高校党的领导体制的历史演变及其经验启示

李陈财

[摘  要]新中国成立以来，党对高等学校的领导体制随着时代的发展，经历了多次调整变革。回顾70余年来的历史演变，总结其中的经验教训，可以得出如下启示：要始终坚持和完善党委领导下的校长负责制，要始终加强党对思想政治工作的领导，要始终注重充分调动校长、知识分子等方方面面的积极性，要始终加强干部队伍建设，要始终把党建工作和高校事业发展相结合等。这些经验启示对于高校深入开展“四史”学习教育，建立不忘初心、牢记使命制度，健全完善党的领导制度体系，促进大学治理体系和治理能力现代化，培养担当民族复兴大任的时代新人，具有重要意义。

[关键词]高等学校;党的领导;领导体制;历史演变;

[中图分类号]  G647.1    [文献标识码]  A    [文章编号]  1009-928X（2020）11-0034-05

习近平总书记指出：加强党对教育工作的全面领导，是办好教育的根本保证。新中国成立以来，高校党的领导体制发生了多次变革。为了更好地理解党对高校全面领导的重大意义，更好地坚持和完善党对高校领导的制度体系，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人，有必要梳理回顾新中国成立以来党对高校领导的体制变化，思考总结其中蕴含着的历史经验和启示智慧。

一、历史演变

（一）高校党的领导体制的初创阶段（1949—1966）。在党成立之初，高校建立了许多地下党组织，开展组织发展和政治动员工作，为新民主主义革命的胜利做出了重要贡献。[1]新中国成立以后，党在高校的主要任务是完成高等院校的接管、整顿工作，推动知识分子思想改造，探索建立大学生思想政治教育体系，开展院系调整和教育改革，同时公开地下党组织，积极推进党组织的自身建设。此时，党在高校的组织还处于初创阶段，10多万中等学校以上的学生中，党员仅占2.5%。[2]由于党员数量少、组织体系不健全，党对高校的领导较为薄弱。1953年前后，全国201所高等院校中，48所没有党员校（院）长。[3]大部分高校借鉴苏联模式，实施了校长负责制。这一阶段党对高校的领导经历了从地下至公开、从无到有、从弱渐强的转变，奠定了社会主义高等教育制度的基础。

随着社会主义改造顺利完成，党在高校的组织体系也逐步健全，进一步加强党对高校的领导成了高校体制改革的重点。1956年，党的八大通过的新党章规定党在学校的基层组织，应该领导和监督本单位的行政机构和群众组织积极地实现上级党组织和上级国家机关决议。[4]1958年，中央和国务院联合印发的《关于教育工作的指示》明确高校实施“党委领导下的校务委员会负责制”。这一阶段，全国许多高校纷纷召开了首次党员代表大会（或党员大会），选举产生了党的委员会，不断健全党对高校领导的组织体系。随后，在总结新中国成立以来我国高教事业发展历程的基础上，1961年《高教六十条》发布，提出高校应实行“党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制”，对高校的领导制度作了较为系统的规定[5]，初步理顺了党政关系，对我国高校内部领导权、行政权的划分进行了探索，为我国社会主义大学的领导体制奠定了基础。

（二）高校党的领导体制的恢复阶段（1966—1976）。1966年“文化大革命”在高校开始后，高校党的组织、行政系统、教师干部队伍、教学秩序等遭受严重破坏。1968年，工宣队、军宣队进驻高校，对制止动乱、稳定局面发挥了一定作用，高校建立了工、军、革三结合的学校领导班子。[6]1969年党的九大召开后，高校的党组织、党员组织生活、教学秩序都得到了逐步恢复。[7]经历风雨之后，加强党对高校的领导被再次提出。1971年全国教育工作会议召开，提出了高校“实行党的一元化领导”的基本方针。革命委员会作为党委领导下的权力机构，实施军干群、老中青三结合。[8]1976年“文化大革命”结束，高校面临着拨乱反正、恢复重建的艰巨任务。这一阶段党对高校领导的体制经历了从遭受破坏到逐步恢复的过程，这些历史教训为后来高等教育领域坚持党的领导、深化改革做了历史铺垫。

（三）高校党的领导体制的调整阶段（1976—1989）。“文化大革命”结束后的前两年是高校进行拨乱反正的阶段，在吸取“踢开党委闹革命”等深刻教训的基础上，1978年《高等学校暂时工作条例（试行草案）》出台，规定高等学校实施“党委领导下的校长分工负责制”。这对于加强党对高校的领导、快速恢复高校秩序，起到了重要作用。随着高校事业发展和改革开放不断向科教领域深入，这一体制中党委陷于具体事务、校长职责不清等缺陷也逐渐暴露。[9]1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》规定：学校逐步实行校长负责制。高校党组织的作用逐步转变为保证监督作用。这一阶段的体制主要有三种模式，即校长兼书记模式、“党的干部兼职化，党的活动业余化”模式、党组与校长分工负责的“双轨制”模式。[10]这一体制虽然初衷是为了加强“党要管党”，但由于过分强调党政分开，实际上造成了党建与业务工作脱节、基层党组织战斗力不强、思想政治工作乏力等现象。这一阶段党对高校的领导体制进行了大胆的改革与探索，为如何加强和改善党的领导积累了宝贵经验。

（四）高校党的领导体制的确立阶段（1989—2012）。1989年，党的十三届四中全会后，党中央在总结高校党的建设正反两方面经验教训的基础上，印发了《关于加强党的建设的通知》，提出“高等学校实行党委领导下的校长负责制，试行校长负责制的范围不再扩大”。1990年，中央印发《关于加强高等学校党的建设的通知》，重申了高校实行党委领导下的校长负责制，并规定了党委的主要任务、党委与校长的关系等内容。[11]1996年，《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》颁布，全国公办高校普遍确立了党委领导下的校长负责制。1998年，《中华人民共和国高等教育法》颁布，正式确立了“党委领导下的校长负责制”的法律地位，实现了高校的领导制度由政策文件向法律的转化[12]，党对高校的领导体制走上了法治化道路。随后，全国各高校开始了贯彻落实党委领导下校长负责制的积极探索，纷纷制定了党委全委会、党委常委会、校长办公会、党政联席会等议事规则及“三重一大”制度等规章制度，党在高校的領导得到逐步加强和有效改善。这一时期，党委领导下的校长负责制在我国公办高校全面确立，为我国高教事业的快速发展提供了坚强的政治保障。

二、当前现状

（一）党对高校的领导全面加强。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对教育高度重视，召开了全国高校思想政治工作会议、全国教育大会、学校思想政治理论课教育座谈会等会议，系统阐述了加强党对教育工作领导的系列重大问题，明确提出了现阶段教育改革发展的形势任务、目标原则、路径手段、战略策略、体制机制等根本问题。[13]2014年，党中央在总结高校实行党委领导下校长负责制20余年来历史经验的基础上，为进一步加强和改进党对高校的领导、完善高校内部治理结构，并从制度层面加以规范、固化，中央办公厅印发了《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，明确党委统一领导学校工作、校长主持学校行政工作，并对健全党委与行政议事决策制度、完善协调运行机制、加强组织领导等方面作了具体的规定。[14]2018年，中组部和教育部党组联合印发《高校党建工作重点任务》，提出要“规范院（系）党组织会议和党政联席会议制度”，进一步强化了高校二级院（系）党组织的政治核心功能。

新时代以来，党委领导下校长负责制无论在理论研究方面，还是实践探索方面，都得到了极大丰富。以“党委领导下的校长负责制”为关键词，在知网数据库中检索到的论文共880篇，其中2012年以后357篇，占比41%。部分省（市）出台了有关贯彻执行普通高等学校党委领导下的校长负责制的若干意见，大部分高校出台了贯彻落实党委领导下校长负责制的实施细则、修订了党委常委会和校长办公会的议事规则、制定了院（系）党组织会议和党政联席会议事规则等，在实践层面上对加强和改善党对高校的领导进行了许多有益探索。

（二）党对高校领导的制度体系仍需不断完善。重视制度建设是党的优良传统，2019年党的十九届四中全会提出要“坚持和完善党的领导制度体系”。但是，从已有的体制机制和制度文件来看，党对高校全面领导的体制机制和制度体系还存在一定的话语滞后现象，需要与时俱进地加以完善和发展。[15]当前如何在法律体系、党内法规制度体系和高校内部治理体系三个层面，构建起党对高校全面领导的法律法规和制度体系，把党的领导落实到高校治理的各领域各方面各环节是我国高等教育深化改革的重大课题。因此，亟需在总结高校领导体制变迁历史的基础上，汲取其中的经验智慧，把党对高校领导的制度与现代大学制度相结合，将坚持党的全面领导贯穿于作为社会规范体系的高校内部规范体系之中。[16]

三、经验启示

党对高校的领导体制既受国家政治环境、经济社会发展形势的影响，也受高等教育内在规律的作用。回顾历史，可以看出凡是党对高校领导坚强有力的时期，高等教育事业就拥有稳定的发展环境，就能取得快速发展;凡是党对高校领导弱化、基层党组织软弱的时期，高校就陷入了混乱状态，广大教师就失去了安心从教、静心从研的环境，广大学生就失去了成长的乐土和增长才干的平台。从中可以得出以下经验启示。

（一）要把坚持和完善党委领导下的校长负责制作为实现党对高校领导的根本途径。党委领导下的校长负责制是党经过不断探索、不断斗争、不断发展而形成的体制，是马克思主义党建理论与我国高等教育相结合的产物，具有历史的必然性、国情的客观性和时代的现实性。[17]这一体制是民主集中制在高校的具体体现和实现途径，既强化了高校党委的政治核心和领导地位，又发挥了以校长为首的行政组织的积极作用，充分调动了广大师生的积极性、主动性和创造性，为党的方针政策的贯彻落实提供了重要依靠，形成了具有强大治理功能的体制机制，保障了不同时期高等教育发展目标的实现。[18]因此，要坚持把党委领导下的校长负责制纳入中国特色社会主义制度体系之中，建立健全高校坚持和完善党的领导的组织体系、制度体系、工作机制，形成落实党的领导纵到底、横到边、全覆盖的工作格局。

（二）要把思想政治工作作为实现党对高校领导的重中之重。坚持党对教育事业的全面领导，首先是思想政治领导。[19]习近平总书记指出：“高校思想政治工作是党领导高校工作的具体体现，也是开展高校党的建设的重要抓手。”历史表明，加强高校思想政治工作对于培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人，巩固党的执政根基具有重要作用。邓小平同志曾于1989年指出：“我们最近十年的发展是很好的。我们最大的失误是在教育方面，思想政治工作薄弱了。”[20]可见，加强和改进高校思想政治工作，事关办什么样的大学、怎样办大学的根本问题，事关党对高校的领导，事关中国特色社会主义事业后继有人，是一项重大的政治任务和战略工程。因此，无论什么时候，高校都要始终自觉地把思想政治工作作为学校各项工作的生命线，抓好政治领导和思想领导，确保高校始终成为培养社会主义事业建设者和接班人的坚强阵地。

（三）要把充分调动校长、知识分子等方方面面的积极性作为实现党对高校领导的必然要求。充分调动最广大人民群众的积极性是加强党的执政能力建设的应有之义。高校作为知识分子的集中地，党对高校的领导就要充分调动各方面的积极因素，共同为党的路线方针政策的贯彻落实贡献智慧和力量。如新中国成立初期的“党委领导下的校务委员会负责制”、“文化大革命”期间“党的一元化领导”、改革开放初期“党委领导下的校长分工负责制”，没有充分发挥校长等行政组织的作用，影响了党对高校领导的实现效果。但是，新中国成立初期“团结、教育、改造”知识分子的政策、改革开放后“人才是最宝贵的资源”的思想理念、党的十八大以后“关心人才、爱护人才、成就人才”的政策，极大激发了广大知识分子的热情，广大知识分子对党的认同感不断增强，党在高校的动员力、凝聚力、影响力不断提升。因此，高校党委要始终把调动以校长为首的行政组织和广大专家教授师生的积极性，作为实现领导的必然要求。

（四）要把加强干部队伍建设作为实现党对高校领导的内在需要。高校党政领导班子作为学校的领导集体，其政治素质、能力水平、成员结构等直接影响着党对高校全面领导的效果。特别是党委书记和校长的政治意识、本领能力、工作风格等，直接影响着党委领导下校长负责制的实施效果。改革开放后，党中央先后印发了6个领导班子建设规划纲要。[21]党的十八大以来，习近平总书记高度重视各级党政班子建设和干部队伍建设，出台了《全国党政领导班子建设规划纲要（2019—2023年）》。高校干部政治素养明显提升，队伍多岗交流、年轻化的力度不断加大，成為贯彻落实教育强国战略的重要力量。历史和实践证明，加强高校干部队伍建设，特别是选优配强高校党政班子，党对高校的领导就能拥有坚强的力量。