建设法律服务平台促进自由贸易发展

2020-11-30陈明开

法制博览 2020年16期

陈林陈明开

中共泸州市委党校，四川泸州 646000

为适应国际新形势，对标自贸高要求，实施市场大开放，实现国力再提升，中央决定设立自由贸易试验区，大胆探索开放扩大化、投资便利化、贸易自由化、管理科学化、行政限缩化、服务优质化新天地［1］。在这一轮勇闯改革深水区的过程中，习总书记强调：“要坚持在法治下推进改革，在改革中完善法治。”法律服务作为法治内核的重要组成部分，应当与自由贸易试验区的法治建设同步匹配，共同促进自贸区发展。

一、自由贸易试验区概述

（一）自由贸易试验区概念

传统意义上的自由贸易区分为两种，一种是广义的自由贸易区，指两个或两个以上国家或地区通过签署自由贸易协定，以WTO框架内的最惠国待遇为基础，相互进一步开放市场，分阶段取消绝大部分货物的关税，消除非关税壁垒，改善、放宽服务业市场准入，实现贸易投资自由化，从而形成促进商品、服务、人员、技术、资本等要素自由流动的“大区”，如北美自由贸易区、东盟自由贸易区等；而狭义的自由贸易区［2］，1973签署的《京都公约》将其表述为：“指一国的部分领土，在这部分领土内运入的任何货物就进口关税及其他各税而言，被认为在关境以外，并免于实施惯常的海关监管制度。”按上述定义，我国目前设立的自由贸易试验区不属于两者，而是处于试验阶段的狭义上的自由贸易区，即由中央授权的以制度创新高地、贸易便利高地、行政权力洼地、贸易成本洼地等为建设目标的特定试验区域。其特征有三点：资本不能自由流通、货物不能自由流通、人员不能自由进出。

我国设立的自由贸易试验区有别于保税区。区域层面，前者是现有保税区的极大拓展；政策层面，自贸区可谓是目前保税区的全方位升级版。同样，自由贸易试验区也有别于自由贸易港［3］。自由贸易港是自由贸易试验区的追求目标，将真正实现“境内关外”，即贸易自由、人员进出自由、货币流通自由、货物存储自由以及进出自由，定位全面开放的新高地，真正意义上的“境内关外”。

（二）自由贸易试验区功能

从中央批复的各自由贸易试验区的总体方案来看，各自由贸易试验区建设的总体思路基本上是，以国家战略为崇高使命，以制度创新为核心主题，以发展模式转型为主要任务，以开放倒逼改革为推进思路，以防范风险为约束条件，以复制推广为基本要求，把自由贸易试验区建设成为综合改革区、政府管理创新和效能再造区、“一带一路”的桥头堡、风险压力测试区。

二、自贸区法律服务平台建设的基础理念

（一）法治是自由贸易试验区的运行内核

自由贸易试验区之“试验”二字本身包含诸多法律问题，或者可以说本身就是个法律问题，“试验”所滋生的各种制度产品和引发的各种法律关系需要用法律来评判、用法律来调整、用法律来保障，无不与法律有千丝万缕的联系，法治便是自由贸易试验区的运行内核。

1.自由贸易试验区建设需要立法先行

“法”之所以令人信服，是因为她因民主而生，反映人民群众的意志，而且具有普遍性、连续性，靠国家强制力保障其施行。“解放思想”、“先行先试”是中央对自由贸易试验区建设的基本要求，但是试验中涉及如何开放、开放到什么程度、国家利益作多少让渡、国家权力如何与开放协调、开放后的监督和管理如何跟上等问题既涉及国计民生，更涉及国家利益与安全，如果完全依靠地方通过试验来对自由贸易作出规制，会因为地方的立法权受限而有僭越之嫌，也会因此而使规制不具备“法”的基本特征，致外商望而生畏，不敢跨入自由贸易试验区半步。因此对自由贸易的规制需要顶层设计，并且将顶层设计上升为国家意志，即需要立法先行。正因为如此，为了给自由贸易试验区“松绑”，国务院多次决定暂时调整有关行政法规、国务院文件和部门规章规定在自贸区的适用，内容涉及民用航空业、娱乐业、金融业、旅游、教育、轨道交通等重要领域。期待更广层面针对试验区的专项立法能够出台，尤其是全国人大的基本立法。当然，试验中涉及上位法未保留，且只是一些地方性的问题，可以依靠地方立法来解决，

2.自由贸易试验区建设需要在法治框架内进行

任何组织和个人都必须在宪法法律范围内开展活动，这既是党中央的英明决策，也是依法治国基本方略的客观要求。自由贸易试验区不管如何试验，不管如何建设，都应当在法治框架内进行。一是权力取得必需依法，通常由国务院以印发总体方案的形式，类似于行政法规对相关省政府完成授权，其后再分别设置机构、分配管理权力；二是权力运行必需依法，比如某试验区涉及到的区一级政府通常可以将相关行政许可委托自贸区管委会实施，这对于保证权力的依法运行具有重要意义。

3.自由贸易需要法治保障

“自由”是相对的，其边界需要法律框定。“自由”是脆弱的，其实现需要法律保护。没有法治，自由贸易试验区将是违约的乐土、犯罪的天堂，何谈自由贸易？正因为如此，各自由贸易试验区都将“放管服”摆在了极其重要的位置，着力加强对行政审批的事中事后监管；各司法机关也强化组织力量，加强惩防措施，为自由贸易试验区扩大市场开放、实现贸易便利化提供司法保障。

为此，最高人民法院发布了《关于为自由贸易试验区建设提供司法保障的意见》，为促进自由贸易试验区健康发展提供司法保障。各自由贸易试验区也相继设立司法或者准司法机构［4］，如上海自贸区挂牌了中国（上海）自由贸易试验区仲裁院、四川自贸区成立了中国国际经济贸易仲裁委员会下属的仲裁中心。法治保障的跟进，有效保证了自由贸易试验区建设的顺利进行，也有力维系了自由贸易试验区良好的社会秩序和市场经济环境。

（二）自贸区法律服务需求的特点

法治是自由贸易试验区的运行内核，但因各自由贸易试验区之“初设性”和“试验性”，“内核”尚需强化和升级。法律服务与法治是孪生姐妹，或者说是法治内核的重要组成部分，毋庸置疑应与法治内核的建立、升级同步进行［5］，甚至可以认为法律服务对自由贸易试验区的日常经济运行更加不可或缺，更能保驾护航。

一是“高低皆有”。“高”是指高端、高难度的法律服务，此类业务很多都是涉外的。各自贸区设立后通常会衍生出一系列法律服务新领域。如知识产权的保护与反倾销、反补贴，检验检疫便利化、一体化，投资目标国法律环境尽职调查，国际税务筹划，涉外仲裁、诉讼等。欲对这些领域提供法律服务，需要精通外语，本国、目标国法律，国际贸易规则，并具备相关领域的专业知识和丰富的实践经验，所以一般的法律服务机构和人士难以胜任。“低”是指低端、常规的法律服务，此类服务基本都不涉外。区内也不乏常规的法律服务领域，如侵犯公民人身权、财产权的刑事诉讼，简单的民事纠纷处理，一般的行政复议、行政诉讼等。高端法律服务势必主导未来的自贸区业务市场，创造的附加值肯定将远远超过低端业务［6］。

创新能力对学生的综合素质和终身学习能力都有着重要的影响。教师在教学过程中要注意激发学生的学习兴趣，善于引导学生，树立正确的科学意识，发散学生的思维，提高学生独立思考和实际解决问题的能力，促进学生创新能力的培养。

二是“诉非相伴”。“诉”指诉讼类的，也就是争端解决，坊间谓之“灭火”，如区内需要的基本刑、民、行政诉讼、商事争议仲裁、国际诉讼等法律服务。“非”指非诉讼类的，也就是各类法律风险的防控，坊间谓之“防火”。从发展趋势上讲，区内对非诉讼的法律服务需求将逐步占据主流。

三是“广狭相随”。狭义上，仅能由律师提供法律服务。广义的法律服务按照官方提法，或者老百姓的普遍认为，指除了律师的法律服务以外，还包括基层法律工作者、司法鉴定机构、公证机构、人民调解机构、各类仲裁机构，甚至还包括公、检、法提供的法律服务。但无论如何，只有律师、基层法律工作者能够成为当事人的代理人，他们除了对法律、基本事实负责以外，还要对当事人负责，正是所谓“受人之托，忠人之事”；而其他的机构只能是站在第三方角度，仅对法律和事实负责，居间公正行使职权。本文所指法律服务比“狭义”的要广，比“广义”的窄，指律师、基层法律工作者、司法鉴定机构、公证机构、人民调解机构、各类仲裁机构提供的法律服务。区内的某项业务可能涉及一种法律服务，也可能涉及多种。

四是“公私兼顾”。在各类法律服务人员和机构提供的法律服务中，有公权性质的，也有私权性质的。所谓“公权”性质的法律服务，即服务机构隶属于国家，或服务产品由国家购买，无偿或廉价地提供给相对人，如公证机构、各类仲裁机构提供的法律服务，律师、基层法律工作者提供的法律援助，官方调解机构提供的调解服务等。所谓“私权”性质的法律服务，即民间机构提供的法律服务，如律师、基层法律工作者提供的法律服务，民间司法鉴定机构提供的司法鉴定服务，人民调解机构提供的调解服务等。区内需要的法律服务既可能涉“公”，也可能及“私”。

三、自贸区法律服务平台的定位

基于以上自贸区法律服务需求的特点，考量现实条件，自贸区法律服务平台建设应具有以下定位［7］：

（一）民办性

法律服务既是一种公共产品，也是一种服务贸易商品。我们所要建设的平台须是独立于政府之外的社会中介性质的市场主体，充分体现“去行政化”。因此，法律服务平台的搭建和运营应当以民间机构为主导，具有独立法人资格。

（二）中介性

该平台不直接提供法律服务，只为客户提供获得法律服务的最便利化通道，可以是客户获取法律服务产品的中介——物理场所和虚拟场所。也就是说平台先储备若干法律服务产品或法律服务供应方，供法律服务需求方选择，或在平台的导购下选取，以“量贩式”、“总包式”服务满足客户需求。平台独立于需求方和服务提供方，保证自身正常运营。

（三）本土性

法律服务平台的发展方向取决于各自贸区独特的战略定位和发展规划，以四川自由贸易试验区川南临港片区为例，其属地泸州作为酒城，位于白酒金三角核心腹地，独据两大白酒名品，一定要在白酒行业的知识产权保护、会展策划、公司并购、海外投资等方面深耕细作，打造白酒法律服务品牌，站稳国内白酒法律服务新高地。

（四）多元性

针对区内客户的多元需求，进入平台的法律服务产品也应当是多元的。律师所能提供的服务大体上可分为诉讼业务和非诉业务，除此之外还应当有公证、仲裁、调解、鉴定等机构提供的法律服务产品。客户可自主选择、各取所需。

（五）开放性

自贸区法律服务平台的建设均应当放眼全国甚至世界，有意识地邀请国内外相关领域的专家进入平台，并引进在全国乃至国际上都有影响力的法律服务机构到平台设立窗口或者与平台开展合作、形成联盟。另外，可与国内外知名高校法学院及法学会等建立合作机制，充实平台资源库。

（六）便捷性

（七）官助性

如前所述，法律服务平台虽为民营，却可为各自贸区“量身定做”，建好后可以成为区内的金字招牌；而且平台也可以为区内提供大量的公益性法律服务，所以，政府对平台建设提供一定帮助具有充分的合理性，主要可以从以下几个方面提供帮助：一是为平台公司及其服务基地提供办公场所；二是采取行政措施，要求相关公益性法律服务机构先期进入平台，成为会员，并要求其对标平台要求，加强自身建设，提高服务质量；三是加大对平台公司的推介，对平台会员办公、办事尽可能提供便利。

四、自贸区法律服务平台的建设构想

（一）建立机构

自贸区内可由一个或多个国有企业、律师事务所、律师或其他公民、法人出资设立有限责任公司（以下简称平台公司）并在区内办公，经营范围为法律信息咨询，具体为法律服务平台的建立、管理和维护［8］。平台公司不能向法律服务的需求方收费，其运行经费主要可由三部分组成：一是股东实缴的注册资本；二是进入平台的各法律服务机构及相关人员缴纳的入场费；三是相关企业在平台公司网站上植入广告的收费。其中入场费由平台公司与进入平台的各法律服务机构及相关人员协议缴纳，可采用固定、比例等收费模式；但是，进入平台并不向客户收取服务费的公益类法律服务机构，如人民调解机构等，可以不向平台公司缴纳入场费。

“平台”是法律服务产品交易以及为法律服务产品交易提供便利的一个场所。通过平台发生的法律关系有两层：第一层是平台公司与法律服务需求方的法律关系、平台公司与法律服务提供方的法律关系；第二层才是法律服务需求方与提供方的法律关系。平台公司在其中是法律服务供需双方快捷、高效建立关系的纽带、通道和场所，这就是设立平台公司的客观需求与根本原因。

（二）设置储备

关于储备，即邀请相关机构、人员，或者相关机构、人员申请后经审核通过的进入平台，成为平台会员。该项工作是法律服务平台建设的基础工作、难点工作，要考虑到区内区外方方面面的法律服务需求，更要尊重各自贸区的法律服务资源实际状况。储备由律师资源库、公证资源库、仲裁资源库、调解资源库、会计师资源库、税务师资源库等组成，在邀请或审核主动申请的入库会员时需严格制定标准，从严把握，以满足自贸区法律服务需求的特点。

对入库会员的管理，可采取自主管理或联合管理两种方式。联合管理是针对邀请入库或者隶属于政府的会员，由平台与政府形成合作机制，对其实施管理；自主管理是针对其他入库会员，由平台公司通过协议方式对其实施管理、考核。大的原则上可如下操作：

1.入库有效期设为1-2年，实行动态管理。入库期间，对所有入库律师事务所、公证机构的执业行为进行跟踪监督，发现其有违反法律规定和执业操守、未保持法定设立条件等情形的，淘汰出库。对所有入库仲裁机构的执业行为亦进行跟踪监督，发现其有高端仲裁员减缩等情形的，立即淘汰出库。

2.入库会员既要遵守相关法律法规、行业规定，又要遵守平台公司的相关制度，服从平台的管理，按照平台公司要求进入平台基地。涉及法律服务收费的，要遵循平台公司制定的收费原则。对平台公司安排、推荐的事务，入库会员无特殊理由不得拒办。

3.入库会员可汇编成册，对其业务范围、特长、业绩等进行详细介绍，实现电子、纸质双版本，方便客户查阅。电子版实现智能搜索功能，便于快速找到恰当的入库会员资料。

4.平台内应邀入库的会员，特别是本地会员要加强自身建设，配齐配强工作人员，改进工作作风，提高办案水平，特别是要储备懂业务、精法律、会外语的仲裁员、人民调解员等。自贸区属地的传统仲裁委员会要加快改革步伐，尽可能地推向市场，实现真正意义上的民间性、中立性，服务当地自贸区发展的新需要。

5.促使入库的商事仲裁机构、人民调解机构加强同人民法院的对接，依法提升司法审查、确认、执行的速度和质量，使其作为诉讼外的纠纷解决途径得以充分发挥作用，增强其吸引力。此举主观上不仅能更高效、快捷地化解涉自贸区纠纷，客观上亦可吸附、办理更多案件，缓解法院办案压力，促进和谐社会的构建。

（三）创建基地

在自贸区内的一片集中区域，可设立法律服务办事机构，形成法律服务基地，方便供需双方对接业务，就地办理案件。基地设一个窗口并分类设置固定办公区、代表机构或办事机构。窗口配备若干专职人员，办公经费由平台公司承担，负责对客户的来访接待、需求了解、服务导引等线下业务的办理，比如在了解客户需求后，将其导引到固定办公区办理或进入平台管理系统在网上办理；窗口实行首问责任制，客户通过窗口接受法律服务的，都应当录入平台管理系统，由平台管理系统实行全程跟踪、督查督办。至于在固定办公区的设置上，可分为律师办公区、调解办公区、公证办公区、仲裁办公区等，由相关入库会员轮流派人值守，按平台公司的制度要求执行事务。

（四）开办网站

平台公司要建立一个自贸区法律服务网站。网站设置法治宣传栏目，定期登载一些法律知识、法律法规和典型案例；设立入库会员推介栏目，实事求是地对会员的职能、特长、业绩进行说明。平台公司还要设立平台OA系统，配备移动APP，入库会员可通过电脑、手机等移动终端进入OA系统办公；法律服务需求客户注册后亦可凭借终端进入OA系统，通过语音、文字等交流方式，实现在平台窗口能够实现的服务导引、法律咨询、文书签署等功能。

五、结语

法律服务一定层面上代表着法治水平，构建自贸区法律服务平台，进一步整合、加强法律服务，特别是高端、涉外的法律服务，对于自贸区吸引外资，进一步改革开放以及国民经济发展，均可谓意义重大。

（一）营造自贸区良好的法治营商环境

自贸区法律服务平台的构建，旨在为各方提供法律服务，同时也是在响应中央《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》的精神，健全法律服务体系的重要举措。通过该平台，法律服务需求方能够获得律师、公证、调解、鉴定等相关法律服务，从而为自贸区的经济发展创造值得信任的稳定营商环境［9］。

（二）提供自贸区高效的纠纷解决方案

建立健全纠纷解决机制是自贸区法治建设必不可少的环节。能否公正、便捷、高效地定纷止争，是自贸区良性运转的重要保障。法律服务平台通过先进的网络信息技术，整合国内外优质的法律服务资源，实现便捷、及时、高效、精准地为各地、各类需求者提供防范法律风险、解决法律事务的方案。如若能够加大重视程度并落实建设，势必将有效发挥构建良性市场经济秩序、维护社会和谐稳定、缓解司法机关办案压力的重要作用。