基于制度嵌入性的营商环境优化对策研究

安镜如 殷振瑶

摘           要：基于制度“嵌入性”的视角，营商环境是通过政府、市场、社会组织构成的特殊制度环境。而制度嵌入式的营商环境通常是指企业嵌入政府、市场和社会体系，该模式有助于降低交易成本和企业外部环境的不确定性。对沈阳优化营商环境的实践进行简单回顾，深入剖析了存在的制度性问题，而政府作为营商环境的责任主体，应以制度创新作为有效的手段，从而提出高效的政府服务、公平的监管体制、完备的社会支撑体系的对策建议。

关键词：制度嵌入性;营商环境;制度创新

基金项目：2020年度沈阳市社会科学课题（编号：SYSK2020-18-11）：沈阳营商环境建设水平持续提升的长效机制研究;沈阳城市建设学院科研发展基金项目（编号：XKJ202009）：关于大力发展沈阳“飞地经济”的对策研究

2020年的政府工作报告提出，以公正监督维护公平竞争，持续打造市场化、法治化、国际化营商环境。近年来，优化营商环境成为公共治理领域研究的“高频词汇”，然而我国在营商环境的研究还处于初期发展阶段。本文是基于制度嵌入理论，结合沈阳营商环境优化的实践与问题分析，将营商环境视为一种企业嵌入政府、市场、社会系统的制度环境，从全新视角对沈阳营商环境优化展开研究。

一、营商环境制度嵌入性的内涵

1.制度嵌入性的含义

嵌入性最早是Polanyi（1944年）提出的，是新经济社会学领域的一个重要概念。波兰尼认为各种经济活动不仅嵌入在经济制度中，而且还存再于非经济制度当中，人类经济行为的根源是由各种非经济要素构成。通过对上述综述的分析，Nee对Granovetter“嵌入性”分析进行了完善，他指出除了“关系性嵌入（网络嵌入）”，嵌入性还应该包括“制度性嵌入”，并将“制度性嵌入”定义为经济行为的制度约束。制度一般包括正式制度和非正式制度，其中正式制度是作为权威机构的政府制定的，非正式制度包括历史的社会制度，正式制度起着决定性作用。

2.制度嵌入性营商环境的内涵

营商环境一般指的是特定区域内的投资环境，是可决定投资系统能够正常运行复合体，包括软环境和硬环境。软环境通常是政策、文化、制度、法律、思想观念等物质条件以外的因素，硬环境是相对软环境而言的，通常包括资源禀赋、硬件设施等。研究者认为任何一个组织都要面对外部环境，其主要包括政府、市场和社会三个系统。而企业行为与其所处的外部环境就有内生性的联系，企业组织在某种程度上依赖于外部环境，并从外部环境获得资源。因此从本文视角看，营商环境可以进一步理解为，由政府主导，市场监管以及社会基础环境构成的制度环境。

3.制度嵌入性营商环境的作用

基于制度嵌入性的营商环境优化的价值意义是降低交易成本和外部环境不确定性，增加企业的固有收益，从而激发企业在市场竞争优势和创造力。

（1）降低企业制度性的交易成本

企业的制度交易性成本是指企业因遵守各类规章制度、政策所付出的机会成本，通常包括规章政策类、政府监管类，抑或是企业为了应对各种不合理的制度而付出的成本，如审批成本、检查成本等。可见，制度性交易成本通常是源于政府對市场进行监管的各类规章制度。营商环境作为制度性环境，对企业的生存和发展气质起至关重要的作用，制度性交易成本的高低直接判断一个地区的营商环境的优劣。

（2）降低企业外部环境的不确定性

嵌入性强调将经济活动融入具体的政治框架、制度基础上，存在不确定性。为了减企业对外部环境的不确定性的基本手段是建立制度框架。在组织环境理论中，不确定性对企业而言，是一项不可预见的危险，包括因降低企业风险而承担的基本成本以及增加收益而付出的额外付出。外部环境的不确定性也意味着组织环境的可变和复杂性，在一定程度上也制约着企业的发展。

二、营商环境优化的路径

基于制度嵌入性的视角，政府是营商环境优化的主体，制度优化和创新是实现营商环境优化的基本途径，确保政府高效服务，市场公平监管，社会资源完备整合，这些均是制度优化和创新的内在含义。

1.政府是优化营商环境的责任主体

政府作为公共权力的主导者和实施者，在营商环境优化中起着至关重要的作用，在公共治理中占有核心的地位，其是正式规则的制定者，也是非正式规则的引导者。有一些学者认为制度是与经济社会发展有着密切联系的一种约束性的规范和社会规则，通过制度的优化和创新，有助于提高企业经济效益和企业竞争力，而企业制度是组织运行方式的原则规定，其中包括产权制度、经营制度和管理制度。产权制度是决定其他制度的根本性制度，它规定着企业最重要的生产要素的所有者对企业的权力、利益和责任。

2.制度创新是营商环境优化的关键因素

制度创新是政府在其高效服务、市场监管和社会资源配置中实现营商环境科学治理方式。营商环境的制度创新是一个系统过程，他通常包括政府服务、市场监管和社会资源配置等各个方面的制度设计、安排、供给、执行和监管等。一方面，政府主体与社会领域的各个组织要建立协同意识，统筹优化的思想要进入制度创新中，政府在制定相关协同政策时，要善于考虑多方利益，把各方利益都基本维持在最大化的水平上;另一方面，要坚持结构性改革，注重以人为本的效果所在。各地级政府在执行协同政策时要善于对中央政策进行理解和进一步解读，同时各个地区营商环境的差异主要取决于制度的落地，因此对制度执行结果采取评估是关键。

3.制度创新要基于“嵌入性”视角

政府进行营商环境制度创新应从企业组织的创新领域着手，主要包括市场监管、政府服务和社会支持方面，这些是政府降低外部环境的不确定性和制度性交易成本的关键，也是政府主导的政策创新的方向所在。营商环境制度创新过程中，应将塑造高效政府服务、公平市场环境与完备社会环境相结合，制度创新需要从社会经济角度来分析系统中各个成员之间的正式关系的调整和变革，将制度创新的重点放在不断调节和优化各方权力和利益上，使得政府、社会和市场都得到充分的利益共享。另外，政府的制度供给与企业的制度需求应形成一个有效的反馈回路，进而构建一个持续优化的制度创新机制。

三、沈阳营商环境优化制度嵌入的问题及对策

1.沈阳营商环境优化制度嵌入问题分析

沈阳市营商环境存在的各项问题在辽宁的其他地区也不同程度地存在着。从本文的视角分析，营商环境是一种制度环境，其政策的有效执行决定了经济绩效发展，而对政府制度的有效落实也是通过各级政府部门和企业来贯彻和执行的，但是由于地方政府的信息不对称等多方面原因，往往会出现对信息的层层拦截、扭曲制度、补充文件，进而导致在执行中央政府文件时存在偏差，政策落地不到位和资源调配不合理导致各地营商环境优化存在巨大差异。对沈阳营商环境优化制度嵌入的问题予以如下分析：首先，制度执行方面。沈阳政府仍然延续着传统的管理思维，注重事前审批，市场监管方式缺乏规范性，多头、多重监管现象普遍存在，政府服务意识不强，服务体系不够完备。同时，对简政放权仍然是停留在文件中、口头上，直接影响了锥度的执行效果。其次，制度反馈机制不通畅。政府作为制度的供给方、企业作为制度的需求方，应构建闭合的反馈回路。但沈阳政府自身缺乏有效的监督机制，加之企业对制度的反馈诉求得不到及时响应，甚至出现“投诉无门”现象比较普遍。最后，政府对其角色定位不够清晰、准确。在制度规划和设计方面，政府充当的角色是服务角色，而非顶层设计者。明确其自身的基本定位，有助于发挥自身职能优势，与社会组织、市场监管建立协同的关系，服务于优化沈阳营商管理中。此外，政府一再出现角色错位，角色互换，角色越级的现象，使得政府服务出现混乱的事态。

2.实现沈阳营商环境优化的制度设计

沈阳市营商环境塑造要基于企业制度嵌入的基本特点，从政府高效服务、市场监管公平環境和社会基础环境为出发点，发挥制度的规范性和向导性，以期降低企业的制度性交易成本和外部环境的“不确定性”。首先，构建政府高效服务制度。沈阳要以发达地区为标杆，加快政府职能向服务型转变，尤其要提高政府服务意识，做到监管体系向后移动，以此激发市场创新力与活力。其次，创立信息共享机制。通过政府、协会、行业、社会多重组织合作，使得有优质的信息资源在市场互通、共享。最后，制度创新，实现市场竞争的公平性。沈阳可以借鉴自贸区制度改革经验，降低部分中小企业的准入门槛，打破投资壁垒和贸易封锁，使得不同地域的不同形式的企业进入沈阳，形成良性循环。

总结

目前沈阳营商环境仍存在很多问题，通过深入分析，可以看到在地方政府的不懈努力下，沈阳的营商环境不断地出现向好的趋势。近来沈阳出现经济回暖的趋势，在一定程度上也反映出营商环境在整体上从树立营商环境意识，促进为民服务趋势，体制、机制不断规范化方面都取得了一定的成效。同时，沈阳的营商环境实践也可以应用到东北其他区域，而如何进一步深化体制、机制改革，政府、市场和社会各相关领域还在继续探究，这也有赖于中央政策的确实有效地落实以及地方政策大胆创新实践。

沈阳营商环境优化是一个系统工程，其优化过程并不能一蹴而就，应是一个不断摸索曲折前进的过程。在该过程中，应将政府主导放在首位，市场监督体系和社会支持机制相辅相成，大力优化营商环境，从长远出发，立足当下，在实践中不断完善，在完善中不断深化，不断克服遇到的挑战和难题，大力推进沈阳营商环境发展的新趋势和新动力。面对沈阳营商环境的新挑战，同时更是一次绝佳的机遇，将制度创新作为营商环境优化的重点，将政府作为营商环境优化的责任主体，把制度执行和制度反馈作为制度创新的基本出发点和源头，把提高政府服务意识作为基本手段，进而通过创新信息共享机制，以此协同政府、社会和市场的各项功能，调度更优质的资源获得最大的收益。

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作者简介：

安镜如（1989.3-  ），女，汉族，辽宁沈阳，讲师，硕士，主要从事科技创新管理、战略管理方向研究;

殷振瑶（1987.3-  ），女，汉族，辽宁铁岭，讲师，硕士，主要从事技术经济管理。