我国行政复议机构设置的困境和出路——以省级行政复议局为视角

熊 宇

四川师范大学法学院，四川 成都 610066

党的十九届三中全会通过了《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《改革方案》），《改革方案》明确规定组建新的司法部，把国务院法制办的职能整合到新组建的司法部。以前国务院法制办承担的“承办申请国务院裁决的行政复议案件工作。指导、监督全国行政复议和行政应诉工作，负责行政复议和应诉案件办理工作”的职能，由新组建的司法部来承担。《改革方案》对地方机构改革的要求是“机构职能要基本对应”，据此，各省法制办纷纷与司法厅整合，重新组建省司法厅。以前省政府法制办具有的，包括行政复议在内的各项职能，也整合到司法厅，并在司法厅下设行政复议局作为专门的复议机构，承担省一级的复议和应诉工作职责。司法厅作为省政府下属的职能工作部门，将行政复议局设在其下固然考虑到了《改革方案》的总体要求，有一定的合理性。但相对于行政复议所应有的属性而言，存在明显的法律问题，应当引起重视并予以调整。

一、行政复议机构设置的逻辑基础

（一）公正性是行政复议机构设置的内在价值

价值是什么？卓泽渊教授认为，“价值是客体对于主体的意义。包括客体对于主体的需要的满足和主体关于客体的绝对超越指向两个方面。”［1］公正是法律的基本价值，也是每项法律制度必须追求的价值。行政复议制度的设立，其主要目的是规范行政权力的运行，从而保障相对人的合法权利。行政复议，就是由于相对人的权利受到行政权力的侵害，因而由相对人启动的一种纠错程序。这种制度通过审查行政行为的合法性，达到纠正违法的行政行为和保障相对人权利的目的，从而体现法律制度和整个社会制度的公正性。由于行政复议机关是被申请人的上级机关，按照我国科层管理的设定，其对于下级政府及职能部门具有直接管理和命令的权力，因此一旦做出行政复议决定，就能够快速地纠正行政机关的违法行政行为，体现高效性的特点。但行政复议机关和被申请人又是上下级的关系，存在密切的利益联系，从某种角度而言，违反了回避原则的要求，与自然公正的法治理念相背离，怎样体现公正的价值成为行政复议制度赖以生存的标准。如果行政复议机构的设置不能够体现公正性，行政复议制度就会流于形式，缺乏应有的公信力。行政复议的公正价值，主要体现为行政复议机构在办理行政案件的时候，要做到中立和不偏不倚，要尽可能地摆脱上下级行政机关之间利益上的束缚，严格按照法律法规的规定，以事实为根据以法律为准绳，结合行政复议的具体案件，审查相对人的行为是否违法，审查行政机关的行政行为是否满足行政法规定的合法要件。以客观中立的态度，对行政行为的合法性做出评判，形成满足法律要求的复议决定，从而修复被行政权力侵害的相对人的合法权益，最终实现法律的公平正义价值。

（二）独立性是行政复议机构设置的制度保障

行政复议是一种内部行政监督行为，其主要功能是解决行政争议，纠正违法或者不适当的行政行为，促进依法行政，从而保障相对人的合法权益，建立合法有序的社会管理秩序。独立性、中立性、公正性和权威性是行政复议的必然要求，是保障行政复议公信力的基础。由于行政复议是上级行政机关监督下级行政机关的内部监督机制，监督者和被监督者之间具有千丝万缕的联系，复议的公正性广受质疑。对于复议制度而言要想保证公正性，首先要求复议机构处于一个相对独立的地位，犹如一种准司法行为，复议机构应站在第三方的立场上对行政机关和相对人之间的行政争议做出裁决，以确保复议的公正性。在目前设置的省级复议机构中，复议机构没有独立的法律地位，而缺乏独立性的主体要以公正的身份裁决纠纷，其公正性自然会受到质疑。复议机构是否存在独立性在很大程度上决定了复议裁决的公正与否。而支持公正有两大支柱：一是主持者的超脱；二是程序上的公平性。［2］这就要求具体承担复议工作的机构，必须具有相对的独立性，唯有如此才能够保障行政复议的公正性。因此，复议机构在设置时必须遵循独立性的原则，复议机构的独立性构成了行政复议机构设置的逻辑基础。

（三）行政复议机构应当具有相对超然的地位

有学者认为，行政复议的基础是行政机关的上下级领导关系，那么行政复议机构的独立性是指其在行政系统内部相对独立。在制度设计上，应该从内部相对独立的角度出发，具体可以从行政复议权的相对集中行使和加强行政复议机构的权威性两个方面来实施。［3］这种观点有合理之处，但是行政复议权的相对集中行使仍然改变不了复议机构依附于行政机关的现状，无法解决现实中复议机构缺乏独立性的具体问题。而缺乏独立性的复议机构，直接受制于所属的行政机关，难以独立地行使复议权力，其做出的复议决定是否具有公正性，很难让人确定。在我国，省一级行政复议局是省政府具体办理复议工作的机构，其所具有的超然性应当表现在三个方面：一是超然于下一级地方人民政府，不受下一级地方人民政府的影响；二是超然于省政府的各个职能部门，不受各个职能部门的干扰；三是其所做出的复议决定得到省政府的尊重，不会被省政府随意否决。那么，怎样才能使复议机构具有超然性？是像以往一样单独设立一个法制部门来行使复议职能，还是将复议职能赋予某一现存的职能部门呢？按照现行方案应当采用第二种方式。

二、行政复议局设为司法厅内设机构的法律困境

（一）缺乏宪法和法律基础。行政复议是上级行政机关基于对下级行政机关的领导监督权产生的，其立法基础源于我国《宪法》第一百零八条的规定，即地方各级人民政府之间是监督与被监督的关系，上级人民政府可以对下级人民政府的行政行为是否合法进行监督，如果发现存在违法的行为可以直接予以纠正。而《行政复议法》第三条规定，依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。由此可知，在省政府作为复议机关的时候，其下属的负责法制工作的机构才能够承担复议的职能，将省级行政复议机构设置为司法厅的内设机构，承担复议职能，这就在复议机关主体认定上产生了混乱，到底省政府是复议机关还是司法厅是复议机关？到底行政复议局是省政府的复议机构还是司法厅是省政府的复议机构？这是不符合我国行政机关的科层设计的。因此，这种设置必然会导致司法厅取代省政府成为省一级复议机关，但是司法厅并非省政府所属工作部门和下级人民政府的上级机关，彼此是平级关系，其代行省一级复议机关的职责缺乏宪法和法律上的依据。

（二）有损于行政复议的公平公正。公平、公正是行政复议的公信力和生命力之所在，否则申请人会摒弃这种救济途径直接提起行政诉讼，行政复议制度将会形同虚设。自己不能成为自己案件的法官是法律得以公平公正实施的基本原则，也是行政复议公平公正必须遵循的基本准则。但将行政复议局设为司法厅的内设机构，必然会造成自己担任自己案件法官的逻辑困境，这是本次机构改革中存在的一个明显法律疏漏。司法厅作为省政府所属的工作部门，具有司法行政管理的行政职能，按照《公证法》和《律师法》的规定，某些行政许可和行政处罚权还只能由司法厅来行使。司法厅在行使这些权力的时候，一旦产生行政争议，随时可能成为被申请人。此时，申请人只能向被申请人司法厅的内设机构行政复议局提起复议申请，由被申请人的内设机构来审理被申请人的行为是否合法，这就构成典型的法官自己审自己的案件。试问行政复议局审理司法厅的行政复议案件何来独立性？如何让老百姓相信其公正性？这确实违反基本的法律逻辑，无论做出什么样的复议决定，其公正性都会受到质疑。

（三）不利于行政复议监督工作的开展。国务院行政法规《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十七条规定，行政复议期间行政复议机构发现法律、法规、规章实施中带有普遍性的问题，可以制作行政复议建议书，向有关机关提出完善制度和改进行政执法的建议。由此可知，行政复议机构除了对个案进行审查纠错之外，还对复议过程中发现的有普遍性的行政执法问题，通过建议报告等方式，督促各级政府及其工作部门规范其行政执法行为。目前，行政复议局作为司法厅内设机构，只能以司法厅的名义开展执法监督工作。但如前所述，司法厅仅仅是省政府所属的正厅级工作部门，并非其他厅局级单位和各级人民政府的上级行政机关，以司法厅的名义开展执法监督工作缺乏法律上的权威性，从组织建制的层面不利于行政复议监督工作的开展。至于行政复议局以司法厅的名义监督地方各级人民政府，更缺乏权威性。司法厅是各地方政府司法局的上级职能主管部门，可以指导监督地方政府司法局的业务工作。但是对于地方政府及职能部门的综合性工作却没有监督的权力，立法并没有授予司法厅监督地方政府的权力。因此，现行行政复议机构的设置，不利于开展复议监督工作。

三、完善行政复议机构设置的路径

保障行政复议的中立性、公正性和高效性，是行政复议的基本要求。行政复议局应当独立于所有具有外部行政管理职能的省政府工作部门，按照行政复议法的规定，应当直属于作为复议机关的省政府。但鉴于我国国情，将行政复议局升格为厅级机关不现实，只能考虑设在某一不具有外部管理权力，具有较高权威性和综合协调职能的厅级单位。而省政府办公厅是满足这些条件的最佳部门，建议将行政复议局设在省政府办公厅。

（一）省政府办公厅不具有对外管理职权，不会成为被申请人。自己不能成为自己的法官是法治公正的基本要求，由此产生了行政法中的回避制度，以此保障行政权力运行的公正性。省政府办公厅是负责党中央、国务院及省委、省政府重大政策措施和省政府决定事项贯彻落实情况的督促检查；负责党中央、国务院及省委、省政府领导同志有关指示批示的督查督办，具有组织议事管理协调职能的正厅级单位，对外不具有独立的行政管理和执法权力。将行政复议局设在省政府办公厅，能够有效地避免设在司法厅可能产生的自己成为自己案件的法官的窘境，确保行政复议的公正性。

（二）有利于提高行政复议监督工作的权威性。行政复议不能局限于对个案的监督，还要通过对办案结果的大数据分析，发现行政执法的薄弱领域、地域、层级、环节以及突出问题，找准依法行政的难点和共性问题，通过复议报告和复议建议的方式进行监督，这就要求行政复议局自身具有较高的权威性。省政府办公厅是综合性组织协调部门，省政府的大政方针和决定决议均由办公厅发出，从某种程度上而言，省政府办公厅的行政行为等同于省政府的行为，相对于各个职能工作部门而言更具有权威性。如果以省政府办公厅行政复议局的名义进行执法监督，自然也具有更高的权威性。

（三）并无政策上的障碍，且有现实案例可供借鉴。《改革方案》在深化地方机构改革的要求中提出“允许地方根据本地区经济社会发展实际，在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能”。这表明机构改革也无须全国一盘棋，允许各个地方结合本地方的具体情况做出灵活性的规定。实践中已有地方政府做出不同的选择，可供借鉴。2019年7月，经党中央国务院批准，河南省人民政府出台了《河南省人民政府办公厅职能配置、内设机构和人员编制规定》，其中规定省政府的行政复议职能由办公厅内设的工作机构承担，并没有交由省级司法行政机关承担。由此可见，将行政复议局设于省政府办公厅并无政策上的障碍，具有可操作性。

随着依法治国的不断深入，放管服改革的不断推进，行政复议在解决行政争议，监督依法行政，保障相对人合法权益方面将会起到越来越大的作用。如果在复议机构的设置上存在法律上的疏漏，将会从根本上影响行政复议工作的开展，进而不利于依法行政的顺利推进，调整复议机构的设置刻不容缓。