PPP项目绩效管理思考

卢兆东

一、绩效管理与PPP项目绩效管理

（一）绩效管理

绩效管理是管理组织绩效的过程。美国国家绩效衡量小组将绩效管理定义为“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程”［1］。

（二）PPP项目绩效管理

政府和社会资本合作模式（Public-Private-Partnership，简称“PPP”）是指在基础设施及公共服务领域，政府和社会资本基于合同建立的一种合作关系，旨在利用市场机制合理分配风险，提高公共产品和服务的供给数量、质量和效率。

PPP项目绩效管理是指在PPP项目全生命周期开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动。其是以PPP项目为载体，以绩效管理为手段，以实施结果为导向，以提高绩效为目标，对PPP项目从预算资金的安排、资金的使用以及使用的成效实施的全过程管理，以达到产出与绩效挂钩，提高公共服务供给质量与效益的目的。

经济、效率、效益、公平（4E）标准被公认为是绩效管理的金标准。对于PPP项目而言，体现4E标准的核心特质就是物有所值和按效付费。实现高性价比的物有所值，以及实现物有所值而建立起来的包括按效付费在内的系列管理制度，是PPP的初心和使命［2］。PPP项目绩效管理以物有所值为核心。首先，PPP项目绩效管理应按照“物有所值”等原则开展；其次，PPP项目绩效目标应符合“物有所值”的理念，具体预期效果目标实质上就是物有所值的具体实现程度，而保证物有所值的具体措施就是绩效监控和绩效评价［3］。

二、PPP项目绩效管理的必要性和紧迫性

（一）基于PPP项目规模方面的考量

根据财政部全国PPP综合信息平台提供的数据，截至2020年8月底，全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台管理库累计入库项目共9746个，投资额达15.1万亿元；累计签约落地项目6708个，投资额10.6万亿元，落地率68.8%；累计开工建设项目4032个，投资额6.1万亿元，开工率60.1%。此外，尚有储备清单项目累计3224个，投资额3.7万亿元。入库项目数量巨大且总体稳中有升，行业分布广泛，涵盖19个一级行业。

上述落地项目中有68.8%处于执行阶段，随着项目建设的有序推进，很多项目即将进入移交阶段。按项目回报机制分类，使用者付费比例仅占9.6%，可行性缺口补助占比68.2%、政府付费占比22.2%，绝大多数项目都涉及政府付费。无论是项目数量还是项目投资额，都要求项目各参与方开展PPP项目全生命周期绩效管理。

（二）基于国家治理体系和治理能力方面的考量

PPP是长周期的政府和社会资本合作模式，核心内容之一就是全生命周期绩效管理。科学、完整、有效的绩效管理是高质量PPP项目的核心特征。实施项目绩效管理，严格按效付费是PPP模式的基本特征和生命力所在，并作为项目基本要求贯穿于各项PPP文件法规中［4］。2015年生效实施的《中华人民共和国预算法》明确规定各级政府部门、各单位都要开展绩效评价。党的十九大报告提出“全面实施绩效管理”的决策部署，将国家预算绩效管理改革逐步推向深入，绩效管理的广度和深度得到大幅拓展。2018年出台了《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，明确了预算绩效管理在推进国家治理体系和治理能力现代化中的地位、意义和要求。随后，财政部颁布关于贯彻落实《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的通知（财预〔2018〕167号），要求加快对政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务、政府债务项目等各项政府投融资活动实施绩效管理，实现全过程跟踪问效。2020年3月，财政部印发《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号），针对预算项目支出作出了明确规定和要求。同月财政部又下发了关于印发《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》的通知（财金〔2020〕13号），对政府和社会资本合作项目绩效管理提出了明确要求，为PPP项目提质增效、维护合作各方权益提供了制度保障和组织保障。

三、PPP项目绩效管理的主要内容

PPP项目绩效管理是指在PPP项目全生命周期开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动。在绩效管理过程中要体现激励相容的契约机制，建立并实现“激励相容、按效付费、提质增效”的绩效目标，过程中细化量化PPP项目绩效目标，并合理设定绩效指标，实施项目绩效监控、完善项目绩效评价，将监控及评价结果反馈和应用于PPP项目管理及政府支出预算资金安排和监管中，按效付费、落实整改、监督问责、依法依规保障项目各参与方的权益。

（一）PPP项目绩效目标与绩效指标管理

PPP项目绩效目标与绩效指标管理是PPP项目进行绩效管理的基础，是实施预算绩效管理的前提。项目实施机构负责编制PPP项目绩效目标与绩效指标，报项目所属行业主管部门、财政部门审核。

PPP项目绩效目标分总体绩效目标和年度绩效目标两部分。总体绩效目标是PPP在全生命周期内预计达到的产出和效果；年度绩效目标是根据总体绩效目标和项目实际确定的具体年度预期达到的产出和效果，具有要求具体、可衡量、可实现的特点。PPP项目绩效目标的编制应符合指向明确、细化量化、合理可行、物有所值的原则，体现环境-社会-公司治理责任（ESG）理念，包括预期产出、预期效果及项目管理等内容。

PPP项目绩效指标是衡量绩效目标实现程度的工具，按照系统性、重要性、相关性、可比性和经济性的原则进行，结合预期产出、预期效果和项目管理等绩效目标细化量化后设定。PPP项目绩效指标体系的构成包括绩效指标、指标解释、指标权重、数据来源、评价标准与评分办法等6个部分。

具体为：

在项目准备阶段，由项目实施机构编制总体绩效目标与绩效指标体系并征求相关方意见，相关主管部门和财政部门审核绩效目标与绩效指标，本级政府批复绩效目标与绩效指标。

在项目实施阶段，项目实施机构完善绩效指标体系，在合同中明确绩效目标与绩效指标，政府批复含有绩效目标与绩效指标的项目合同。在准备阶段和实施阶段，社会资本方及项目公司对绩效目标与绩效指标提出合理化建议。

在项目执行阶段，如出现需对绩效目标与绩效指标调整的情况，实施机构、项目公司或社会资本方协商调整绩效目标与绩效指标，相关主管部门和财政部门对调整后的绩效目标与绩效指标进行审核报本级政府批准。

在项目移交完成后，财政部门会同有关部门对项目总体绩效目标实现情况从全生命周期角度编制绩效评价指标体系。

（二）PPP项目绩效监控管理

PPP项目绩效监控是对项目日常运营情况及年度绩效目标实现程度进行的跟踪、检测和管理，通常包括目标实现程度、目标保障措施、目标偏差和纠偏情况等。

项目实施机构根据项目合同约定定期开展PPP项目绩效监控，日常绩效监控由项目公司（社会资本）负责。项目实施机构对照绩效监控目标，查找项目绩效运行偏差，分析偏差原因，提出纠偏路径和方法；向项目公司（社会资本）和相关部门反馈偏差情况并督促纠偏，在绩效偏差出现较大情况时需撰写《绩效监控报告》报送相关主管部门和财政部门。

（三）PPP项目绩效评价管理

PPP项目绩效评价是PPP项目绩效管理的重点。根据项目合同约定，项目实施机构在执行阶段需要结合年度绩效目标和指标体系开展PPP项目绩效评价。财政部门、相关主管部门和项目实施机构等在项目移交完成后需开展PPP项目后评价。

PPP项目绩效评价要求：一是严格按照规定程序，遵循真实、客观、公正的要求，采用定量与定性分析相结合的方法；二是结合PPP项目实施进度及按效付费的需要确定绩效评价时点；三是绩效评价结果依法依规公开并接受监督。

PPP项目绩效评价结果是按效付费、落实整改、监督问责的重要依据。

四、PPP项目绩效管理现状及建议

（一）尚未形成统一的PPP顶层设计和PPP上位法

从2014年国家推行新的PPP模式以来，有关PPP方面的法规、政策和制度不断推出，但大多停留在政策层面，法律效力等级较低，缺乏上位法的指导。相较于发达国家和地区来说，我国PPP仍处于探索阶段，法规、政策和制度建设仍需加强和完善。PPP条例至今尚未推出，缺少PPP上位法及上位法指引；《PPP物有所值指引（试行）》《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》这3个文件的失效，使得PPP缺乏整体性系统的法律指导，社会资本对PPP模式存在一定的观望情绪，尤其是在规范项目入库管理后，“清库”情况影响并加剧了观望现象。

建议尽快出台《PPP条例》，同时妥善回应大家对PPP物有所值指引、财政承受能力论证指引、操作指南这3个文件失效后的关切，提供正式的指导意见，对PPP项目全生命周期的各业务环节以及PPP各参与方的权利义务作出明确规范，推动PPP项目持续健康发展。充分利用PPP模式的优势，提质增效补齐短板，为构建“双循环”新发展格局发挥积极作用。

（二）分行业分领域绩效标准建设滞后

绩效管理操作指引提出了以行业、领域为核心的指标体系建立原则，但PPP项目分行业、分领域绩效指标库尚未建立，绩效指标体系分行业、分领域专业细化方面工作亟待加强。目前入库实施的PPP项目行业分布广泛，涉及能源、交通、水利、市政、政府基础设施等19个一级行业，不同行业、不同领域的绩效考核设计的行业规范及技术标准存在较大的差异，而现实中的PPP项目跨行业、跨领域的情况较为普遍，致使一个PPP项目涉及多个行业、多个领域。这种情况下绩效考核需要考虑各个行业、领域的要求。由于PPP项目涉及行业、领域众多，技术标准要求各异，参与各方关注点不同，绩效考核需综合考虑多方因素，却难以形成统一的多个维度的绩效考核需求。这种情况下的绩效考核缺乏针对性和操作性，在实际执行过程中，绩效考核容易流于形式。

《PPP项目绩效管理操作指引》要求各行业主管部门建立健全本行业、本领域的PPP项目核心绩效指标体系，明确绩效标准，但此项工作是系统性工程，不可能一蹴而就。鉴于19大类基础设施和公共服务绩效指标仍在研讨中，建议借助研究机构、咨询单位、法律单位等第三方机构的专业力量加强全过程跟踪服务，既补齐分行业、分领域绩效管理短板，又对第三方机构咨询深度、服务质量提出新的要求，促使第三方机构效能提升。同时广泛征求各参与方的意见，最大限度凝聚各方共识，形成强大合力，共同完善分行业、分领域绩效指标体系标准。

（三）绩效考核不规范时有发生，按效付费机制亟待完善

PPP项目绩效管理工作涉及政府和社会资本方或项目公司的核心利益，现实中存在政府和社会资本方或项目公司对政策的理解和执行不一致的情况，甚至出现只考虑绩效考核结果减少付费而不考虑项目成本提高上调付费的现象。PPP项目合作周期长，大多数时间跨度10～30年，在长周期的跨度中，政策变化、技术更新、生活方式改变是大概率事件，签订PPP合同时往往不可能预见全部变化对绩效考核的影响，绩效考核指标存在不适应时代要求、不能及时补充和完善的情况，预留再谈判机制不够；个别项目存在绩效考核内容“一刀切”现象，甚至为考核而考核，曲解了绩效考核的本质和意义。

建议强化PPP项目绩效管理规范化建设，以提高公共服务供给的质量和效益，保护政府、社会资本等各方的合法权益。虽然在合作期内政策、经济、自然、社会等因素可能对项目产生一定的影响，但各方均应该践行契约精神，严格执行合同规定，只要社会资本或项目公司合法合规达到绩效评价标准，政府理应按效付费。同时实施规范的绩效管理，严格执行按效付费，督促社会资本改变“重建设、轻运营”的传统理念，补齐运维短板，培养塑造大批专业的公共服务设施、基础设施资产投资运营商，补充完善当前以建设施工单位为主的社会资本结构。

五、结语

PPP模式经过6年多的实践探索，已步入高质量发展的新阶段。随着大量PPP项目的实施，很多项目进入付费周期。PPP项目绩效管理为政府和社会资本正常履行合同提供了支持，同时也起到了为PPP保驾护航的作用。高效规范的PPP绩效管理对中国PPP事业的健康发展、坚定各方参与PPP的信心、实现“六稳”目标构建新发展格局具有重要的现实意义。