粮食主产区利益补偿政策实施效果分析

陈璐 陈杉

[摘 要] 粮食主产区承担着国家粮食安全的重要职责，但是粮食主产区在粮食生产过程中却存在利益流失问题。国家为了弥补粮食主产区因粮食生产而产生的利益流失，调动粮食主产区产粮积极性，出台了一系列粮食主产区利益补偿政策，这些政策可以分为两类，一类是从微观主体即农民角度对其进行补贴，另一类是从宏观角度即对粮食主产区政府进行补贴。政府应加大粮食补贴力度，实行差异补贴，提高粮食产粮大县的奖励标准，从而完善粮食主产区利益补偿政策。

[关键词] 粮食主产区;利益补偿;政策演进

[中图分类号] F320[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2020）11-0005-02

一、粮食主产区利益补偿法律政策现状

（一）国家层面粮食主产区利益补偿政策

粮食主产区利益补偿的具体规定主要体现在党和国家出台的一系列政策文件中。良种补贴是我国加入WTO后根据《农产品协定》出台的第一个农业补贴措施，该补贴于2003年在全国全面推行。此后，国家不断出台新的粮食利益补偿政策。2004年中央一号文件提出，粮食直接补贴和农机补贴购置政策在全国开始实施，同时将原来的粮食保护价改为最低收购价，2005年国家财政厅发布了《中央财政对产粮大县奖励的办法》（财建[2005]153号），对产粮大县给予奖励。2006年中央财政厅设立农资综合补贴项目，2008年颁布的《国家粮食安全中长期规划纲要（2008-2020）》中，国家强调一定要建立健全我国粮食主产区利益补偿机制。2014年、2015年、2016年连续三年的中央一号文件中对粮食主产区利益补偿问题给予高度重视，强调要加强粮食主产区利益补偿的力度，进一步完善粮食主产区利益补偿的机制。2020年中央一号文件强调要稳定粮食生产，调整部分粮食最低收购价政策，完善各项农业补贴政策，提高产粮大县的奖励金额。

（二）黑龙江省粮食生产利益补偿的相关政策

黑龙江省作为国家13个粮食主产区之一的省份，比较早的落实了粮食补贴政策与产量大县奖励政策，在省内也出台了相关落实国家粮食主产区利益补偿机制配套的法规和政策，在省内建立了比较完善的粮食补偿机制。

2004年为落实中央一号文件粮食间接补贴变为直接补贴的政策，黑龙江省政府印发了《黑龙江省粮食补贴方式改革实施方案（试行）的通知》，至此黑龙江省开始实施对种粮农民的直接补贴。直接补贴政策的实施对粮食的供给和农民收入的增加产生了一定的积极作用。2016年黑龙江省政府下发了《黑龙江省玉米生产者补贴实施方案》对省内的玉米生产者进行补贴，补贴标准为153.92元每亩。2016年为调动农业新型经营主体玉米改种大豆轮作的积极性，优化农业种植结构，黑龙江省农委印发《黑龙江省玉米改种大豆轮作补贴试点工作实施方案的通知》，优先支持种植大户、家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体调减玉米改种大豆，补贴标准。玉米改种大豆轮作试点补贴标准为每亩150元。

从2004年我国设立了农机补贴的项目，黑龙江省政府根据农业部的《农业机械购置补贴实施指导意见》并结合黑龙江省自身情况，每年都会出台《黑龙江省农业机械购置补贴工作实施方案》，从实施范围、重点、补贴机具的种类、标准、补贴对象的确定及经销企业的公布、操作程序等方面，規范了农机补贴的程序。

2006年为了落实《国务院关于完善粮食流通体制改革政策措施的意见》，黑龙江省人民政府印发了《关于完善粮食流通体制改革政策措施的意见》，黑龙江省人大出台了《黑龙江省省级储备粮管理办法》，从粮食收购、销售、存储等环节入手完善了粮食流通体系，加强粮食产销合作，细化了粮食最低收购价格的政策，粮食收购最低价格逐年增加。

2009年黑龙江省财政厅下发了《新增产粮（油）大县奖励资金审批制度》对产粮大县的审批主体、审批条件、提交文件、审批时间等方面对产粮大县的审批程序予以规范。

2016年根据国家发改委等部门下发的《关于公布2016年稻谷最低收购价格的通知》，黑龙江省综合考虑粮食生产成本、市场供求、国内外市场价格和产业发展等各方面因素，将2016年生产的稻米最低收购价格定为国标三等稻谷（粳稻）为标准品，每市斤1.55元，相邻等级之间等级差价按每市斤0.02元掌握。以上的法规政策构建了黑龙江省粮食利益补偿的制度。

二、黑龙江省粮食利益补偿法规政策实施现状调查

黑龙江省不但是农业大省，同时也是生态大省。据统计公告显示，黑龙江省2016年粮食总产量超过1200亿斤（数据来源：2001年—2014年国家统计局统计年鉴），粮食产量比2007年增产508亿斤，增产量占全国同期增产量2006亿斤的四分之一，黑龙江省总产实现十连增，同时实现粮食总产、商品量、年调出量及人均产量均为全国第一，为国家粮食安全做出巨大贡献。对黑龙江省的粮食利益补偿政策的实施状况进行考察，更具典型性。

（一）黑龙江省粮食利益补偿法规政策的实施状况

1.对粮食生产者的补贴政策实施状况调查

2018年10月、2019年1月笔者以绥化市北林区、青冈县、肇东县、五常市作为调查地点，向当地农户随机发放300份调查问卷，调查问题主要涉及农户对农业政策保护性政策的了解，对粮食补贴的落实情况，对当前粮食补贴效果的满意度，收回问卷300份。

从调查中可以看出，大多数农民对粮食直接补贴的政策还是了解的，但是对于良种补贴、农资综合补贴、农机补贴以及粮食最低收购价格的政策了解比例还不足一半，可见国家和当地政府对于粮食补贴相关政策宣传力度不够，粮食利益补偿政策落实不到位，致使农民对于关乎自己利益的政策知之甚少。

在知悉粮食补贴相关政策的农户中发放粮食补贴政策满意度调查，调查结果如下表：

从调查结果看出，绝大多数知悉粮食补贴政策的农民对于国家粮食补贴政策还是满意的，少数农民认为国家粮食补贴的力度还是不够大，应加大对种粮农民的各种补贴。

2.产量大县奖励政策的实施现状

黑龙江省作为粮食主产区和商品粮输出大省，2005年-2013年累计获得国家产粮大县奖励资金152.2亿元，占全国总奖励资金额度的15%。2005年，获得国家产粮大县的奖励资金高达79510万元，获得奖励资金的县共计70个，占黑龙江省全部县市的87.5%，占当年国家产粮大县奖励资金总额55亿元的15%，成为当年获得国家产粮大县奖励资金最多的省份。2006年，黑龙江省获得粮食产粮大县的奖励资金共计123090万元，占当年国家粮食产粮大县奖励资金总额85亿元的14.5%。到2013年，黑龙江省获得国家奖励资金的产粮大县约占全部县乡的95%。

三、黑龙江省粮食生产补偿政策实施取得的主要成效

（一）调动农民种粮积极性，确保国家粮食安全

粮食补贴政策以及粮食最低收购价格政策实施后，黑龙江省的水稻种植比例从2001年的21.1%提高的2014年的49.9%，粮食产量从2003年的2512.3万吨提高到2014年的6242.2万吨（数据来源：2001年—2014年国家统计局统计年鉴），粮食的播种面积逐步扩大，粮食产量连续稳定增长，粮食生产发展发生重大突破。由此可见，现有的粮食政策对农民种粮的积极性，粮食的生产以及国家粮食的安全起到了积极的推动作用。

（二）农民收入逐步增加

国家实施粮食补贴政策主要目的就是为了减轻农民的负担，提高农民的收入。从2004年国家实施粮食补贴政策以来，农民的收入确实在稳步的增加。2004年黑龙江省农民人均年农业纯收入1056.5元（数据来源：国家统计局http：//data.stats.gov.cn/），2016年增加到11832元（数据来源黑龙江省统计局http：//www.hlj.stats.gov.cn/），增长了9775.5，翻了十番。通过数据的对比可以看出，国家的粮食补贴政策确实使农民获得了实际的利益，提高了农民的收入。

（三）缓解了粮食主产区的财政压力，改善了农业基础设施和公共事业

国家产粮大县奖励政策的实施有效地缓解了地方财政困难，提高了县乡的财政保障能力，县人均财力增長明显，地方经济运行状况也大为改善。黑龙江省获得的产粮大县奖励资金用于改善粮食主产县的农业基础设施建设6.6亿元，占资金额度的10.7%，具体包括农业水利设施建设3亿元，占资金额度的4.9%;基本农田建设2亿元，占资金额度的3.2%;农业新技术推广1.1亿元，占资金额度的1.9%。通过实施产粮大县奖励政策，黑龙江省粮食主产县有能力不断加大农业基础设施建设，这为粮食主产县不断实现粮食生产的稳产高产打下物质的基础。

与此同时，黑龙江省的各产粮大县还将奖励资金用于农村公共事业的完善。据初步统计，2005-2008年，黑龙江省获得的产粮大县奖励资金中用于农村公共事业共计14.1亿元，占资金额度的22.9%。具体包括：医疗卫生事业支出3.1亿元，占资金额度的5%;水、电、道路等公共设施建设9.8亿元，占资金额度的15.9%。通过实施产粮大县奖励政策，黑龙江省粮食主产县加大对农村公共设施建设的完善，缩小了区域内城乡公共事业发展差距，有力的保障了区域内经济和社会事业协调发展。

四、结论与建议

虽然粮食主产区利益补偿政策的实施取得了积极成效，但是仍然存在一定的问题，如粮食补贴标准较低、粮食补贴政策宣传力度不够、运行程序复杂、补贴对象缺少针对性，产量大县奖励政策利益补偿依据单一，针对存在的问题应继续完善粮食主产区利益补偿政策。

第一，加大粮食补贴力度。结合物价上涨情况和农资价格上涨情况，不断动态调整补贴标准，合理弥补种粮农民增加的农业生产资料成本，对耕地面积要重新核实，对近年来新增的耕地也要给于补贴，达到粮食补贴全面覆盖耕地。在稳定提高粮食生产补贴的同时加强对农资和粮食价格跟踪监测机制，建立健全农资对生产、流通农资补贴机制，把对生产流通领域的补贴转化为对农民实行化肥、农药、农机等直接补贴方式。

第二，实行差异补贴。现行的补贴政策没有考虑到各地区差异和农户的差异，而是同一地区实行的补贴标准基本相同。但是这种无差异的补贴无法充分调动农民产粮的积极性，粮食补贴政策应在公平的基础上兼顾效率，对产粮大户实施激励政策。在此，可以借鉴四川的做法，对于形成一定规模的种粮大户，由农户向耕地所在地的乡镇政府提出奖励补贴申请，申请经乡镇政府核实后，在法定的期间内由乡镇政府将奖励补贴发放到农户手中。

第三，完善粮食产粮大县的奖励标准。制定产粮大县奖励政策时还应该同时引入一些效率指标，例如引入粮食主产县的人均粮食产量、亩均粮食产量、亩均粮食商品粮调出量以及粮食播种面积率等。特别是将亩均商品粮调出量也作为奖励依据会极大的激发粮食主产县的粮食生产积极性，这也符合国家设定粮食产粮大县奖励政策的初衷，即国家的奖励要侧重于那些商品粮调出量较大、对我国粮食安全贡献突出的产粮大县。

[参考文献]

[1]宋晓洪，丁莹莹，杜云鹏.可持续发展视角下粮食主产区利益补偿问题研究[J].商业经济，2015（9）.

[2]陈璐、韩学平等.国家粮食安全中主产区粮食生产及其贡献的对比分析[J].中国土地科学，2017（9）.

[3]孙嘉寅.基于农村工业化带动的东北粮食主产区小城镇模式建设[J].商业经济，2013（5）.

[4]陈璐，冯广京.粮食主产区耕地成本分析[J].东北农业大学学报（自然版），2020（7）.

[5]杨君.关于粮食直接补贴问题的研究[J].商业经济，2006.

[责任编辑：高萌]