赋予公务员诉权之探析

蔡 榕

西北大学法学院，陕西 西安 710000

一、行政诉权理论概述

（一）行政诉权的概念

行政诉权，是指行政法律关系当事人在不能自行解决因行政职权的存在和行使而引起的行政争议时，依法请求人民法院提供司法保护和帮助的权利。在此，需要注意两点，一是行政诉权的主体即行政法律关系的主体，即人民法院、其他诉讼参与人；二是行政诉权的行使需要以行政争议的发生为前提。

（二）行政诉权的结构

第一，主体。行政诉权的主体是行政法律关系的当事人，在主体要素仅指行政相对人，包括公民、法人、其他组织。第二，客体。行政诉讼的提起是基于行政职权的行使及行政争议的发生为基础的。第三，内容。由于我国的行政诉权理论发展不够成熟和完善，因此根据对民事诉权理论的借鉴，行政诉权应包括起诉权、上诉权、获得裁判权。第四，行政诉讼程序包括起诉、受理、裁决、审查监督、执行。相比民事诉讼法，行政诉讼法对于起诉有特殊的规定。公民、法人或者其他组织认为自己的合法权益受到具体行政行为的侵害时，可以向法院起诉，也可以经复议后向法院起诉。后者存在法律、法规明确规定必须经过复议程序才能向人民法院起诉的情形，如对于认为自己已经取得的自然资源的所有权或使用权被行政行为所侵犯的主体，其必须先经行政复议程序，对行政复议程序不服才可寻求司法救济。

（三）公务员享有行政诉权的重要性

诉权是指，当事人提起诉讼的权利或权能。从罗马的传统诉权理论到现代诉权理论，诉权都被认为是法律赋予实体法律关系主体在其权益发生争执时进行诉讼的基本权利。诉权既不是实体权利也不是程序权利，而是人人都应享有的人权。

首先，诉权本身具有先进性。诉权的功能是指行政诉权能够发挥的有利作用。诉权具有三大功能：首先，对当事人实体权利的保护功能；其次，当事人之间的对抗功能；再次，当事人诉权对审判权的制约功能。我国行政诉讼法的制定也是为了发挥诉权的三大功能。

其次，诉权是现代法治社会中第一制度性人权。我国《宪法》也规定，“国家尊重和保障人权”。对公务员的行政诉权进行否认，一定程度上是将公务员视为了行政目的达成的工具、行政活动实施的手段，从本质上来说是对公务员人权的忽视。因此，赋予公务员行政诉权是对我国宪法的遵守，也是对公务员这一群体的尊重。

最后，赋予公务员行政诉权无疑对于公务员合法权益的保护具有重大意义。公务员除了可以通过行政复核与申诉制度去维护自己的权益，还可以通过诉讼这一更加公平公正公开的方式进行。进而，行政机关则需要对其实施的内部行政行为更加认真谨慎，在遵循合法原则的同时更加深入贯彻合理原则，从而促进公务员与行政机关的良性互动。国家权力得到更加有效的制约有利于国家民主化和法制化的进程。

二、域外对公务员行政诉权保护的基本状况

第二次世界大战后，部分国家已经从行政救济和司法救济两方面对公务员的合法权益均予以保护。

（一）行政救济

英国公务员可以对职务执行中一般性工作管理措施，人事管理措施，涉及个人重大利益的行政管理措施、纪律处分提起申诉。其提起行政申诉的被申请机关为申诉委员会或机关首长。法国公务员对任用、考绩或晋升等人事措施不服可向专门的人事委员会提起申诉；对纪律处分不服，可按照行政隶属关系逐级向上级机关首长提起申诉。德国的公务员在任用、考绩等人事措施不服的，德国与法国的行政救济程序相似。对纪律处分决定不服的，可以向机关申诉委员会提出申诉，经调查后向机关首长提出裁决建议，由机关首长决定。对联邦纪律法院处分不服的，可在1个月内，向联邦行政法院起诉。由此可见，德国在具体实践中已经将对公务员纪律处分纳入了可诉的领域。

（二）司法救济

近年来，部分国家已对公务员赋予了一定的行政诉权。如，德国不再完全坚持特别权力关系理论，而是引入了公务员制度性保障理论。美国也转原来的“权力导向”原则为“衡平”原则，积极探索和实践权衡公务员个人权益和机关人事管理代表的公共利益之间的关系的最佳途径。

三、我国现对公务员行政诉权保护的基本状况

行政法法律体系及理论体系较为完善的国家在逐步肯定公务员行政诉权并对其予以适度的保护，但我国对于公务员行政诉权的保护现状还存在着立法上的缺陷，使得司法机关无法依照相关法律对公务员的合法权益进行有效保护。

（一）我国对公务员行政诉权保护的立法现状

《中华人民共和国行政诉讼法》第12条的规定，行政诉讼的受案范围主要为外部行政行为。

《中华人民共和国行政诉讼法》第13条第（三）项的规定，“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”属于不可诉的行为，这是指行政机关做出的涉及该行政机关公务人员权利义务的决定，也就是说我国行政诉讼法将内部人事管理行为全面不可诉。

《中华人民共和国公务员法》第15条规定公务员享有申诉和控告的权利。《中华人民共和国公务员法》第95条和《公务员申诉规定（试行）》第14条也对公务员的八项可救济事项做出了规定，表明公务员可通过申请复核和申诉的方式去维护自己的合法权益。

根据《人事争议处理规定》第三条的规定，“人事争议发生后……不愿调解或调解不成的，可以向人事争议仲裁委员会申请仲裁。当事人也可以直接向人事争议仲裁委员会申请仲裁。”但需要注意的是，此处虽然赋予了公务员行政诉权，但《人事争议处理规定》所适用的人事争议范围，限于实施公务员法的机关与聘任制公务员之间因履行聘任合同发生的争议。由于对聘任制公务员所做的相关内部行政行为不适用公务员法，因此其诉权问题不在本文的研究范围之内。

综上所述，目前我国对于公务员的合法权益的保护仅限于申请复核和申诉两种方式，公务员无法通过行政诉讼的方式使自己的权益得到更加公平公正公开的保护。

（二）我国对公务员行政诉权保护的实践现状

由于我国立法对公务员行政诉权的保护存在缺陷，而仅靠行政系统内部的救济方式是无法完全保障其合法权益的。近年来，行政机关不合法不合理的行政行为对公务员的合法权益造成侵害的事件频出。例如，在2012年安徽省太湖县发生的一起案件。作为太湖县城管局的副局长陈龙由于自己的女儿房屋的拆迁问题被“被停职”。公务员依法享有身份保障权、获得职位权与获得利益权，以不合理的缘由对公务员予以“停薪、停职、调离”的行政处分显然是不合法且不合理的。但由于公务员与其在职的行政机关存在着行政管理与被管理的关系，公务员通过行政申诉的方式寻求个人权利救济得到公正处理的难度依旧较大。除此之外，公务员也无法通过诉讼方法使自己的权利得到救济。

四、我国公务员行政诉权缺失原因分析

目前许多国家德国、日本已经，逐步赋予公职人员行政诉权的同时，为何我国依旧不赋予公务员行政诉权。只有对赋予公务员行政诉权的阻碍因素进行研究和分析后，才能够更好地推进公务员行政诉权合法化的进程。现将我国公务员行政诉权缺失的原因分析如下：

（一）传统理论基础未更新

法律对于我国来说是一项“舶来品”，我国的各种法律制度都受到了德国、日本等大陆法系国家的影响。特别权力关系理论发端于19世纪末的德国，尽管我国没有正式引用特别权力关系理论，但在现实中该制度一直被我们实施和贯彻，因此该理论便成为我国未赋予公务员行政诉权的理论基础。

特别权力关系是指在特定之行政领域内，为达成行政目的，由人民和国家所建立，并加强人民对国家从属性之关系。特别权力关系的本质为强制性权力，该理论的建立最初是为了维护19世纪德国君主对军队的统治权，过于强调国家的地位。德国行政法学体系构建时，德国处于垄断的资本主义阶段，国家机关的权力较大。我国两千年的封建历史背景，特殊的人事干部制度等中国化的行政特色使得特别权力关系理论十分容易被我国接受和运用，因此，这为特别权力关系理论在我国长期存在提供了充足的基础。目前我国还没有全方面引入更加民主先进的能够支撑公勤关系的行政理论，使得特别权力关系理论依旧在我国处于主导地位。

（二）国内思想观念进步程度不足

在我国长达两千年的封建社会时期，我国长期实行封建君主专制制度，在该制度体系下的法制本质上是“人治”，是反法治的。我国封建专制统治思想是贯穿于两千年的历史文化当中的，并且这种思想还或多或少的存在于现代社会中，而“这种影响不可能在一个早上就用扫帚扫光”。

从新中国成立到改革开放前，我国长期处于计划经济体制下，而与之配套的干部人事制度使公务员处于被管制的状态而从实行改革开放至今，仅有四十多年的发展背景，尽管我国在这四十多年里处于一个高速发展，思想愈加多元进步的时期，但是要完全消除两千年的封建思想和建国初期三十几年的计划经济思想的影响是极度困难的。因此，目前我国对于公勤关系的理解所基于的思想观念还不足以支撑法律完全赋予公务员行政诉权。

（三）完全赋予公务员行政诉权的成本较高

目前，国内多数学者都支持赋予公务员行政诉权，并提出了相应的实践方案。但是我国的行政诉讼起步较晚，经验不足，在我国有关公务员管理的一系列制度还不健全的现实情况下，将内部行政行为所产生的争议纳入行政诉讼的范围中，人民法院能够正确完善地审查案件的可能性较小。因此，在现阶段完全赋予公务员行政诉权还存在着许多需要解决的问题，使得该制度实行贯彻的难度较大。

1.受理组织和受理人员的专业性问题

若赋予公务员行政诉权，意味着公务员可以向人民法院提起行政诉讼。但人民法院是否有足够的专业水平去科学审理针对内部行政行为所提起的行政诉讼案件，这将是完全赋予公务员行政诉权急需解决的一大问题。要解决该问题，人民法院第一可以通过引入既具备法律专业知识又了解行政工作的专业人才进入审判组织，第二可以对原人民法院工作人员展开行政工作学习的系统培训。不论是扩大和调整人民法院工作人员的数量还是对人民法院原工作人员开展系统培训，都是成本较高的尝试。

2.如何平衡行政救济与司法救济的关系

对公务员合法权益的救济可以通过行政救济和司法救济这两种方式进行。由于发展时间短速度快，我国的行政救济制度还不够完善，其中有关行政救济程序性的规定在实践中操作难度较大。若完全赋予公务员行政诉权，公务员是否也可以通过与行政诉讼有密切关系的行政复议对自己的合法权益进行救济？公务员是否可以对机关所做出的决定对其造成的侵犯要求行政赔偿？如果可以，行政诉讼和行政复议的受案范围是否应该保持一致？现实的救济流程是否要坚持“穷尽行政救济”原则？公务员申请行政赔偿的标准和情形应该如何规定？

完全赋予公务员行政诉权不仅仅涉及公务员、行政机关、人民法院这三者，在立法中该如何规定，在实施中该如何设计，在实践中该如何平衡相关各方的利益，都是在创新制度中需要思考和解决的。国家要对完全赋予公务员行政诉权进行实践，要做好制度设计、法律规制等准备后才可着手实行。这无疑也是对我国国家治理能力的一项重大考验。

五、总结

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权利一直遇到有界限的地方才休止。”特别权力关系理论已经过时，而我国正在努力建设中国特色社会主义法治国家，因此赋予公务员行政诉权是我国在全面依法治国路上必须要迈出的一步。事物的发展是波浪式前进和螺旋式上升的，赋予公务员行政诉权也不是一蹴而就的。对聘任制公务员赋予行政诉权，说明我国对传统的行政关系已经有了更加现代化的认知，随着公务员制度的完善，我国可以逐步赋予公务员行政诉权。