政府创新项目方向制定的流程优化策略研究

宋燕飞 刘文波

[摘 要] 聚焦于创新项目方向制定的研究，对目前政府引导创新项目方向制定的现状进行分析和梳理，进而总结目前政府引导创新项目的方向制定流程中存在的问题。以上海LPG燃气助动车和上海市光伏产业为例，提出明确创新项目方向制定的重点领域、选取第三方评估机构依靠科学方法进行项目分析、政府引导创新项目方向制定过程的制度变革等方面的方向制定流程优化对策。

[关键词] 政府创新项目;方向制定;流程优化;光伏产业

[中图分类号] D630[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2020）11-0121-06

政府引导创新项目立项的第一步是制定有效的创新项目方向（创新项目指南）。创新项目方向制定是整个项目形成及实施的前提及基础，也是我国政府进行创新科研管理的重要抓手，具备这一科技引导职能的是创新项目指南。区域科技计划管理部门要以需求和问题为导向有重点地征集创新项目研究方向，将众多碎片化的项目整合为一条产业创新项目链，考虑区域创新发展亟需解决的重要科技问题，将稳定的战略需要与动态的发展需要相结合[1]，为科学地编制创新项目指南提供重要保障。

一、创新项目方向制定的流程及主要问题

（一）一般流程

目前政府引导创新项目方向形成的一般流程，即创新项目指南的形成主要包括以下步骤：

1.需求征集

社会的发展和进步，是由无数的细微进步和细胞元进化构成的，是一个量变到质变的过程，更是一个渐变的过程。社会需求是创新项目形成的源泉和归宿，也是需求侧的最主要内容。广大人民不断增长的物质文化需求，以及经济社会不断向前发展都需要有创新项目的不断涌现。社会的需求，不仅是创新项目产生的源泉，也是政府应该引导、扶持创新项目的依据，这些社会需求也是一种公共利益的需求。

创新应以需求和问题为导向，需求和问题主要包括两个层面：一是国家/区域/产业重大问题和科技发展前沿：二是直接面向市场终端的用户需求。目前的政府引导创新项目指南是面向全社会（包括企业、高校等）以项目建议的方式来征集，随着互联网的发展，网上征集创新项目也已经成为一个重要的创新项目立项渠道。

需求征集过程主要有以下几个方面，一是公开征集：各级政府科技部门针对市场和经济社会需求公开征集科技需求与项目建议[2]。二是项目建议书：根据需求征集汇总，提出项目建议，完成项目建议书编写。三是建立项目库：对征集的需求和项目建议进行初步审核，将合适实践的项目列入科技计划的备选项目库中。

2.专家论证

科技计划項目指南编制应充分调动科技计划管理部门和创新项目专项领域内的专家力量。区域科技计划管理部门的职责是主动设计和协调组织，专家的职责是项目分析与论证、技术预测和战略决策[3]。

目前科技计划管理部门在创新项目方向制定流程中，会征集专项领域内相关专家及潜在项目承担者相关专家进行专家论证。专家论证一般包括技术预见。专家在提出需求征集和专项调研基础上对创新项目中有发展前景的方向和领域进行预判，并对其技术创新的可行性进行分析，进而为政府官员对创新项目方向制定做出决策提供判断依据。对于向各类主体征集的创新项目专题，要进一步聘请相关专家进行项目分析、分类与整合，目的是从产业专项出发，审视项目之间的联系、项目的缺口和项目的必要性。

3.政府决策

目前，创新项目立项流程中，方向的确立需要通过政府科技计划部门的决策，然而政府决策的主要依据是专家论证。政府科技部门通过对形成的项目建议进行综合且专业的咨询，确定立项项目和项目组织单位。政府在科研项目中的职能主要包括：政府抓“总”，管理机构专业化;保证科研经费;加大基础研究投入，促进全链条投入;促进示范应用与成果转化。

（二）创新项目方向制定的主要问题

近年来，随着经济的快速发展，我国在科技创新方面的投入持续增加，通过政府引导创新项目，使创新能力稳步增强，创新环境不断改善，创新成果显著[4]。创新项目的团队遴选的流程相对比较成熟，从目前我国政府引导创新项目方向制定的现状分析来看，现有创新项目的方向制定缺乏完善的流程和方法，制定流程主观性太强，缺乏科学的制定依据和方法，目前在创新项目方向制定中存在的问题主要总结为以下几点。

1.创新项目涉及领域不明确

政府引导创新项目的方向应该是目前及未来一段时间内社会和经济发展所必须涉及的重点领域和方向，同时技术或市场相对不成熟，亟需政府提供政策引导和资源支持来推动和加快其创新发展的。因此，政府制定创新项目的方向中，首先要确认的是该领域的创新项目是否有必要由政府主导和推动，还是放给市场和企业来主导，通过市场竞争来推动发展对于部分市场正逐步形成的领域和方向而言或许更为有效。

目前，政府科技计划部门在创新项目方向制定流程中对于创新项目领域的全面论证比较缺乏，对于专项扶持的创新项目设计领域不明确，主要体现在两方面：一方面，目前政府科技计划部门在制定创新项目方向时，创新项目的方向来源有限，网上征集过程中网络资源开拓不足，网络渠道比较狭窄;创新项目方向制定的专家论证大多数是小范围征求专家意见，涉及的领域难以全面、邀请专家的范围难以广泛。另一方面，目前政府科技计划部门专项课题的设立往往缺乏对创新项目扶持的开放和包容：例如增加开放性课题专项，对属于该专项领域内的项目提供开放性课题的申请渠道，为其提供获得政府扶持的渠道。

2.专家评审体系监管不完善

目前政府引导创新项目方向制定的一般流程中，专家论证作为最重要的客观评价和分析的环节，恰恰是目前最为薄弱的环节。首先，政府科技计划部门对参与创新项目方向制定流程的专家和评审没有形成规范的专家评审体系。由于专家论证流程中邀请的专家大多数涉及到立项的潜在项目承担单位，专家自身处于利益链条中，在创新项目方向制定流程中理论上难以做到客观、公正和独立。其次，缺少专家效益的后评估机制。创新项目方向制定涉及的专家来自不同企业和部门，处于各自不同的利益网络，其提出的意见和评审结果的客观性缺乏后评估机制对其跟踪判断。最后，政府部门对专家评审的结果缺乏专业的判断渠道和依据，导致政府科技计划部门的决策武断，容易出现决策失误。

（三）政府部门的责任制度缺失

政府在整个国家创新体系中的角色多样，是创新体系的设计者和构建者;是整体运行的监管者、参与者，作为用户、创新发起人和投资者、特殊市场的调控者等角色参与其中。总体来说，政府是一只“有形的手”，对整个体系进行把控和管理。

目前的创新项目方向制定中，政府科技计划部门制定立项指南的主要依据是专家论证。因此，在立项以及项目进行过程中，创新项目出现的问题，政府官员存在以专家意见作为免责依据。一方面，创新方向制定的好，对相关创新项目负责人员没有激励措施;另一方面，一旦创新项目方向制定偏失，项目失败的责任难以体现出来，更难以界定责任。

（四）创新项目的预期研究不足

政府科技计划部门的官员对专业性较强的创新项目方向制定的问题往往不是专业的。在创新项目方向制定流程中，政府部门的决策依据完全来自专家评审，而创新项目方向制定所选取的专家大多数是该专业领域相关企业内的人员，专家都代表各自企业的利益，对方向制定提供的建议难免会有偏颇。政府部门缺少了独立的预先研究，没有对相关产业领域进行全生命周期的考察和评估、缺乏客观科学和专业的分析。

二、创新项目方向制定流程的改进

（一）夯实基础

1.明确方向制定原则

（1）明确未来发展重点领域。政府引导创新项目的方向应该是目前及未来一段时间内社会和经济发展所必须涉及的重点领域和方向。要实现区域经济增长和产业发展目标，就必须明确未来发展的重点领域，按照重点突破、以点带面，整体提升的思路，进而确定政府引导创新项目的重点方向。例如，国家通过出台相关产业扶持政策和产业发展引导政策，来推动和激励光伏产业的快速发展[5]。2016年，国家出台《国家创新驱动发展战略纲要》，明确了未来30年创新驱动发展的目标、方向和重点任务，对产业技术体系进行了系统部署，具体明确了包括信息、智能制造、现代农业、现代能源、生态环保等9个重点领域的技术发展方向。地方政府应结合区域产业优势，选取合理的发展方向，进而研究制定政府引导创新项目的方向和领域。

（2）亟需政府支持推动发展。明确区域未来发展的重点领域的同时，政府决策部门还需要确定重点产业领域中技术或市场相对不成熟、亟需政府提供政策引导和资源支持，来推动和加快其创新发展的方向与领域。完善的市场竞争体系和生态能够有效的推动产业发展，因此，政府引导项目所需要确立的领域主要为技术水平或市场环境有待扶持和完善的方面。例如，近十年来，新能源汽车产业在创新技术和创新产品扩散方面都发展迅速，主要依赖于国家将新能源汽车产业作为战略性新兴产业发展。但新能源汽车技术成熟度、成本等方面存在诸多差异，产业化发展设计燃料和基础设施发展、市场需求培育等方面，都需要大规模投入，因此需要政府根据实际情况，结合区域产业技术特色，制定相关的创新项目方向进行扶持和推动。

（3）结合区域生态现状。无论通过何种方式对创新项目方向制定进行改进研究，都需要结合区域经济发展的实际。经济学意义上的区域是指特定时空范围内社会资源、技术资源和自然资源的集合。区域经济体是指在一定区域内经济发展的内部因素与外部条件相互作用而产生的生产综合体，以一定地域为范围，并与经济要素及其分布密切结合的区域发展实体。区域经济生态现状对地方政府产业扶持政策和推动科技发展等措施都有重要影响。政府引导创新项目是为了适应和推动区域经济的发展，满足社会的文化、生活需要，以及政治、国防等战略因素考虑，利用政府投资的方式对战略性产业的创新发展进行引导和推动的措施。

2.建立智库资源保障

针对目前创新项目涉及领域不全面以及创新项目的预期研究不足等问题，本文提出建立相关智库的改进研究，通过智库建设和数据库建设，有针对性的制定专项指南，完善创新项目方向制定。

（1）智库建设。20世纪60年代初期，在美国政府的极力推进下，就职于诸多学术中心、从事各类科学研究的大批学者开始将他们的思想转化为政府的政策建议，于是各类智库纷纷成立。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”，这一表述充分体现了全面深化改革总目标的新要求，是彰显思想力量、建设一流智库的指导思想和工作目标。智库为政府专项提出的建议和评论主要有以下优势：一是反应迅捷，有抢占先机之势;二是问题集中，观点鲜明，基本上是从国家战略发展和政策制定需要来思考和研究问题;三是价值导向清晰，多为政府和主流社会舆论需要服务，对大众起到引导作用[6]。

（2）数据库建设。数据库建设是一项复杂的工作。为能够有序解决建设过程中可能出现的问题，应先成立数据库建设的协调和管理机构。协调管理机构负责牵头组织数据库的建设工作，并组织专家对数据库的建设单位、建设标准、建设流程、建设内容等方面进行论证，最终确定合理的建设方案。政府决策信息咨询數据库与其他数据库存在很大不同，该库对辅助政府决策起到十分重要的作用。因此，对数据库管理规范、标准制定、内容建设都提出了更高的要求，不容出现任何闪失。协调管理机构应由政府部门出面建立，可以依托政府内设信息部门组成，这样既代表政府的权威性也有相应的专业背景，能够对数据库切实负责。

政府决策信息咨询数据库可以由多个数据库组成，这样一方面有利于资源的分类处理，另一方面各建设单位也可以集中各自资源，分散进行操作。具体可包括以下内容：1）政府文件数据库，由政府内设信息部门建设，广泛收集各级政府形成的文件信息，包括公开、半公开和保密文件。这些文件信息可以为信息资源提供权威的参考。2）统计信息数据库，包括各种经济、社会统计数据，其中包括官方统计局提供的数据，也包括其他社会团体自身进行的统计数据。3）专题成果数据库，可以为政府决策提供重要的支持和帮助，有利于提高政府决策的效率和科学性。4）案例数据库，可以在今后进行决策咨询时予以参考。此外，还可以收集大量国内外咨询机构的经典案例，从案例中学习经验和教训，为以后进行决策咨询提供帮助。5）其他。政府决策信息咨询还包括其他的信息资源，如图片、多媒体资源等，对这些资源进行收集整理，形成不同种类的数据库，能够进一步丰富政府决策信息咨询数据库的数据内容，最终为政府决策提供准确、全面的信息资源，为政府作出科学决策提供支持。

（二）科学方法

政府部门对创新技术具体发展情况的了解远不如相关领域的专家，政府部门可以对创新项目领域的评估科学方法进行确定，通过遴选第三方评估机构，选取特定的科学评估方法，客观公正的对产业的创新技术和发展进行评估和分析，避免专家意见不客观引起的问题，进而保障创新项目制定的科学性。一般来说，对产业发展的分析可以借助热点分析和引入专利地图。

1.借助热点分析

热点分析方法是通过计量学方法分析行业或领域中的研究热点，对行业内技术研究进行预判。引入热点行业预先技术研究，利用高频关键词等来选择研究对象，对热点行业、热点专业以及行业内热点技术等进行容忍失败的支持。

常用的热点分析方法包括词频分析法，是利用能够揭示或表达文献中出现的频次高低来确定该领域研究热点和发展动向的计量学方法。共词分析方法作为词频分析方法的一种，最早在20世纪70年代中后期由法国文献计量学家提出的。在过去近50年时间中，这项技术被用于描绘不同科研领域的动态发展情况。如今，共词分析法已被广泛应用到诸多领域，例如在人工智能、科学计量、信息检索、信息科学与信息系统等领域都有很好应用并产生大量成果。共词分析属于内容分析法，是通过对能够表达某学科领域研究主体或方向的关键词共同出现在同一文献中的现象进行分析，并判断该学科领域中主题词之间的关系，从而展现该学科的研究结构，发现隐藏在真实词汇关系网背后的复杂关系网络。一般认为，关键词汇对在同一篇文献出现次数越多，代表主题间关系越紧密。按照这种相关度将学科内重要文献的关键词加以聚类，可以直观的显示该学科当前研究热点。共词分析法的操作过程是统计一组词汇两两共同出现在同一文献中的次数，形成共词矩阵。因此，统计一组文献的主题词两两间在同一文献中出现的频率，可形成由这些关键词所组成的共词网络，网络内各节点之间的远近关系形成了反映主题内容亲疏关系的网络。共词分析就是利用聚类分析和包容系数等多种统计分析方法，将分析对象之间错综复杂的网络关系简化，以数值、图形等方式直观表示出来的过程[7]。

2.引入专利地图

专利地图（Patent Map）是一种专利分析研究方法和表现形式，通过对专利文献中包含的技术信息、经济信息、法律信息的深度挖掘与缜密剖析，将蕴涵在专利数据内的大量错综复杂信息以各种视觉直观的图表形式反映出来，具有类似地图的指向功能[8]。专利地图目前被广泛应用于各个领域，可以分析技术分布态势、指明技术发展方向，通过它可以掌握竞争对手的技术实力和进展情况，在自主创新活动中科学合理地定位。因此，专利地图成为指导政府部门、科研机构、高新企业进行专利战略布局和专利技术研发的有效分析手段之一。

专利地图作为一种利用专利情报、优化专利战略的高效的专利管理手段，被称为科技与经济竞争“作战地图”[9]。引入专利地图，分析当地的全行业专利发展变化的情况，当专利郁积到一定程度的时候，往往意味着一个产业的开始。一方面，根据全行业专利、国内外技术发展，选择行业，并相应的选择行业内的方向;另一方面，利用专利地图进行行业选择、专业选择、技术方向选择。

专利地图是一种系统化方法，应用性极强，根据不同的应用目的又具有灵活多变的表现形式，常用的专利地图分析方法有：时间变化趋势分析、技术生命周期分析、竞争主体相对研发能力分析、引证关系分析以及权利要求分析。根据分析的重点与目的，目前专利地图大致可分为三类：1）专利管理地图（management PM），主要服务于经营管理，反映业界或某一领域整体经营的趋势态况。2）专利技术地图（technical PM），主要服务于技术研发，需要详细研读相关专利资料，归纳每一篇专利的技术类别及功效类别等分类指针，分析特定技术动向，预测技术趋势，为研发中的回避设计、技术地雷、技术挖洞等战略提供重要信息依据和参考。3）专利权利地图（claim PM），主要服务于权利范围的界定，将专利权利要求作为主要分析指标，揭示已有专利的权利要求范围、权利转让、侵权可能性、权利状态等信息。

（三）变革制度

1.建立专家决策制度

（1）专家实名评议。对于创新项目方向制定，政府科技计划部门与专家论证均采取实名评议，建立专家诚信体系，对各专家提案进行诚信和质量跟踪;鼓励专家各抒己见，提供有效的方向制定建议。

（2）专家黑名单。专家诚信体系引入专家黑名单。在创新项目各领域内专家进行评审，对于提供不客观建议或者利益导向的主观故意评审行为的专家追究其相关责任，并将其归入专家黑名单。

2.重构成果评价体系

对于创新项目方向制定的效率，往往很难进行评价。通常，政府科技计划部门根据专家论证的结果进行专题立项，根据项目完成的成功与否来判断创新项目方向制定的优劣。但事实上，创新项目方向制定的错误将对国家创新發展造成严重的影响，对国家财产和人才资源都将造成严重浪费。然而目前，创新项目方向制定失误的责任并没有严格的罪责制度，缺乏对政府决策的独立第三方评估机制，以及对官员政绩和失误缺乏综合的评判标准和依据。因此，创新项目方向制定应该有其对应的评价标准，选取第三方评估机构，选取科学合理的评估方法和依据，从根本上保证政府引导创新项目的有效性，进而保证政府对创新项目方向性的判断更具科学性、专业性。

三、案例对比

本文选取上海市政府引导创新项目方向制定的两个典型案例：失败案例——上海LPG燃气助动车和改进案例——上海发展光伏产业，并从中总结和探索目前创新项目方向制定机制的优化方法和改进思路。其中，上海LPG燃气助动车的推广及管理过程主观性太强，缺乏有效的市场调研和评价分析过程，对未来资源消耗和环境需求的了解不足，未能够对未来消费市场以及城市创新发展规划有足够的认识，与整体交通规划和发展对接不足，进而造成了盲目推动该项目，营造短期利益而造成了政府资源的浪费。上海市对光伏产业的扶持和资助，则更多的考虑到了目前光伏产业的发展现状，结合国家战略以及上海市整体规划，充分运用现有资源，对经济市场走向和社会发展预期进行一定的调研和了解，结合行业专家的咨询和意见，主客观相结合，并通过逐年调整的方式，相对科学的规划了上海光伏产业项目的相关指南。

（一）失败案例——上海LPG燃气助动车

作为政府引导创新项目方向制定的失败案例，上世纪九十年代上海LPG燃气助动车推广的决策失误，缺乏详细的科研规划和指导为依据，导致项目的最终失败，浪费资源的同时对环境造成了严重的污染和危害，为上海城市发展和社会环境优化带来了一定的教训和反思。

1990年以来，随着上海城市改造和社会经济发展的需要，大量人口从中心城区向周边住宅区转移，人流、物流激增。由于当时城市公共交通网络配套相对不足和滞后，市民对个性化的交通工具的需求促使了机动快捷、价格适中的燃油助力车的产生，并迅速成为上海数十万家庭生活和工作中不可或缺的交通工具。然而，当时仓促推广的国产二冲程助动车普遍存在噪声大、排放污染严重等缺点，给交通以及行人也带来极大的安全问题，对城市居民生活水平和生活质量产生了严重危害[10]。

通过数年论证、技术改进等，上海市政府否定了一部淘汰的方案，启动了与燃油助动车改进有关的工程项目，定下了“总量控制，严格管理，逐步替代，平稳过渡”的原则处理燃油助动车问题。2000年，上海市府办公厅发文《沪府办[2000]8号文件》，要求5年内分期分批对燃油助动车进行报废更新，推广LPG燃气助动车。最终符合环保、节能新要求的LPG燃气助动车应运而生。同时，上海永久和呈捷公司获得LPG燃气助动车生产权。

由于2002年落实《沪府办[2000]8号文件》时，仍只有一份行政文件，却没有具体细则，更没有配套的政策法规，导致LPG燃气助动车的推广受阻，消费者出于自身财产保护考虑，不愿意牺牲自己污染程度高的燃油助动车。此后，国家经贸委会同国家计委、环保总局等部门联合下达了关于公布《摩托车报废标准暂行规定》。上海市政府依照国家文件，发布了与上海市更新和报废燃油助动车的政策意见。2002年编制完成的《上海市城市交通白皮书》表示应取消LPG燃气助动车，其出发点是为了城市的环境和环保。但《白皮书》将大部分内容放在汽车、公交车和地铁系统中，其有关政策并没有考虑和提及到其他的道路主体——助动车、自行车等。2003年，上海市公安局交警总队据《上海市摩托车报废管理规定》作为具体实施意见。之后，又颁布了《关于燃气助动车（LPG）替换燃油助动车有关情况处理意见的通知》，细化了“报废和更新”的流程及标准。

截止2014年12月31日，上海关闭所有加油站LPG加气服务，LPG燃气助动车将从此进入历史。历时二十多年的上海LPG燃气助动车，期间一系列的政府方向制定和决策，为上海的城市发展和社会进步带来了严重的影响，这也充分说明了政府引导创新的方向制定的重要性。在方向制定的问题上，如果没有充分的科学论证和规范指导、中长期的发展预测和规划、客观公平的评估和监管体系、严格和规范的奖惩制度等机制保障，那么政府出台政策和法规的科学性和有效性将无法得到保证。

（二）改进案例——上海推动光伏产业发展

1.光伏产业专利分析

通过对光伏产业近几年的发展分析，结合国内光伏产业相关专利数据可以发现，从2012年起，光伏行业依旧未摆脱供过于求的难题，光伏产品价格大幅下滑，光伏产业相关专利申请数量也呈现逐年递减的趋势（见下图1）。

不同专业领域的相关专利近十年的申请数量方面，系统和应用相关的专利数量是逐年稳定增长;光伏设备相关专利数量于2011年达到最多，随后逐年降低;电池和组件相关专利数量同样在2011年左右达到最多，随后逐年降低，且降低幅度较大;光伏材料相关专利数量于2012年达到最多，随后呈逐年降低趋势。

2.光伏产业热点分析

本文根據光伏产业国内外研究现状，运用共词分析法，以SATI和UCINET等软件为工具，归纳出目前国内学术领域对光伏产业研究的热点，并以此为科学研究依据，分析上海光伏产业相关创新项目专项指南的制定与产业发展之间的关联。

（1）高频关键词选取。本文以中国知网数据库为文献数据源，时间设定为2005-2014、标题设定为“光伏产业”的检索条件，并对文献所属学科领域进行了精炼，共搜索到相关学术文献744篇。利用文献题录信息统计分析工具（SATI）对所选取文献主题词进行抽取，对同义和近义主题词做统一性处理，删除部分有明显错误的词组后，提取出20个主题词，按照词频由高到低排序，选取前20个高频词，对其重新编码（见表1）。

（2）热点词分析。将选取的20个高频关键词的关系矩阵输入到软件UCINET中，生成关键词派系成员聚类图和关系网络图，如下图所示（见图2和图3）。

根据图3将创新生态系统的研究热点划分为以下三个派系（见表2）。

根据前面对创新生态系统相关文献关键词的提取和研究热点的梳理，可以发现目前我国光伏产业的研究范围非常广泛，派系聚类较明显。根据关键词派系聚类分析结果可以看出，在对光伏产业研究的演化发展过程中，主要有三方面的研究热点：技术创新、竞争战略、产业价值。从研究热点的演化进程来看，目前对光伏产业等研究主要聚焦在技术创新，太阳能、光伏发电等方面（后文中对政府项目指南的分析中可以看出），光伏产业未来的研究趋势将主要聚焦于竞争战略和产业价值的研究，如何提升国际竞争力和发展战略制定、产业价值链分析等方面。

四、创新项目方向制定流程的优化对策

通过对比上海LPD燃气助动车这一失败案例以及上海市光伏产业创新项目指南（创新项目方向制定）及产业发展相关分析，可以发现在创新项目方向制定方面，上海市相关部门正逐步改进，提高其政府引导创新项目方向制定的引导性和有效性。通过对上海市光伏产业项目指南（创新项目方向制定）的分析，本研究探索了政府引导创新项目方向制定的基本流程和效果，并给出相关的改进建议，改进后的创新项目方向制定流程如下图4所示。

（一）明确创新项目方向制定的重点领域

通过相关智库建设，总结和制定创新项目涉及领域的重点发展方向，根据产业结构和产业特色，支持产业重点发展领域，有的放矢，构建适合产业发展的生态系统。一方面，利用大数据，增加客观依据，减少主观自由载量权。在政府引导创新项目方向制定流程中，可以推动相关领域的智库建设、引入大数据，对专家推荐的内容进行动态跟踪考核、分级管理，能够为创新项目的预期研究提供科学、专业的依据。另一方面，完善中介服务。科技中介服务机构建设是政府引导创新项目管理流程再造的关键环节，加快技术交易市场的建设，推进技术中介服务，能够有效促进创新要素和成果的自由流动。科技中介服务机构，在科研体制和企业的发展当中起着很重要的作用[11]。他们是政府和企业之间的桥梁，为企业提供政策、科技、知识产权、金融等方面的咨询和服务，促进技术转移，中小企业只要能够把技术做出来，发达的技术转移服务机构就能保障技术的及时转化和应用。

（二）依靠科学方法，选取第三方评估机构进行项目分析

根据对上海光伏产业热点及专利的分析，结合上海市光伏产业发展现状，发现产业发展与产业热点和专利的演化进程具有一定的关联，在创新项目方向制定过程中，明确产业热点和专利状况，能够帮助政府把握产业发展的趋势，进而有效制定创新项目方向。因此，政府可通过遴选第三方评估机构，依靠科学方法——热点分析、专利地图等，在创新项目方向制定前对项目专题进行评估和分析。通过选取第三方评估机构，能够较为客观公正的对产业的创新技术和发展进行评估和分析，避免专家意见不客观引起的问题，进而保障创新项目制定的科学性。

（三）政府引导创新项目方向制定过程的制度变革

加强责任意识。一方面，对于创新项目方向制定的专家评审，引入责任意识，专家署名评议，有效推动创新项目方向制定。另一方面，政府科技计划部门官员署名决策，从严规范、从严管理，对于项目成果出现的问题追究相关责任，加强各方面的责任意识。探索激励机制：在权责分明的基础上，探索政府科技计划部门制定决策的相关官员的激励机制，对于推动产业创新发展的有效创新项目方向决策者采取一定的激励措施，激发政府作为引导创新项目发展的主体的创新活力，建立完善的创新体系，创造高效创新生态，使得科学家的自由探索、企业家的逐利行为，以及政府的长期目标能够得以有机结合。

引入诚信机制。目前，政府诚信存在一定的缺失现象，主要表现在：行政决策随意性;干预企业盲目性;市场监管欠公平性;行政审批缺乏规范性等。提出引入“诚信”的体制创新，主要基于以下两点考虑：一是体制转轨出现制度“真空”和短缺，无法或难以规范各种失信、无信行为，因此，诚信资源缺失成为严峻的社会问题，政府需要带头建设诚信体系;二是政府是社会最具公信力的组织，它及它的每一个成员的诚信行为，对社会诚信体系建设具有根本的引导与示范作用。离开了政府诚信，其他所有主体的诚信都难以自立与持久。因此，作为保障，诚信机制可以在创新项目方向制定中作为一票否决，如有不诚信记录可以一票否决。

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[责任编辑：王凤娟]