国际智慧城市建设PPP模式实践与启示

陈晓华 李从政

[摘 要] PPP模式可以将政府与私营部门的优势相结合，合力实现智慧城市建设公共效益的最大化。当前我国智慧城市建设领域PPP模式仍处于起步阶段，鲜有成功案例，并面临政策环境不健全、项目建设运维机制不合理、可参考经验少等方面的挑战。结合巴塞罗那、夏洛特和东京PPP实践经验，提出经验启示：完善法律政策环境，激发社会资本积极参与;建立合理的项目管理机制，实现合作共赢;典型示范，逐步推广。

[关键词] 智慧城市;PPP;巴塞罗那;夏洛特;东京

[中图分类号] F062.5[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2020）11-0016-04

Abstract： PPP mode can combine the advantages of the government and the private sector to maximize the public benefits of smart city construction. At present， PPP mode in the field of smart city construction in China is still in its infancy， there are few successful cases， and it is faced with the challenges of imperfect policy environment， unreasonable operation and maintenance mechanism of project construction， and few reference experience. Combined with the practical experience of PPP in Barcelona， Charlotte and Tokyo， this paper puts forward some enlightenment： improve the legal policy environment to stimulate the active participation of social capital， establish a reasonable project management mechanism to achieve win-win cooperation， and gradually promote the typical demonstration.

Key words： smart city， PPP， Barcelona， Charlotte， Tokyo

智慧城市建设要运用物联网、云计算、人工智能等新一代信息技术，以及一系列城市感知设备与手段，技术专业化和领先程度非常高，相应管理运营理念也在不断更新和发展，再加上建设运营周期长，资金需求很大，政府自建自营模式显然远远不能满足发展需求。政企双方合作，可以將政府在顶层设计及战略制定等方面的优势，与私营部门在资金投入、技术创新、专家人才、管理经验等方面的优势相结合，共同为智慧城市建设做出重要贡献。国际社会智慧城市建设中一些最重要的活动往往是公私合作（PPP）的结果，这并非巧合。“智慧城市”概念最初由IBM公司在2008年提出和推行，至今该公司仍然是智慧城市建设方案的重要供应商。在应用PPP模式建设智慧城市方面，巴塞罗那、夏洛特和东京各有特点，并处于世界的前列。

一、巴塞罗那：与各类伙伴广泛合作

巴塞罗那是西班牙第二大城市，也是加泰罗尼亚自治区首府，多项研究将其列为西班牙、欧洲和国际上最智慧的城市之一。此外，2014年3月，欧盟委员会（European Commission）授予它“欧洲创新之都”（European Capital of Innovation）奖。这一认可让巴塞罗那直至2023年都将是全球“移动世界之都”。与此同时，联合国在巴塞罗那设立了城市恢复力国际办公室，并与IESE商学院（IESE Business School）一道，设立了智慧城市PPP卓越中心。

在过去的30年里，巴塞罗那一直优先发展技术基础设施。2011年新一届市长泽维尔·特里亚斯（Xavier Trias）就职后，推动了一项基于技术创新的政治战略。2013年，市议会确定巴塞罗那智慧城市的定义、目标和战略，并宣布要成为西班牙第一个真正的智慧城市。具体策略包括国际定位、国际合作和22个主要由PPP实施的地方智慧项目。这些项目涵盖了Chourabi等（2012）所定义智慧城市的八个维度：管理和组织、技术、治理、政策环境、人员和社区、经济、基础设施、自然环境[1]。

巴塞罗那市政当局认为大城市本身不可能成为高科技城市，需要与技术和服务提供商、基础设施运营商和许多其他私人利益相关者合作。巴塞罗那公私伙伴关系的合作对象可分为四类：（1）工商企业，如，阿伯蒂斯（Abertis）、思科（Cisco）、苏伊士集团（GDFSuez）、恩德萨（Endesa）、IBM、Intel、施耐德-特尔文特（Schneider-Telvent）、法国电信（Orange）、西班牙电信（Telefónica）、德国电信（T-Systems）、罗斯罗卡（RosRoca）;（2）研究中心，如，智慧和可持续城市PPP专家中心，IESE公私部门研究中心，加泰罗尼亚能源研究所;（3）大学，如，IESE商学院、巴塞罗那大学、巴塞罗那自治大学、加泰罗尼亚理工大学、庞培法布拉大学、加泰罗尼亚大学;（4）其他城市，如，都柏林市议会、首尔市政府和桑特·库加特市议会，合作城市的名单仍在不断扩大[2]。与工商企业合作，建设新电信网络、城市平台、智能电网、智能水系统等，打造智慧城市所需的数字基础设施。将本市定位为“网络中的网络”，与其他城市合作，建立能源供应、交通和技术方面的网络连接。通过在地方和国际两个层面的合作，推动以电子政府为基础的2.0模式（旨在通过更灵活、更直接和更有效的服务，让政府服务于公民）向5.0模式（旨在使城市更加包容、高效、自给自足、创新和以社区为导向）的转变。

就总体结果而言，2014年，这些项目增加了8500万欧元的GDP，21600个工作岗位，其中1870个是智慧城市项目的直接结果。2014年，市议会在智慧项目上投资了5370万欧元;作为回报，市政预算中每投入1欧元，就有额外的0.53欧元由第三方（包括私营企业）投资。2011年至2014年间，这些项目为该市的经济活动增加了4300万欧元。当时，这些智慧城市项目预计每年将减少9700吨二氧化碳和60万公升水的消耗[3]。

二、夏洛特：合作的工具是增税补助金

夏洛特（Charlotte）是美国北卡罗来纳州的一座高度现代化的大型工商业城市，《财富》杂志的500家公司中，有292家在夏洛特市设有分支机构，因而被称为“企业之城”，同时，夏洛特还是美国第二大银行业中心。近年来夏洛特积极发展智慧城市，并取得显著成效。

2011年，与杜克能源、思科和夏洛特中心城市合作伙伴一起，夏洛特启动了一项名为“展望夏洛特”（Envision Charlotte）的项目。通过利用智能建筑技术，在现有城市基础设施上安装能显示实时数据的电表，让包括市政府在内的房地产业主减少商业建筑的能源使用，从而降低运营成本，其目标是在五年内将城市核心地区的能源消耗减少20%。项目开展四年后，该市设施的能源使用量就减少了19%，相当于节省了1700多万美元。在能源利用方面取得初步成功的基础上，该市将计划范围扩大到包括水、废物和空气在内。这意味着在许多领域使用IT技术：创建有效的水和能源消耗的智能能源系统、提供教育和医疗服务的虚拟平台、智能交通和智能住宅系统[4]。

2015年9月，组织者又迈出了一大步，他们宣布成立一个新的非营利组织——展望美国（Envision America），旨在全国范围加快智慧城市技术的部署。2016年1月，“展望美国”公司举办了研讨会，帮助全国10个被选中的城市规划他们自己的智慧城市项目。这些项目得到了美国电话电报公司、美国银行、思科、通用电气、IBM、英特尔、Itron、微软、高通技术公司、SAS、西门子、Thingworx、富国银行、飞利浦的支持[5]。

在2013年接受采访时，“展望夏洛特”的第一位董事会主席汤姆·舍利夫（Tom Shircliff）指出，该项目设计中的一个重要方法是，政府作为促进者，鼓励来自广泛参与者的独立行动。基于这种方法，城市将可能成为事实上的平台提供者，并支持一个丰富、多样和分布式的应用程序生态系统。事实上，在夏洛特，公私合作已成为一种传统，是夏洛特整体发展和成功的重要组成部分。基本市政工程，如增加停车场、公共区域、娱乐场所和街道重建等均采取PPP模式，市、县和州行政部门均参与大型的公私混合项目。

夏洛特公私合作的工具是增税补助金（Tax Increment Grants）。与传统的增税融资（TIF）不同，TIG不需要建立一个地区，但是项目必须对公众有好处，私营部门才能获得相应补助。补助的方式是一些城市资产或权利的转让，如现金、通行权或土地[6]。在大都会市中心项目中，城市和地区行政当局拨出赠款来支付建造停车场的部分费用。同时，市、县两级政府在这个开发项目中都没有获得任何利益。市政府同意在伊丽莎白大道重建期间修建的停車场周围的共管公寓旁边购买1000个停车位。但是，只有在从该地区收到的税收总额超过2500万美元之后，才会进行交易。

三、东京：从郊区较小的智慧城市开始形成

自2000年开始，日本加速国家信息化建设，继“E-Japan”、“U-Japan”之后推出“I-Japan战略”。作为日本的政治、文化教育中心以及海陆空交通枢纽，东京也相应启动“东京信息化计划”“东京无所不在计划”等，在社会公共服务、智能交通建设、绿色城市建设等方面取得显著成绩，成为世界上最早的智慧城市之一，并一直成功地保持着这一地位。

东京的智慧城市建设，首先开始于周边小区域、小范围的城市。这些城市试验区都有大公司作为赞助商，最常见的是在世界各地设有办事处的跨国公司：丰田、NNTData、三菱、东芝、松下等。为联合日本公共和私营部门共同努力来促进智能社区发展，日本经济产业省支持成立了一个日本智能社区联盟（JSCA），由国家新能源和工业技术发展组织（NEDO）担任秘书处。截至2018年5月，JSCA有282个成员，包括汽车行业和运输公司、燃料和能源公司、电信运营商等私营公司，以及大学、研究机构和政府机构等[7]。

位于日本首都圈东侧千叶县柏市的柏之叶校园城市，占地面积12.7公顷，是日本首个智慧城市。其建设以土地开发者三井公司为主，规划设计中根据发展的不同阶段，逐步吸引日立公司、千叶大学、日建集团等25家具有不同特点和专长的企业、团体加入，吸纳土地拥有者和使用者一起组建合作建设机构，共同商议规划、建设、使用中的问题，并不断调整建设方案。基于“环境共生、健康长寿、新产业创造”三大建设理念，柏之叶地区开发分为站前开发和整个区域开发两大阶段进行。2005-2013年是站前创新校园建设，又可以分为三个阶段，即规划阶段的智慧聚焦、开发阶段的智慧解决、建成之后的智慧管理。2014年之后进入推进街区整体（面积为300万平方米）建设的新阶段，以2030年为目标实现整个地区的创新校园化[8]。该项目在2016年获得美国绿色建筑协会颁发的国际性绿色环境认证制度“LEED认证”中“社区开发（Neighborhood Development）”认证最高的“铂金级认证”，这在日本尚属首次。

首都圈神奈川县的藤泽可持续智慧小镇Fujisawa SST，占地面积19.3公顷，使用松下“整体解决”技术进行节能和电力网络设计，打造一个“以生活为起点的可持续发展小镇”，规划持续发展100年。2012年11月，松下联合东京电气、三井住友、宅急送等20个团体成立理事会。2013年3月，Fujisawa SST管理公司成立。由管理公司与合作伙伴公司、藤泽市和周边社区进行谈判，实现居民的具体需求，发展城镇的功能。管理公司采用“居民主导”的视角，根据当前的生活方式不断完善城镇。2014年3月，居民开始搬进独户住宅。之后，广场社区中心、商业设施、健康广场、物流中心等陆续开放，2018年全面完工[9]。目前，拥有1000住户和3000居民的藤泽智慧小镇初步成为可持续发展智慧城市的典范。它的新技术和模式，已引入东京，并在几个较小的城镇落户：山本镇（Yamamoto）、最上市（Mogami）、石卷市（Ishnomaki）等（2010-2014、2017年日本四大智慧城市示范项目）。

四、启示和建议

据统计，近三年，我国采取PPP模式的智慧城市项目已上升至28%。以PPP模式推进智慧城市的建设进行管理模式创新，已经从国家到地方都得到了认可和实践。然而总体来看，当前我国智慧城市建设领域PPP模式仍处于起步阶段，鲜有成功案例，并面临政策环境不健全、项目建设运维机制不合理、可参考经验少等方面的挑战。结合巴塞罗那、夏洛特和东京PPP实践经验，本文提出三点经验启示。

（一）完善法律政策环境，激发社会资本积极参与

健全的法律制度环境是PPP模式赖以生存的基础，也是增强投资者信心、降低项目风险的有效措施。西班牙于1996年通过立法授权公共设施特许经营，泽维尔·特里亚斯当选巴塞罗那市长期间，市议会着力推动了智慧城市的创新战略。就我国而言，应建立中央统一立法为主，兼顾地方自主权利的PPP法治体系。中央通过基本法明确PPP模式的应用领域、参与条件和业务边界，规范项目的实施流程，划清政府部门与私营部门的权责及行为，以及各级负责部门的风险承担等问题。行政主管部门通过制定“导则”、“指南”、“示范合同”来指导PPP项目实践和具体运作。各地负责部门则结合自身情况制定政策文件，构建制度设计、运营补贴和绩效考评等关键要素的支撑环境。

（二）建立合理的项目管理机制，实现合作共赢

夏洛特增税补助金蕴含的原则，是将权责分配、利益分配、风险分担情况进行科学规划，形成互有联系且相互制约的机制。这是保证项目的正常运行、实现合作共赢的关键。其一，股权的多少直接决定着对智慧城市项目本身的所有权和控制权（主要包括经营权、决策权等）的大小。根据财政部关于PPP项目股权分配的相关规定，政府在政企合作项目公司中持股比例应低于50%，并且对公司不具有实际控制权和管理权。其二，利益分配时要考虑政府与私营部门的投资与占股比例、积极配合程度、风险分担和责任分配、公众对建设项目的满意度、监管方式与力度等，其获得的比例将随承担的风险和付出的代价而增加。其三，项目存在的多种风险，需要在所有参加者单独或者按比例共同承担，政府公共部门应当利用自身监管机制和统筹能力来协助私营部门降低风险。

（三）典型示范，逐步推广

东京智慧城市建设在前期阶段均进行了较为详细的策划和设计，逐年分区逐步推进并适时修订，然后，将这些成果移植到其他项目中。我国更应该加强试点示范工作，不断积累经验，确保项目开展的实际效果。由专门的行政管理机构负责组织领导和协调PPP试点推广工作，并提供专业化服务。在引进私营部门合作前，对拟建项目建设的必要性、可行性进行充分论证，对项目进行物有所值评价和财务承受能力评价。让相关利益者，包括当地居民、潜在使用者、基础设施所有者、信息技术公司、设计公司等，就开发规划和项目实施进行协商沟通，达成共识，共同制定周密的建设方案。将智慧城市项目的信息数据内容与网信办、信息办、政府办、项目建设企业的信息系统进行统一，让各相关方及时获得全面的数据信息，增强信息反馈。

[参考文献]

[1]Chourabi H， Nam T， Walker S， et al. Understanding smart cities： An integrative framework[C]. 2012 45th Hawaii international conference on system sciences. IEEE， 2012： 2289-2297.

[2]Buscher V， Doody L. Global innovators： International case studies on smart cities[J]. BIS Research Paper， 2013， 135.

[3]Ferrer J R. Barcelona 5.0. A Roman village transforming into a smart city[C]. the event Smart Cities： Innovating in City Management. 2015.

[4]Bob Graves. Charlotte， N.C.： The Making of a 'Smart City' [EB/OL].（2016-01-26）[2020-06-07].https：//www.govtech.com/fs/perspectives/Charlotte-NC-The-Making-of-a-Smart-City.html.

[5]Envision America（2017）[EB/OL]. [2020-06-07]. https：//www.envisionamerica.org/.

[6]Charlotte：Economic development， Public-Private Partnerships（2017）[EB/OL]. [2020-06-07].https：//charlottenc.gov/ED/Development/Pages/Partnerships.aspx.

[7]Japan smart community alliance（2018）[EB/OL]. [2020-06-15].https：//www.smart-japan.org/english/about/index.html.

[8]日本電子情报技术产业协会（JEITA）.柏之叶智慧城市——用IOT实现解决型的街道建设[EB/OL].（2016-11-17）[2020-06-15].https：//www.jeita.or.jp/chinese/

[9]Fujisawa  Sustainable  Smart  Town  （2018） [EB/OL]. （2018-12-20）[2020-06-15]. https：//fujisawasst.com/EN/pdf/FSST-ConceptBook.pdf.

[责任编辑：王凤娟]