些国家通常没有法律保护这些工薪阶层，存在法律的地方没有得到充分执行，[5]劳工的临时签证或工作许可证可以被取消。家政行业的“私人”性质，导致很多国家对其没有很好的监管，性骚扰、虐待事件经常发生。进入21世纪，媒体曝光下的这类事件数量相当惊人。

从国家层面来看，技能越高的人移民倾向越高[9]，海外劳工中除了大多数受教育程度低的劳工外，接近一半的人受过高中或大学教育。[13]这部分人放弃在国内的高层工作或与专业匹配工作，前往海外接受高薪低能工作，如大学生从事家政服务行业，医生担任护士岗位，这不仅是对自身才能的浪费，也是对菲律宾教育培养的浪费，更造成菲律宾国内高素质劳动力的缺乏。此外，高素质人才在海外从事中低等的工作现象，伤害了菲律宾的民族自尊和国家形象。一位菲律宾作家悲痛地说“菲律宾护照是世界上最不受尊重的证件”[12]。

（二） 政治尴尬地位

除了社会地位上存在各种问题外，海外劳工也经常面临一些政治窘境，沦为国家对峙的筹码。20世纪70年代前，菲律宾海外劳工是自发和小规模进行，产生的影响多体现在自身、个人家庭或小团体中。20世纪70年代后，政府的参与和大规模的劳工海外输出，使海外劳工的影响扩散至整个国家甚至世界范围。劳务输出使两国之间形成了新的外交关系—“劳务外交”。因此，海外劳工在两国外交中也居于重要地位，对两国外交产生影响。

1995年，孔腾普拉西翁命案的发生，除了体现菲律宾海外劳工的现实处境与遭遇外，也导致保护劳工的输入国与输出国之间发生了直接的劳工问题纷争，最终上升至两国外交问题。菲律宾因劳工被杀问题向新加坡施加压力，要求新加坡保护菲律宾在新劳工，从而影响了两国之间的外交关系。2004年，菲律宾从伊拉克营救战乱中被绑菲律宾劳工，撤军的行为引起美国的不满，美国将遣返在美菲劳作为威胁报复菲律宾撤军的行为。2013年，台湾地区针对菲律宾扫射台湾渔船事件，通过制裁菲劳和冻结菲劳入台申请的措施威胁菲律宾。

菲律宾海外劳工对菲律宾经济发展、缓和国内就业压力等各方面具有重要意义，对劳工输入国的经济发展、基础设施建设来说也是不可缺少的基础。因此，菲律宾海外劳工作为联系菲律宾和劳工输入国间的纽带，一举一动都影响着两国的关系。在涉及政治问题时，海外劳工往往成为两国互相牵制的工具，一定程度上成为双方妥协与让步的筹码。美菲、台菲以及包括前文中涉及的科菲关系的变化，海外劳工占相当因素。菲律宾与科威特洽谈中的菲劳保护协议能否顺利签署，已充满不确定性，杜特尔特也坦承，两国关系正面临考验。[18]海外劳工成为影响国际环境稳定的要素之一。

（三） 经济遭遇窘境

经济方面，海外劳工与外销商品相似，易受市场规律的制约，就职状况取决于国际经济形势的变动。如上文所说的二十世纪六七十年代中东地区工业化发展促使菲律宾劳工集中在该地区。到了八十年代初基础建设基本完成，中东对基础工业工人特别是菲律宾男性劳工的需求量降低。1980年，菲律宾劳工占其输入总数的84%，到了1988年，百分比降低为72%。[14]108幸运的是第三产业兴起，女性海外劳工开始逐渐取代男性劳工占领中东人力市场。1983～1986年间，前往中东地区从事服务业的菲律宾劳工比重由12.2%增至24.5%，而从事建筑业的劳工则由71.5%降至47.0%[15]；随着20世纪80年代东亚和东南亚国家工业化的开展，菲律宾大量失业劳工从中东转移进入上述市场。在1980～1994年，菲律宾移往中东地区的海外劳工比例由85%降为51%，而移往东亚地区的劳工比例则由11%增加至34%。[16]除了输入国经济发展方向决定海外劳工的去向，国际经济危机爆发也使劳工输入国对海外劳工态度发生转变，尤其是日美等劳工输入大国在2008年金融危机影响下经济形势严峻，失业人数成倍增加。一旦发生经济危机，海外劳工的失业率往往高于本国劳工失业率。为保证本国劳动力就业的权利，避免本国劳工就业率的下滑，各国的直接举措是实行就业保护主义政策，鼓励企业优先辞退外籍劳工；收紧海外移民签证，阻止更多海外劳工进入，并加大力度驱赶非法劳工，制定对自愿离开海外劳工给予补贴等一系列移民政策。时任菲律宾总统阿罗约表示，截至2008年10月，菲律宾新登记失业人口已超过4.1万，主要集中在海外劳工群体。[17]

可以看出，菲律宾海外劳工是一类具有严重依附性、处于被动地位的群体。这一群体以他国经济为依靠，受劳务输入国政策与经济发展状况、国际劳务市场及全球经济等外部条件的影响较大，对劳工自身工作的安定、环境适应甚至国际社会安全稳定带来了一定程度的威胁。海外劳工从开始被纳入全球经济时就失去主动权，被动承受着变动所带来的工作与生活的不稳定。从长远的角度看，全球经济低迷、科技发展等因素使海外劳动力市场对菲律宾劳工需求的可能性不可预测，海外劳工自身始终存在着各种不确定因素影响，这决定了它具有不稳定性和脆弱性的特点。

（四） 非法劳工的存在

菲律宾非法劳工的存在是全球化发展下国家之间关系迅速发展的副产品。非法劳工主要通过非正规程序进入他国劳动体系，如通过旅游签证而非工作签证入境，或采取非法偷渡、以留学名义滞留国外打工等手段，或工作证到期但仍继续逗留从事经贸活动。

海外菲律宾非法劳工数量庞大，仅在台的非法菲律宾劳工就占6000～7000人；通过不办理证件去沙巴的南部菲律宾人达35万人；此外，在与菲律宾无外交关系的国家与地区打工的菲律宾人难以统计。[8]非法劳工问题的存在是个人、中介与国家等因素合力的产物。菲律宾处于经济发展与社会转型期，国内竞争压力大，处在社会边缘的劳动者素质较低，以出卖劳动力为生。在对国外无充分了解的情况下，寄希望于通过海外务工。这类人的需求催生了非法机构，通过贿赂机场海关人员或持有邻国签证从陆路绕行等手段，将非法劳工输入他国。可以说，非法劳工与非法中介相互依存。

从国家角度来看，菲律宾国家力量不够，很多菲律宾人为了生计和前景而冒着危险非法进入他国，非法就业、非法经营。非法劳工以低廉的价格获取工作，首先是对个人和国家形象的损害；其次非法劳工的存在，扰乱了当地的市场秩序，占据他人就业岗位，影响居民生计；最后也妨碍了正常的两国贸易发展，损害菲律宾的信誉。

总之，非法劳工受经济利益驱动，在非法中介的操作下进入他国。这两者是非法劳工问题形成的重要因素，而国家监管的不足也间接导致了该问题的出现。

四、菲律宾政府海外劳工的措施评价

菲律宾实行的海外劳工政策在保护海外劳务事业方面起积极作用，但由于海外劳工数量多、规模大，难以完全掌控，因此，菲律宾政府的政策实行，在一定程度上遭遇现实的阻碍，使得一些海外劳工问题难以解决。因此，菲律宾需要及时清楚地认识到，海外劳务输出的不稳定性以及海外劳工的处境与困难，针对性的采取相应措施。

菲律宾海外劳务输出已经形成规模，政府难以在大量输出劳工过程中面面俱到，因此，在改进和完善海外劳工的福利、安全和权利保障的基础上，菲律宾政府更应该注重实现已有机构的充分有效利用。为海外劳工提供切实到位的指引与协助，以保障海外劳务人员的人身权和财产权。

在岗位选择、职业调查等方面，政府依赖海外劳务组织的信息收集与汇编，但组织的部分信息存在错误和滞后问题，给海外劳工的就业选择带来错误认知和引导。这就需要菲律宾政府认清自身在海外劳务事业中的主导作用，明确海外劳工事业的未来走向，加大对海外劳务组织的监管力度，加强对海外劳务事业的全面调查与分析，增派组织人员定期访问劳工输入国，了解分析劳工输入国的经济发展方向、就业形式、岗位条件等，便于及时把握就业市场的变化，提升组织能力，为海外劳工提供清晰的就业走向和待遇咨询。

针对海外劳工被轻视的状况，菲律宾在劳工培训、海外岗位选择中对国家和劳工自身尊严和价值的意识培养不可忽视。对于国内外劳工文化与宗教意识形态冲突问题，菲律宾可以更多的考虑与文化意识形态温和或者国民包容度高的国家建立劳务外交，确保海外劳工在就业期内能够减少因文化与宗教信仰冲突带来的伤害。同时对劳工家庭采取相关保护和扶持措施，更多的关注留守家人的生活水平和社会服务，如医疗卫生、教育服务等，给在外劳工稳定的家庭支撑。

海外劳务人员的流动受劳工接受国法律和就业市场的制约，而不是受国际法规的约束。多数国家采取的是以保护本国劳动力为主、维持社会秩序的经济政策，对引进外来劳务人员采取了苛刻的限制条件，导致菲律宾海外劳工的就业范围和就业空间狭窄。这就需要菲律宾加快国家经济发展、提高国家实力，为海外劳工提供强大国家支撑的同时，提供更多的国内就业机会。在对接归国海外劳工方面，建立严格的登记制度，为其提供稳定、合适的就业岗位。

在菲律宾海外劳务输出中，非法劳工的存在是个比较棘手的问题。因此，菲律宾政府在打击非法劳工方面应该加强重视。既需要有意识引导，也需要在具体问题中采取针对性措施。对于非法个人劳工，实行宽严结合的手段，严惩非法劳工，并在后续为其对接适合的就业岗位；对非法海外劳务组织严惩不贷，整改或者取缔隐瞒真实信息、恶意榨取劳动价值的海外劳务派遣组织。同时也要加强国家之间法律的交流，实行国际法律联合，齐力打击非法劳工。

结 语

海外劳工的输出是劳工移植的过程，海外劳工在享受着经济现代化带来利益的同时，也承担着现代化的后果，劳工在家乡被“拔出”，直接移植入在海外被严格控制的工作场所和生活空间。[15]8就业地的外劳政策以及国际经济的变化，都给菲律宾海外劳工带来了较多的问题，造成了巨大挑战。作为社会冲突、经济变动、政治外交生活现象变化的敏感者，菲律宾海外劳工不仅承受着自身的考验，也承受着国家的经济压力。

目前，全球移民的供给超过了传统东道主的需求，但菲律宾依赖性的经济结构变化无法在短期内改变，海外劳务输出政策还能实行多久，海外劳工还能被他国接受多久是一个未知数。当然，不仅仅是菲律宾海外劳工承受着全球化带给他们的伤害，其他国家的海外劳工群体都面临着这样的窘境。因而在海外劳工成为常态和不可阻挡的趋势的现在，劳动力输入国加强对海外劳工福利与保障的同时，各国应该联合起来保障海外劳工的身心健康和安全，为海外劳工营造健康宽松的工作环境。