儿童家庭照顾与照顾津贴政策探讨*

李 骅,周 伟,江承凤

(1.湖州师范学院 社会发展与管理学院,浙江 湖州 313000;2.浙江大学 中国西部发展研究院,浙江 杭州 310058;3.塔里木大学 人文学院,新疆 阿拉尔 843300)

一、问题的提出

当前,许多家庭面临着儿童照顾的压力,影响到了父辈成员(尤其是儿童母亲)的就业。为了缓解这一压力,一些家庭选择把孩子送入幼儿园。然而,公共照顾机构的资源十分有限,私营照顾机构和雇佣保姆的费用又比较高,普通家庭难以承受。同时,被频频曝光的幼儿园安全事件减少了人们对机构照顾的信任。一些家庭由此选择隔代照顾的方式,使祖辈成为主要的儿童照顾者。但是,祖辈与父辈在育儿方式、生活习惯等方面的差异容易引发家庭矛盾。同时,祖辈在缺少专业指导的条件下照顾孙辈的方式未必科学,父母缺位也不利于儿童身心发展[1]664-678。所以,儿童照顾已然成为一个严峻的现实问题。

对儿童成长来说,家庭照顾是最基础与最核心的方式。一些学者对此开展了相关研究,主要包括四个方面。一是儿童家庭照顾困境的原因分析与家庭照顾需求调查。例如吴帆和牛劭君从社会结构、家庭关系与工作—家庭冲突三个层次阐释了儿童照料的“个人—家庭—社会”逻辑与博弈[2]79-86。二是儿童家庭照顾对照顾者福祉的影响,例如吕利丹指出家庭照顾不利于女性劳动力参[3]109-117。三是家庭照料对儿童成长的影响,例如姚嘉等认为,缺乏父母照顾将对儿童的教育产生长期负面影响[4]51-58。四是对儿童家庭照顾研究范式与政策理念的探讨,例如岳经纶、范昕提出由国家、市场、社会、家庭共同参与的普惠型“混合照顾”的政策理念[5]92-111,206。这些研究为儿童福利政策的发展方向提供了重要的实证依据和学理基础；但由于我国缺乏政策实践的经验,迄今为止国内研究仍主要停留在对国内外政策的比较与政策理念的构想阶段,而缺少针对基于当前国情的具体政策方案的设计、可行性分析与可持续性评估。所以,在当前照顾儿童与工作难以协调的背景下,进行相关政策研究十分必要。

从政策操作便利性的角度来看,向儿童照顾者发放补贴是一种较为简单的方法[6]85-92。照顾补贴是对照顾者劳动的补偿与对其劳动价值的认可,这类政策在与我国文化背景相似的东亚国家中已经得到了推行,例如日本和韩国的长期护理保险制度[7]104-110。也有一些国家通过支持机构照顾来缓解儿童家庭照顾的压力。这种方式并不直接向照顾劳动者提供补贴,而是通过发展儿童照顾公共服务的方式给家庭照顾“减负”。在国家对儿童照顾机构进行补贴后,家庭通常只需要向其支付小额费用,或者享受免费的机构照顾。在我国,单位制盛行时期由国企提供的幼托服务与之相似。这种方式相当于将儿童照顾津贴的发放对象从家庭向机构转移,所以我们将其称为对儿童家庭照顾的间接支持,而将补贴家庭照顾者的政策称作直接支持。这两种支持方式的补贴对象不同、成本不同,对照顾者与儿童产生的影响也有差异。但是,不论直接支持还是间接支持,前提是在公共财政资金能力上具备可行性,这对于处在经济新常态背景下的我国来说格外重要。

对此,我们需要在直接支持和间接支持(或两者按一定比例组合)的政策方案中进行选择,尽可能降低政策成本。针对这一目标,我们需要比较支持家庭照顾和支持机构照顾的政策成本,同时我们也要考虑客观条件的限制,所以需要将儿童家庭照顾的时间、照顾劳动分工、收入水平、公共财政对学前教育的补贴水平等经济和社会方面的基本因素纳入分析范围。为此,本研究将采用线性规划的方法并基于2016年(1)选择这一期数据是因为CFPS提供了每个个案的权数,可以使分析结果更符合现实情况。“中国家庭追踪调查”(CFPS)提供的儿童照顾方式数据,以及同年的统计公报和统计年鉴提供的社会经济数据,分析用于支持儿童照顾的公共资金在祖辈、父辈和机构三方照顾者之间如何分配,才能使经费使用的总量最低。最后,本研究将对线性规划求解所得方案进行深入探讨,分析这些方案的社会价值,并结合当前与儿童照顾相关的政策存在的问题,提出政策建议。

二、理论基础、研究假设与研究方法

(一)理论基础

公共财政对家庭照顾补偿的政策实践来源于女性主义理论的诉求。家庭照顾属于家务劳动的一项内容,具有私领域属性,不同于劳动力市场的生产性劳动,其经济价值难以得到社会的认可。而家庭照顾者通常是女性,因此对照顾劳动经济价值的确立成为了女性主义者的核心诉求之一,并形成了将家务劳动社会化的理论[8]597-619。例如马克思主义女性主义者认为,虽然女性不直接参与市场劳动,但她们的家务劳动为家庭中的男性劳动力提供了生活支持,使他们能够全心地投入市场劳动,因而产生了间接的市场价值[9]68-74。同时,女性生育和照顾儿童的劳动为社会提供了未来的劳动力资源[10]479-501,从而间接创造了剩余价值,理应获得相应的报酬[11]267-271。随着两性平权运动在一些国家的深入,男性也开始承担起儿童照顾者的责任,并能得到相应的补贴与休假[12]343-364。因此在相关国家,照顾补贴渐渐弱化了性别色彩,成为一种普惠性的政策。对我国而言,主要的儿童照顾者并不局限于父辈,隔代照顾的现象也不少。因此,照顾者的性别化视角在本研究中需要拓展到包括祖辈在内的儿童照顾者。

(二)研究假设

如前所述,我国儿童照顾者主要包括学前机构、父辈和祖辈三类。对此,为了比较公共财政补贴三者的成本,本研究提出如下三个假设：

假设1：补贴学前机构照顾的成本最低；

假设2：补贴祖辈照顾的成本仅次于补贴机构照顾；

假设3：补贴父辈照顾的成本最高。

由于我国的学前照顾分为0～3岁(托儿所)和4～6岁(幼儿园)两个阶段。这两个阶段的家庭照顾需求与社会照顾需求也有所不同。所以,下文对上述三个假设的检验也将分别针对0～3岁和4～6岁两个年龄段的补贴成本进行计算和比较。

(三)研究方法

本研究基于线性规划的研究方法,采用优化模型来进行政策分析。这一模型可以表述如下：

minz=f(x)

s.t.gi(x)≤0,i=1,2,…,m

其中x=[x1,x2,…,xn]。在该式中,m表示约束条件的个数,最优解通常在可行域的边界上取得。政策成本函数为z,它包括本研究的三个假设：对祖辈的补贴成本、对父辈的补贴成本以及对机构的补贴成本。由于我们需要求出成本最低的方案,因此z取目标函数的最小值。

根据劳动时长对应报酬的公平性原则,为祖辈、父辈和学前机构三方发放照顾补贴的多少取决于照顾的时长,在每日能够提供的照顾时间的范围内,任何一方照顾的时间越长就能得到越多的补贴。由此,对照顾补贴的规划就转化成了对照顾时间规划的问题,目标函数就是对三方补贴的总成本函数,如下式子所示。其中x1,x2和x3分别是每个儿童每天接受祖辈、父辈和学前机构照顾的小时数。

minz=ax1+bx2+cx3

x1,x2和x3需要满足3个约束条件：(1)每天对祖辈、父辈和机构不能超过公共财政对在幼儿园中的儿童人均每天的补贴；(2)基于休息的需要,三方照顾者每天照顾的总时长必须低于一定的限制水平；(3)照顾时间需要满足非负约束并且每一方的照顾时间都要低于某个水平。根据本研究的需要,使用线性规划模型需要建立在如下前提条件的基础之上：(1)祖辈已经退休,照顾孙辈的时间可以自由选择；(2)家庭照顾与市场中的其他劳动都具备市场价值；(3)父辈都是劳动力人口,并且能够实现就业；(4)祖辈、父辈和学前机构三方在同时间段内只有一个照顾者可以通过照顾儿童来获取补贴。

三、数据来源

本研究采用的数据来源于CFPS 2016(2)最新一期的CFPS数据采自2018年,但该数据库使用PPS抽样,需要配合权数的使用。目前2018年的数据尚未公开权数信息,所以本研究只能选用2016年的数据。年调查数据、《中国教育统计年鉴》《中国教育经费统计年鉴》《中国统计年鉴》《中国人口和就业统计年鉴》等。为了确定线性规划的模型和约束条件,我们在这些资料中选取了如下数据：

第一,各类儿童照顾承担者占有的比例。根据2016年CFPS数据,祖辈和父辈在0～6岁儿童的照顾中扮演着十分重要的角色,而学前机构主要在4～6岁儿童的日间照顾中超过了父辈和祖辈的日间照顾参与率。三类照顾者的分工情况如表1和表2所示。

表1 0～3岁儿童祖辈、父辈和学前机构的照顾责任分担比例

表2 4～6岁儿童祖辈、父辈和学前机构的照顾责任分担比例

第二,儿童照顾的定价。假定照顾儿童的报酬应该与市场中其他劳动力的价值相等,并且收入水平与劳动时长挂钩。根据《2016年国民经济和社会发展统计公报》,全年全国居民人均可支配收入23 821元(3)数据来源：国家统计局《中华人民共和国2016年国民经济和社会发展统计公报》,中华人民共和国国家统计局,2017年。。每年的法定工作日在250天左右(除去节假日),每日的法定工作时间不超过8小时,由此计算出该年度国每小时人均劳动可支配收入是12元。因此本研究假定2016年每位参与儿童照顾的劳动者的报酬是每小时12元。

第三,机构照顾的人力成本。按照1987年出台的《全日制、寄宿制幼儿园编制标准(试行)》规定,全日制幼儿园的教师与幼儿的配比应介于1:6至1:7之间,宿舍制幼儿园的教师与幼儿的配比应介于1:4至1:5之间(4)数据来源：劳动人事部,国家教委《全日制、寄宿制幼儿园编制标准》,1987年。。这一配比沿用至今对于当前有关的规划讨论仍然具有参考意义。基于成本最小化的原则,本研究使用1:7这一教师与幼儿的配比值的下限,即假设在全国范围内,平均每个幼儿园教师需要照顾7个儿童。那么,机构照顾每个儿童的平均成本仅为1.71元。

第四,学前机构的财政预算。国家对学前机构的公共财政预算可作为儿童照顾补贴的上限标准。根据《中国教育统计年鉴》的数据,2016年学前教育的在校生人数为4 413.9万人(5)数据来源：中华人民共和国教育部发展规划司《中国教育统计年鉴》,2017年,第3页,中国统计出版社。,全国的幼儿园总经费为2 426.7亿元(6)数据来源：中华人民共和国教育部发展规划司《中国教育统计年鉴》,2017年,第664页,中国统计出版社。。按照每年250天工作日计算,国家对每一个在学前机构的儿童的财政投入是22元。

第五,照顾时间。儿童照顾也是一项工作,需要满足法定工作时长不超过每日8小时的条件。但在实际中儿童照顾总时间往往超过这一时长。因此本研究将日间照顾总时长定为每日10小时,并假定这10小时的价值与市场中的其他劳动的平均价值相同。

四、补贴方案的线性规划结果

基于这些假设和原则,我们将分别对0～3岁和4～6岁儿童补贴的最高成本和最低成本方案进行计算,如下所示：

(一)方案一：针对0～3岁儿童照顾者补贴组合的最低成本方案

首先我们需要计算出目标函数的系数。在全国范围内0～3岁儿童接受祖辈照顾的人数为1 582.8万人,每小时的补贴为12元,那么全国单位时间内对祖辈照顾儿童的补贴总共为12*1 582.8=18 993.6万元。这一数值即为目标函数中祖辈津贴成本的系数。同理,0～3岁儿童接受父辈照顾的人数为2 386.3万人,那么全国单位时间内对父辈照顾儿童的补贴总共为12*2 386.3=28 635.6万元。这一数值即为目标函数中父辈津贴成本的系数。相似地,由0～3岁儿童接受机构照顾的228.0万人以及学前机构的照顾者与幼儿的配比1:7,可以计算出全国单位时间内对学前机构照顾儿童的补贴,总共为12*228.0/7=390.9万元。这一数值即为目标函数中照顾机构津贴成本的系数。由此我们可以得到以下目标函数和约束条件：

minz=18 993.6+28 635.6x2+390.9x3

求得唯一解为：x1=0,x2=0,x3=10

以上结果表明,在一天的照顾时间中,公共财政对祖辈照顾0小时,父辈照顾0小时和学前机构照顾10小时的补贴方案能使照顾津贴的总成本最低。接着,我们可以根据这三方的照顾时长来计算津贴的成本：(1)对公共财政而言,这一方案所需的全国日均照顾津贴成本为3 908.6万元；(2)按250天工作日计算的全年照顾津贴总成本为97.71亿元；(3)对受到补贴的个体来说,国家财政为每个0～3岁儿童照顾的日均投入为17.14元,未达到每日可提供的上限22元。

(二)方案二：针对0～3岁儿童照顾者补贴组合的最高成本方案

与上述目标函数相似,该方案旨在规划最高成本时对祖辈、父辈和学前机构的补贴结构,由此,我们得到如下目标函数与约束条件：

maxz=18 993.6x1+28 635.6x2+390.9x3

求得唯一解为：x1=0,x2=0.47,x3=9.53

以上结果表明,在一天的照顾时间中,公共财政对祖辈照顾0小时,父辈照顾0.47小时和学前机构照顾9.53小时的补贴方案使照顾津贴的总成本最高。接着,我们可以根据这三方的照顾时长来计算该方案的津贴成本：(1)对公共财政而言,这一方案所需的全国日均照顾津贴成本为1.72亿元；(2)按250天工作日计算的全年照顾津贴总成本为431.16亿元；(3)对受到补贴的个体来说,国家财政为每个0～3岁儿童照顾的日均投入达到了每日可提供的最大值22元。

(三)方案三：针对4～6岁儿童照顾者补贴组合的最低成本方案

与上述方法相同,我们首先需要求出目标函数的系数。由表1和表2可知,在全国范围内4～6岁儿童接受祖辈照顾的人数为1 017.6万人,那么全国单位时间内对祖辈照顾儿童的补贴总共为12*1 017.6=12 211.2元。这一数值即为目标函数中祖辈津贴成本的系数。同理,4～6岁儿童接受父辈照顾的人数为1 049.1万人,那么全国单位时间内对父辈照顾儿童的补贴总共为12*1 049.1=12 589.2万元。这一数值即为目标函数中父辈津贴成本的系数。相似地,由4～6岁儿童接受机构照顾的1 461.4万人可以计算出全国单位时间内对学前机构照顾儿童的补贴,总共为12*1 461.4/7=2 505.3万元。这一数值即为目标函数中照顾机构津贴成本的系数。由此,我们得到如下目标函数与约束条件：

minz=12 211.2x1+12 589.6x2+2 505.3x3

求得唯一解为：x1=0,x2=0,x3=10

以上结果表明在一天的照顾时间中,公共财政对祖辈照顾0小时,父辈照顾0小时和学前机构照顾10小时的补贴方案能使照顾津贴的总成本最低。接着,我们可以根据这三方的照顾时长来计算该方案的津贴成本：(1)对公共财政而言,这一方案所需的全国日均照顾津贴成本为2.51亿元；(2)按250天工作日计算的全年照顾津贴总成本为626.30亿元；(3)对受到补贴的个体来说,国家财政为每个4～6岁儿童照顾的日均投入为17.14元(与0～3岁相同),未达到每日可提供的上限22元。

(四)方案四：针对4～6岁儿童照顾者补贴组合的最高成本方案

与上述目标函数相似,该方案旨在规划最高成本时对祖辈、父辈和学前机构的补贴结构,由此,我们得到如下目标函数与约束条件：

maxz=12 211.2x1+12 589.2x2+2 505.3x3

求得唯一解为：x1=0,x2=0.43,x3=9.57

以上结果表明,在一天的照顾时间中,公共财政对祖辈照顾0小时,父辈照顾0.43小时和学前机构照顾9.57小时的补贴方案使照顾津贴的总成本最高。接着,我们可以根据这三方的照顾时长计算津贴的成本：(1)对公共财政而言,这一方案所需的全国日均照顾津贴成本为2.93亿元；(2)按250天工作日计算的全年照顾津贴总成本为733.60亿元；(3)对受到补贴的个体来说,国家财政为每个4～6岁儿童照顾的日均投入达到了每日可提供的最大值22元。

五、对四个规划方案的讨论

(一)资金上的可行性和补贴正式照顾的成本优势

从上述四个规划方案中,我们发现公共财政补贴正式照顾的成本最低。以上每一项方案对祖辈、父辈和学前机构照顾的规划结果都表明,无论针对哪一年龄段,对公共财政来说由学前机构承担最长的照顾时间都可以比由祖辈或父辈照顾儿童更节省资金,这说明了正式照顾具有无可比拟的成本优势。尤其是最低成本方案都没有对祖辈和父辈进行照顾时间的安排,而是把每天照顾儿童的10小时全部安排给了学前机构。那么公共财政对儿童家庭照顾的支持应该选择间接的方式,即将大部分资金投入学前机构,促进儿童公共照顾机构的发展。这对于公共资金的使用来说是最有效率的。

同时,我们也可以看到无论对哪个年龄段的儿童来说,最高成本方案与最低成本方案之间的差额都十分巨大,家庭照顾的时间只要稍许增加,就会使津贴的总成本大幅提高,从而增加公共财政的压力。这进一步说明了将儿童照顾津贴投入到学前机构中可以起到非常显著的节约成本的作用。所以,一些发达国家所采用的家庭照顾津贴政策对我国的财政来说显得过于奢侈。如果把本研究的最低成本方案的津贴总额纳入当年的财政预算,那么2016年0～3岁和4～6岁儿童照顾共需要补贴724.01亿元,分别占当年中央和地方一般公共预算支出以及教育经费总投入的0.4%和1.8%。同理,在高成本方案下,2016年0～3岁和4～6岁儿童照顾共需要补贴1 164.76亿元,分别占当年中央和地方一般公共预算支出以及教育经费总投入的0.7%和2.9%。由此可见,发展学龄前儿童照顾补贴政策并不需要过高的公共财政成本,在当年的经济条件下以本研究提供的方案来发放照顾津贴是较为合理的。

(二)家庭对直接支持与间接支持政策的接受度

从家庭的角度来说,将儿童交托给祖辈、父辈还是学前机构来照顾是家庭的自由选择,社会文化和家庭制度对于儿童照顾模式的选择起着重要的影响作用[13]43-57。在我国传统的家庭制度中,资源的代际流动是抚育和赡养相互交换的“反馈模式”。而在西方社会,家庭资源的代际流动呈现出“恩向下移”的“接力模式”的特点[14]7-16。当前我国的区域发展非常不平衡,人们的生活方式差异较大。在一些农村地区,传统的家庭生活方式仍然占据着主导地位,“反馈模式”较为流行,代际互惠的氛围较为浓厚,人们更倾向于选择家庭照顾,因而更能接受直接支持家庭照顾儿童的津贴政策。而在一些较为现代化的城市中,传统的家庭的功能已经有所改变,“接力模式”变得越来越流行,甚至出现了与“反馈模式”相反的“逆反哺”现象[15]92-103。在这些地区,父辈常常工作繁忙,这些家庭就倾向于选择间接支持家庭而补贴机构照顾的政策。同时,家庭对儿童照顾津贴政策的偏好也会受到照顾服务市场发展水平的影响。当前儿童机构照顾方面的法律不够完善,损害儿童身心健康的案件经常被媒体曝光,这也减少了家庭对照顾机构的信任[16]15。与之相比,我国的家庭主义氛围在当今仍然较为浓厚,家庭成员之间的信任程度较高[17]75-82,即使家庭照顾未必能达到专业化水平,一些家庭仍然更愿意信任家庭成员的照顾,因而更倾向于接受补贴家庭照顾者的政策。

(三)增加对0～3岁儿童正式照顾投入的社会价值

对机构照顾投入的增加,不仅能够帮助祖辈减少照顾孙辈的压力,同时也能产生一些具有正外部性的社会价值。通过对比0～3岁和4～6岁儿童的照顾安排(表1和表2),我们发现母亲照顾儿童的比例非常高,这样的情况非常不利于女性就业,从而加剧两性的不平等。在此,我们需要进一步审视本研究提供的规划方案。侧重对公共学前照顾机构的补贴不仅可以节约成本,也可以促进两性平等。通过给予学前教育机构更多的财政补助鼓励发展儿童正式照顾,有助于减轻低龄儿童的母亲和祖辈照顾的压力,有助于为她们在劳动力市场中创造更多的工作机会,使她们在经济上保持更强的自主性和独立性。

除了在性别方面促进平等,发展机构照顾对于促进起点公平也发挥了重要的作用。出生于不同家庭的儿童,有着不同的家庭经济背景以及不同的家庭成员,而在不同的环境中成长,从来到世上就开始接受不同的教育[18]80-98。这意味着祖辈和父辈自身的素质对照顾乃至教育的质量是很重要的影响因素。根据起点公平的原则,新生命理应具有相同的起点[19]160-163,所以社会政策应当尽可能地减少因家庭阶层背景不同而造成的儿童发展机会不平等问题的发生。公共照顾机构独立于家庭之外,可以为来自于不同阶层的儿童提供相似质量的照顾服务。因此,在儿童早期大力支持公共学前机构的发展，意味着尽早地为了维持社会公平而努力,其有助于减少后期不平等带来的差距。这也是经济社会发展的本质诉求。

六、启示：对建立我国儿童照顾财政补贴政策的几点建议

(一)优先补贴机构照顾

机构照顾能够节约公共财政资源,具有成本优势,所以国家应该大力鼓励正式照顾的发展,加强对幼儿园、托儿所等学前照顾机构的投入。早在2011年发布的《民政事业发展第十二个五年规划》就提出了“探索建立儿童津贴制度”。但是迄今为止,这一政策设想尚未形成广泛的地方性政策,也没有形成全国性政策。近年来,一些专家学者呼吁学习欧美发达国家的儿童照顾津贴制度,其主张具有一定的合理性与先进性,也有较多国家的政策经验可供参考。例如荷兰在2005年出台了支持儿童非正式照顾的法案,对注册成为“儿童看护员”的亲属进行一定的奖励[20]42-48。在澳大利亚,一个成年人(不论父辈还是祖辈)每周照顾13岁以下或者14～18岁的残疾儿童超过两晚,就可以获得由政府提供的按照家庭收入和照顾劳动强度发放的补贴(7)资料来源：https://www.humanservices.gov.au/individuals/services/centrelink/child-care-subsidy。。德国则实行有着较强的普惠主义导向的儿童津贴制度,不论一个家庭收入是多少,如果有1～2个孩子,每个家庭每月可获得政府对每个孩子204欧元的津贴,第三个孩子可获得210欧元,第四个孩子或更多孩子能享受235欧元(8)资料来源：https://www.iamexpat.de/expat-info/social-security/child-benefits-germany-kindergeld。。在芬兰,家庭享受儿童家庭照顾补贴的数额与儿童的年龄有关,3岁以下的儿童每月可获得338.34欧元,3岁以上到学龄前以下(通常是6～7岁)儿童的津贴则降至每月65.09欧元(9)资料来源：https://www.kela.fi/web/en/home-care-allowance-amount-and-payment。。在英国,祖辈照顾12岁以下儿童可获得一定的积分,积分数根据祖辈个人的健康状态、工作状态、照顾强度等因素计算而来。这些积分会经过一定的算法转化为养老金增加的部分(10)资料来源：https://www.gov.uk/national-insurance-credits/eligibility。。此外,非政府组织Grandparents Plus会给一些低收入的祖辈发放一些救助性照顾津贴(11)资料来源：https://www.grandparentsplus.org.uk/benefits-and-tax-credits。。例如瑞典在1975年制定和实施的《国家学前法》规定,每个6岁的儿童享有至少每年525小时的免费学前照顾[21]288。但是,在我国当前经济新常态的背景下,我们必须考虑当前经济资源的局限性,特别要节约公共财政资金。根据本研究的结果,国家对儿童照顾的补助应当重点用于间接支持而非直接支持——这才是更具有可行性的政策方案。所以,对于家庭照顾津贴的政策设想,我们仍然需要保持非常谨慎的态度,各地要根据自身的经济发展水平制定可行的政策,切不可盲目向一些西方国家学习。

(二)因地制宜规划津贴模式

本研究的计算结果由全国样本而来,代表了全国整体的情况,因而这些结果和方法可以为儿童照顾津贴政策提供方向性思路。但是,各地的经济发展水平差异很大,因此需要根据自身的具体情况对津贴政策进行规划。各地政府需要做好调研工作,摸清当地居民的需求,特别是不同经济条件的家庭对直接与间接支持方式的接受度,从而制定居民能够接受的政策。Esping-anderson对丹麦家庭选择儿童照顾支持模式的研究表明,经济条件较差的家庭更倾向于选择金钱上的补助,而不是机构照顾[22]55-189。同理,我国各地在进行照顾津贴的具体规划时,也需要考虑到当地居民的家庭经济条件,制定弹性政策。各地财政在祖辈、父辈和学前机构之间规划较为合适的津贴分配比例,也需要根据政策在实际运作过程中出现的问题进行不断调整和完善,并及时对照顾津贴对照顾安排产生的影响进行评估。

(三)加大对低龄幼儿的家庭照顾支持

近年来,我国的学前教育有了很大的发展,但学前教育对象主要是4～6岁的儿童,学前教育的主体——幼儿园扮演了教育者和照顾者的双重角色。但是,针对0～3岁儿童的照顾支持体系没有发展起来,既没有普遍的照顾津贴制度,也缺少公共照顾机构,而民办的机构或保姆价格都较高,对普通家庭来说是较大的经济负担。因而对于这一年龄段的儿童来说,照顾责任仍然归属于家庭。对此,本研究特别强调相关政策应弥补0～3岁低龄儿童公共照顾的空缺。这对于作为主要照顾者的女性来说有着更为重要的意义。

(四)提升机构照顾的专业性

虽然本研究的测算结果支持公共资金更多地投入机构照顾,但是这些资金应该如何使用是另一个亟须探索的现实问题。由于儿童群体在身心健康与发展方面具有自身特点,所以儿童照顾具有较强的专业性,因此公共财政对机构照顾的补贴需要将提升照顾质量作为重点。然而我国当前既没有专门针对儿童家庭照顾的支持政策,专业化的社会工作发展也十分缓慢,所以提升儿童照顾质量仍然任重道远。与之相关的支持措施主要集中在女性的产假、生育保险政策以及儿童的学前教育政策。例如2017年,国务院常务会议将《女职工劳动保护规定》的产假延长到98天。然而我国各城市的幼儿园入园年龄一般是3～4岁,那么98天的时长对于照顾入园前幼儿来说是远远不够的。同时,产假与生育保险政策都没有涉及对儿童照顾的专业性支持,例如育儿的专业性指导。相比之下,一些发达国家通过发展儿童社会工作的方式提升了儿童照顾政策的专业性,而我国在这方面存在空缺。对此,我国需要探索儿童社会工作与家庭社会工作方面的政策建设。这不仅需要提升从事幼儿照顾工作者的收入以及行业的准入标准,也需要加强日常考核与定期的资格复查,提升从事幼儿照顾工作者的整体素质。同时,幼儿照顾的职业教育也需要配合社会对人才的需求进行发展,公共财政需要加大对相关人才培养的投入。