新形势下我国民事公益诉讼制度构建

胡 谦

云南师范大学哲学与政法学院，云南 昆明 650500

民事公益诉讼制度最早实行于美国。而我国自“王海打假案”发生后，逐渐对民事公益诉讼重视并立于制度管理。该制度的产生和发展于我们国家而言，可谓新生事物，其建立与完善需借鉴他国经验、并结合我国的具体情况不断地摸索。为了更好地实践民事公益诉讼这一法律形式，需要首先对其核心——公共利益的概念、发展及其本身所存在的意义和必要性进行对应分析比较。

一、民事公益诉讼的相关概念和必要性分析

（一）公共利益的概念

一提到民事公益诉讼，最先想到的必然是公共利益。因为民事公益诉讼所需要保护的唯一对象：就是公共利益，而其制度设计的目的也是最大限度的保障公共利益。那么，何为公共利益？即指“国家利益、社会利益、特定或者不特定的他人的利益”①，是区别于私人利益的一种利益模式，其本质在于社会的秩序稳定。由此得出，民事公益诉讼区别于普通诉讼的根本属性在于“公益性”。

（二）民事公益诉讼存在的必要性

民事公益诉讼将法益的保护对象由个人、群体利益上升到了不特定多数的公共利益领域，扩展了公民参加公共事务管理权力的司法救济途径，完善公民民主权利全面实现的方式；同时引导公民合法有效的保护自身的合法权益，更好地践行法治理念，积极有效的减少和制约群体性矛盾事件的产生、蔓延、持续和扩大化。完善的民事公益诉讼制度则像是一个减压阀或是安全阀，对于社会上一些不良的情绪和激化的矛盾可以进行疏导和引流，能够有效地减轻国家、政府以及社会的压力，更有利于快速稳定的建成社会主义法治国家。

（三）民事公益诉讼的发展历史以及各国发展概况

首先，公益诉讼一词，是一个相对于私益诉讼而言的比较性概念，追根溯源，其最早是产生于罗马法。而在罗马法中有涉及关于私人权益和公共权益的概念及保护手段的区分，其具体的表述如下：“私益诉讼主要是指为了保护某些特定的个人的专属性质的利益，而仅仅只能是具有直接利害关系的相关人员才有资格去提起诉讼；而公益诉讼的主要或根本目的则是为了保护整个社会的整体性、全面性的利益模式和相应的权益行为，除了相关立法上有比较特别的规定之外，其余所有的罗马市民均有自己的权利可以提起。”

而现代的民事公益诉讼制度则源于二战后的美国。在美国，公益诉讼又被称为“公共诉讼”，它表现在可以通过公民个人、相关人员或团体等都可启动诉讼流程，主要模式为“集团诉讼”。同时在大量的民事公益诉讼案件累计过程中，美国产生了特有的“私人检察总长制度”，这一制度进一步地扩大和放宽了公益诉讼所能涉及到的相关主体范围和限制标准，能够更好地去维护公共和社会利益。德国则是作为大陆法系的主要代表之一，其民事公益诉讼模式则主要是表现为团体诉讼，通过立法赋予公益性的社会团体以民事权利能力，基于此向法院提起诉讼并维护其权益。英美法系和大陆法系的主要代表做法和经验，均有值得我国参考、借鉴、学习和深入的地方。

二、我国民事公益诉讼制度本身存在的现状及问题

上文阐述了相应历史和各国发展情况，反观我国，民事公益诉讼制度产生较晚，存在时间较短，其反映的立法问题与司法现状主要体现在：主体范围狭窄且不明确、受案范围不明确、举证责任不明确、保障体系不完善等。具体分析如下：

（一）民事公益诉讼主体范围狭窄且不明确

我国《民事诉讼法》第五十五条的规定内容为“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”通过法条内容我们可以看到，法律规定的诉讼主体是法定机关和有关团体，首先排除了个人作为诉讼主体的可能；其次法律所规定的法定机关，并没有明确诉权主体及相应权责，而检察机关所拥有的也仅限于补充诉权而已；最后法律规定的有关团体同样是主体不明确，甚至对团体法定标准过高，如我国《环境保护法》第58条明确社会团体达标条件包括：依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事公益活动连续五年以上且无违法记录。如此高的团体法定标准，在现实性的司法实践中，很少或者是为数不多的团体才能成为相应的诉权主体。如此狭窄的主体范围，使得民事公益诉讼几乎是仅停留在法律条文中，难于实现对公共权益的真正维护和保障。

（二）民事公益诉讼受案范围不明确具体

首先，基于我国民事公益诉讼所产生的根本属性——公益性，决定了其法益范围的广泛性和权益对象的不确定性，法律法规无法全部囊括其中。其次，当前我国的民事公益诉讼立法倾向于基本法和单行法的结合，而我国目前明确规定的单行法也只主要包括两大类：环境保护和消费者权益保护，法律所规定法益种类较少。最后，法律对于诉讼受案范围规定模糊且不明确，例如我国《环境保护法》第58条规定了对“环境污染、生态破坏、损害社会公共利益的行为”向人民法院提起诉讼；我国《刑事诉讼法》特别规定了检察院对“国家财产、集体财产遭受损失”进行民事公益诉讼。可见，法律所涉及的民事公益诉讼范围规定狭窄且不明确，不利于司法实践活动。

（三）民事公益诉讼的举证责任不明确

在一般的民事诉讼案件中，除了举证责任倒置的特殊情况以外，惯常遵循“谁主张、谁举证”的举证原则。而民事公益诉讼有着区别于一般的私益诉讼的特点，因此对于这种一般的民事举证责任模式就显得不太合理。

同样，在民事公益诉讼过程中，一般情况下侵害方基于优势，能够掌握更多的社会资源，而举证责任归属于原告，只会增加其维权的难度，对公共权益的救济无利。

（四）民事公益诉讼保障体系不完善

民事公益诉讼因所涉权益范围过广，双方地位悬殊，诉讼过程漫长，对于诉权主体而言，一般耗时长、风险大、成本高，大多不愿意费精力去维权，或者诉讼出现半途而废的情况，降低了诉权主体维护其合法权益的积极性；同时，我国相关诉讼费用收取标准是一律按照《中华人民共和国诉讼费用交纳办法》进行，据其第十三条第二款规定，凡所涉损害赔偿案件，均采用统一标准收取，也就是“根据对应的诉讼请求金额或者价额”按照比例分段累计模式进行缴纳，然而公益诉讼由于所涉及到的客体范围广、相关人员多、关系复杂等，其所对应到的诉讼标的额度也必然是不低，甚至于会远远超过一般主体所能够承受的范围，让这类人望而却步。

三、我国民事公益诉讼的制度构建和完善

其实，民事公益诉讼本身只是民事诉讼范围内的一种特殊形式。而针对上文所分析到的我国公益诉讼制度的立法方面和司法实践当中所存在的问题，应当在遵循民事诉讼的法制框架之内，融合民事公益诉讼自身的特点，借鉴和参考学习相关国外成功经验并结合我国具体的实际情况，建立、修改和完善我国民事公益诉讼制度。

（一）不断扩大民事公益诉讼主体范围

在具体的一些民事公益诉讼实践活动过程中，相关当事人的适格是个核心问题，即由什么样的主体去向法院提出对权益的维护。而传统的理论认为诉权的存在是以诉的利益为宗旨，而诉权主体则是需要与对应诉讼具有直接性或间接性的利害关系，因此无任何利害关系的主体就不享有任何诉权。

1.拓展公民个人的诉权

上文所提及到法律条文当中只规定了机关或团体享有民事公益诉讼诉权，而排除了个人诉权，本文认为应当增加公民个人的民事公益诉讼诉权。因为，首先，公民个人应当享有参加公共事务管理的民事权利；其次，民事公益诉讼的性质决定了它所代表的是不特定多数人的公共利益，这其中也包含了相应个人的一定程度上的公共利益，因此公民个人应当是有权限去对其对应的利益问题提出维权的。但这里是不是所有的个人都有权利去进行诉讼，当然不是，只能是公民主体对其具有直接或间接利害关系的利益进行诉求，而没有任何利益关系的个人自然就没有任何的权利进行诉讼。

2.检察机关主体性

首先，检察机关作为民事公益诉讼的主体，在各国实践也屡见不鲜，如上文所提到的美国为代表。其次，检察机关是我们国家的法律监督机关，由其性质决定了当面对着国家或者是社会公共利益受到任何损害的时候，检察机关既有权利也有义务去监督管理这些破坏行为，因此在我国检察机关应当成为民事公益诉讼的主体，它代表的是国家的意志、国家的公权力，具有强制性和法定性，更有利于利用和节约司法资源，推动法治进程加快。

3.行政机关的辅助性

法律条文中提到法定机关，暂且主要指行政机关。行政机关代表着国家对于各项具体的行政事务具有行政管理的作用，同时还承担着对国家以及社会公共利益进行相关保护和管理的职责和权能。但行政机关在具体行使其行政管理职权时，具有时空和地域障碍，无法对域外事件进行干预，具有限制性，导致相应的行政不作为，使得那些危害社会公共利益的侵权行为无法得到有关主体的及时有效限制或制止。因此行政机关不能成为民事公益诉讼主体，只能成为辅助主体，主要通过行政程序对违法行为加以控制，司法手段为行政机关利用的辅助手段。

4.降低社会团体标准

社会团体一般是自愿按章程结合和活动的社会性团体，具有补充政府管理职能的作用。其在民事公益诉讼当中不仅具有一定的经济实力和稳定的组织结构，同时还超越了个人作为诉讼当事人一方的不利因素，结合其特殊专业性，发挥其自身有效作用。上文提到法律对其成为主体的规定包括需满足登记、行政许可和存续年限等条件。本文认为可适当放宽其成为主体的相应条件，例如登记条件可以降低为县级机关进行登记，或者存续时限为5年的降低为3年时间，既满足团体成立的合法性又可增加主体成立数量，使得民事公益诉权主体扩大化、普遍化，更有利于公共利益的维护和民主权利的行使。

（二）增加和明确民事公益诉讼受案范围

当前民事公益诉讼受案范围主要包括环境保护和消费者权益保护两大类，且其它范围概念模糊不好定位。因此根据我国当前司法实际进程的发展，以及近期出现的新型危害社会公共利益的行为，应当立法予以控制管理，如对受案范围应当增加对食品安全、英烈保护、国有资产流失、反垄断和反不当竞争、妇女儿童权益保护等，以适应社会的发展并能让主体通过法律进行维权。

（三）明确举证责任原则

针对民事公益诉讼举证方面可以分为两类：对于检察机关或行政机关，由于其具有国家强制力支撑，更利于调查取证，可按照“谁主张谁举证”原则；而其他个人或团体，由于其具有弱势地位，则按照举证责任倒置原则进行举证。

（四）完善和健全保障机制

1.诉讼费用负担

民事诉讼案件的诉讼费用理应以原告先行垫付为原则，但民事公益诉讼是特殊的民事诉讼，由于其所涉范围广、耗时长、耗费大等原因，普通的个人、团体或行政机关承担不起高昂的诉讼费用，望而却步，不利于对公共利益的切实维护。因此可以借鉴国外的成功经验，如设立公益费用援助制度、给律师或主体按照一定比例提取罚金、诉讼费用免交等。

2.提高法院管辖等级

相对于之前法律规定的法院管辖等级进行提升。以便于更好地处理民事公益诉讼中所涉及的公共利益及扩大法院判决效力递及范围，同时针对检察机关、行政机关等作为主体而提出的相关诉讼，能够更有效的处理其一审二审程序中所涉及的主体不适或矛盾等诸多问题，利于司法实践。

同时在法院处理过程中，应当按照法院公权力和强制力进行审判，不允许涉案双方当事人因进行诉前调解或和解而撤案，导致他人或团体的公共利益受损；其中双方当事人调解或和解所涉利益经法院判断不影响公共利益续存的情况除外。

3.防止诉权滥用

前文中提到扩大民事公益诉讼主体和受案范围，增加其多样性，但是这并不就意味着相关诉讼主体可以进行诉权滥用。因此，为了提高司法资源的利用率和节约司法成本，更有效的维护社会公共利益，应当设立专门部门进行主体诉前资格审查、惩罚赔偿金收缴国库、设立必要和切实有效的监督和惩罚性措施等。

注释：

①赵许明.公益诉讼模式比较与选择［J］.比较法研究，2003（2）：68-74.