地方政府举债行为演化分析

摘           要：本文简要概述了地方政府举债行为的四个演化阶段，粗略分析了政府举债行为演化的外源性及内生性动因，并从对政府举债行为演化路径的分析中得出制度变迁与举债行为的演化之间存在双向的历时关联的结论。本文从绩效考核机制、债务信息披露及财政体制改革三方面对政府举债行为治理机制的完善进行了一些思考，以期对政府举债行为的治理研究具有一定启发。

关键词：地方政府;举债行为;制度

新制度经济学认为，制度的本质是人类行为集合的约束条件，它支配着经济单位间的合作与竞争。地方政府举债作为一种群体性的行为，受到具体制度的客观约束。我国地方政府的舉债活动主要以地方投融资平台作为载体。地方投融资平台的发展历程代表了地方政府举债行为的演化过程。而相关制度的变迁则推动了地方政府举债行为的演化，从而又导致债务风险发生变化。债务风险又会反过来影响制度变迁和政府举债行为。因此本文认为，地方政府举债行为作为一项集体性决策，可以纳入制度经济学分析框架内进行讨论。下文主要从制度变化和地方政府举债行为的动态演进分析入手，明确地方政府举债的动因和演化路径，并对完善地方政府举债行为的治理机制进行一些思考。

一、地方政府举债行为的演化阶段

以融资平台数量和政府债务规模作为划分标准，我国地方政府举债行为大致可以分为四个阶段：萌芽发展阶段、快速发展阶段、急速发展阶段和规范转型阶段。（卢兴杰，2012）

（一）萌芽发展阶段

地方政府的举债行为始于投融资平台的建立。分税制改革尚未开始之前，地方政府自有资金不足以支撑城市基础设施建设，于是1992年便诞生了我国第一家专业性融资平台企业——上海城投公司。该公司成立以后通过银行贷款、发行股票、企业债券、土地批租收入等方式迅速吸纳了大量社会资本投入到了上海市的基础设施建设当中，使得可能历时100年的上海旧城改造缩短到了10年。上海城投模式的出现极大地推动了上海市的现代化速度。此后，各地融资平台纷纷建立起来。

（二）快速发展阶段

1994年分税制改革后，地方政府财权逐渐上移而事权并未改变，财权与事权的矛盾逐渐凸显。1998年亚洲金融危机爆发，狭窄的融资渠道和巨大的基础设施建设压力，使得地方政府进一步陷入了财政困境。国家开发银行在此期间推出了以政策性贷款为核心的开发性金融产品，以支持地方政府融资平台的设立。各大商业银行也纷纷建议地方政府成立融资平台公司以承接商业银行的信贷。地方政府则顺势而为，投融资平台数量快速增加。此后，融资平台公司在地方政府债务融资中的角色变得愈发重要，地方政府债务规模伴随投融资平台的发展逐渐扩张。

（三）急速发展阶段

地方政府债务的爆发性增长是中央政府实施积极财政政策、鼓励地方政府组建投融资平台的直接结果。2008年世界金融危机爆发，同年中国人民银行与银监会联合出台《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，刺激了地方政府的融资需求。2008年到2010年，地方政府投融资平台数量由3000多家增至6575家。国家审计署2011年审计报告显示，截至2010年底，以地方政府投融资平台为主体筹措的政府性债务已高达4.97万亿元人民币。

在这阶段，县域政府投融资平台开始兴起，增加了地方政府的债务风险和金融市场的系统性风险。审计署数据显示，截至2010年底，全国县级政府投融资平台已达4763家，占当前融资平台总数的72.43%。县级政府投融资平台政府性债务余额达到14038.26万亿元人民币，占当年融资平台政府性债务余额的28.24%。

与此同时，地方政府融资行为不规范，违规举债等行为时有发生;举债程序不规范、债务数据不清晰等问题也普遍存在;部分地区还存在偿债能力弱、偿债资金高度依赖土地收入等情况。地方政府债务风险积累到了一定程度，亟须政府出手治理，否则极易爆发债务危机甚至向金融系统传导。

（四）规范转型阶段

快速扩张的地方政府债务规模和投融资平台数量引发了社会各界的担忧。2014年，国发43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，要求规范地方政府债务管理，防范化解财政风险。其中提到赋予地方政府适度举债的权限，不得突破批准的限额，剥离融资平台公司政府融资职能。并且要求地方政府清退和不得新设纯公益性融资平台，以及对现有融资平台进行市场化转型。在这一背景下，地方政府投融资平台数量和债务规模增长趋势得到一定程度上的扭转。据2013年审计署全国政府性债务审计结果显示，截至2012年，纳入审计范围的融资平台数量为7170家，平台债务余额为4.08万亿元人民币，相比此前审计结果有所下降。在这个阶段，各级地方政府也开始逐步建立起债务管理制度、债务风险预警制度以及偿债准备金制度。并且通过向融资平台注入优质资产、改制重组等方式来提升平台总体运营质量。此后，《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐形债务风险的意见》（2018）、《地方政府隐性债务问责办法》（2018）等一系列文件，进一步对地方政府性债务进行管控。2019年6月国务院提交给全国人大常委会审议的2018年度审计工作报告中显示，经过对52个地区政府债务情况审计后发现，有关地区风险防范意识增强。总体来看，我国地方政府违规举债势头得到了遏制，债务风险总体可控。

二、地方政府举债行为的演化动因

本文认为政府举债行为的演化有内生性动因也有外源性动因两方面的推动。其中内生性动因包括了财政机会主义行为和官员心理;外源性动因包括政策调整和政府行为的“羊群效应”等。

（一）内生性动因

1.财政机会主义

公共选择学派认为，政府作为公共组织天然具有举债的冲动，并且具有将显性债务隐性化的财政机会主义倾向。地方举债行为的演化就是地方政府反复地放松或抑制举债冲动的过程。由于地方政府受到财政约束的强度大于中央政府，因此进行财政调整是地方政府的常态。在财政调整的过程中，政府时常会采取一些机会主义行为。具体来说，政府可能会以牺牲财政调整的质量来满足调整的数量要求，例如政府用隐性和或有负债代替显性负债;为满足某些指标将财政支出项目推迟或延后，将财政收入项目提前等行为。这些机会主义行为会造成政府未来财政成本的增加和财政风险的积累。

2.官员心理

掌握较大决策权的官员，其政绩观对政府的举债行为具有较大影响。成广星（2016）认为，个体与环境的交互作用会形成心理场，官员在这种场域变化中也逐渐会经历三种主要的心理更替演进：失衡心理、自欺心理及侥幸心理。

首先，失衡心理始于地方官员与其他官员的纵向或横向对比，对比结果大多都差强人意。这种对比之下的相对落差感会使得官员更倾向于提升自己的政绩，吴敏、周黎安（2018）在其研究中发现，地方官员为了政绩表现会增加可视型公共品支出规模。在财政资金无法覆盖基建成本时，政府举债行为便成为理所当然的事。其次，自欺心理则进一步助推了举债行为，当权官员面对政绩诱惑时，对过度建设的自我说服与自我麻痹使得举债冲动占据上风。再次，政府债务期限往往长于官员在任期限，因此债务偿还责任往往不用本届官员承担。我国目前缺乏严厉的行政决策失败的事后问责机制也是政府官员产生侥幸心理的重要原因。这种侥幸心理还表现为地方政府认为中央政府最终会为地方的财政危机“买单”，也就是所谓的政府“兜底”幻觉。以上三种心理在每个演化阶段都有交叉重叠，它们助推了政府举债行为，使得地方政府债务风险不断累积。

（二）外源性动因

1.政策调整

首先，地方政府举债行为的演化是其被动地适应中央政府宏观调控的结果。从公共物品的供给角度来看，公共产品具有辖区收益性和辖跨期收益两大特征。辖区受益性意味着地方政府对区域性公共物品进行供给的效率高于中央政府。在地方政府财政资金无法满足中央政府对地方政府提供区域性公共物品的要求时，会导致政府的举债行为。而跨期收益性则意味着公共产品的投入期和受益期、成本承担者和产品受益者存在错配。因此解决公共产品供给不足的问题必然要借助债务杠杆来解决错配问题。其次，地方政府的融资活动是中央政府落实其财政政策的重要载体。凯恩斯学派的政府债务理论认为，从短期来看，适当的债务具有正效应;从长期来看，政府调整赤字和政府投资规模对于解决有效需求不足和缓解经济周期波动具有不可替代的作用，因此中央政府有必要根据经济走势调整财政政策。

综上，无论是公共产品供给还是经济政策调整，都会影响到地方政府的举债行为。甚至在某一阶段内，中央政府会通过各种政策调整来激励地方政府的举债行为。

2.“羊群效应”

“羊群效应”是指在信息不对称的情况下，地方政府举债行为容易受到其他地方政府的影响，进而去模仿其决策模式，而较少考虑本地区的资源禀赋和具体状况的行为。由于政府是有限理性的，决策过程中会受到不完全信息和认识的有限性的约束，因此地方政府无法做出完全理性的举债决策，往往会存在效仿其他地方政府做法的行为来规避政治风险。地方政府举债行为的竞相仿效可能会使得风险叠加，进而对地方政府信用和社会经济发展都有较大影响。当前在我部分地区，由于信息不对称和举债行为不透明，地方政府的债务矛盾依旧比较尖锐。目前，中央政府缺乏对地方政府债务进行动态监管的有效机制，这使得地方政府举债“羊群行为”短期内无法消除。

三、地方政府举债行为的演化路径

本文认为，制度变迁与举债行为的演化有密不可分的关系。青木昌彦在其制度变迁理论中提出了历时关联这一概念，其主要是指制度在动态和纵向维度下的演化状态。用这一概念来解释我国的情况，则可以认为我国地方政府的举债行为的演化是不同阶段的制度相互作用的结果。

1985年以前，我国地方政府几乎不存在举债行为。从财政管理制度来看，国家统一划拨资金用于基础设施建设，对于政府债务也实施着较为集中的计划管理机制，政绩考核主要以GDP为核心参考要素。

1985年到1994年，融资平台开始出现，地方政府开始尝试吸收社会资本参与政府项目。从政府制度来看，此时国家在基础设施就按设领域进行了“拨改投”改革，并且从制度上尝试允许民间资本进入政府领域进行投资。

1995年到2007年，地方政府融资平台渠道逐渐多样化，融资规模也不断扩大，这也使得平台债务快速增长。这一时期经历了分税制改革和《预算法》修订，使得地方政府融资渠道得到拓宽，融资方式也呈现出多样化发展趋势。

2008年到2010年，地方政府融资模式进一步创新升级，各类新型融资方式不断涌现，违规融资行为增多，政府债务呈现出快速增长态势，宏观经济杠杆不断增加。从制度角度来看，这一时期官方的四万亿经济刺激计划加上相对宽松的财政货币政策鼓励地方政府融资，对地方政府的举债行为有较大助推作用。

从2011年开始，政府开始逐步规范和清理地方投融资平台，针对债务管理提出“开前门，堵后门”的总体思路，严控投融资平台新增债务;与此同时将政府债务开始纳入预算，在基础设施领域开始推广PPP模式;政级考核制度方面，“唯GDP论”得到修正，突出了民生改善和经济结构调整在政绩考核中的地位。制度上的变化也影响了政府举债行为，2011年以后，地方政府投融资平台数量和政府新增债务规模明显得到控制，政府举债行为逐渐规范化，举债冲动有所降低。

综上，政府制度在一定程度上助推或抑制政府举债行为，而政府举债行为也影响着政府相关政策的制定或改变。即制度变迁与举债行为的演化之间存在双向的历时关联。

四、地方政府举债行为治理机制探究

当前阶段，我国已经逐步建立起规范的政府行为约束框架，地方政府举债行为已在一定程度上得到遏制，但后续监管政策依旧不能放松。本文认为，未来仍需在完善地方官员考核机制、提高地方政府债务信息透明度以及构建政府间债务风险分担机制等方面继续努力。

（一）完善地方政府官员绩效考核机制

虽然我国“唯GDP论”的绩效考核机制已经得到修正，突出了民生改善和经济结构调整在政绩考核中的地位。但地方官员仍旧会由于各种考核指标的不合理产生不正确的政绩观。例如吴敏、周黎安（2018）的研究發现无论是客观还是主管绩效考核，均会导致“可视性”绩效和“非可视性”绩效的分野。由此导致地方官员过于重视效果显著的基础设施建设，忽视对公共资源的有效配置。因此，还需进一步完善多元化的官员考核体系以引导官员形成正确的政绩观。

（二）提高地方政府债务信息透明度

我国地方政府债务虽已纳入政府预算，但当前地方政府债务信息披露的数量与质量均不尽如人意，这十分不利于对政府举债行为的进一步监控。因此，需要进一步提高政府财务信息的透明度。从技术层面来看，可以建立全口径债务监控平台吗，对政府债务实施动态监测以约束政府举债行为。

（三）财政体制改革要遵循财权与事权相匹配原则

合理划分中央与地方政府的财权与事权，对于抑制地方政府举债行为具有较大作用。当前我国部分省份实施“省直管县”的财政体制改革，这种改革模式增加了县级政府的经济自主权，能够在一定程度上抑制基层政府举债行为，从而在一定程度上缓解县级政府债务风险。

结语

本文对地方政府举债行为进行了简要的分析探讨，認为要抑制政府不当举债行为还要从各项制度的根源上进行改革。据报道，贵州独山县举借400亿元地方债，留下一堆烂尾楼和大额的未偿还债务，地区贫困状态依旧未得到较大改善，背后的原因不禁引人深思。这一典型案例反映了政府规划、地方实际情况、监督执行机制、惯性思维方式、官员考核机制等一系列制度或心理上存在的问题，值得进一步研究探讨。

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作者简介：

贺子晋（1996.2-  ），女，中央民族大学，硕士研究生。