对监察机关移送案件适用 不起诉的问题与对策分析

董斌 林小龙

摘 要：实践中，检察机关对监察机关移送审查起诉的职务犯罪案件适用不起诉的状况不甚理想，不起诉权的价值未在此类案件办理中得到充分的发挥。为贯彻落实宽严相济的刑事政策，检察机关要树立正确的不起诉适用理念，提高释法说理能力，构建良性监检关系，在依法全面准确地理解和适用不起诉的同时，也要完善监督体系，防止不起诉权的滥用。

关键词：刑行交叉 行政检察 监督 行政处罚

2017年6月，第十二届全国人大常委会第二十八次会议对监察法（草案）进行了审议，其中的第18条规定“监察委对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。”从字面上看，检察机关对监察机关移送的职务犯罪案件只能作起诉决定而无权作不起诉决定。2018年正式通过的监察法对上述内容进行修改，其中第11条规定“监察委员会将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉”。在内容上增加了“依法审查”的规定，并在第47条规定了检察机关对职务犯罪案件有不起诉权。虽然相关法律法规已经对检察机关适用不起诉作了详细规定，但国家监察体制改革以来，检察机关作出不起诉决定的职务犯罪案件数量较以往呈骤降趋势并持续在低位徘徊。

一、不起诉权在办理监察机关移送案件中的意义

不起诉权是无罪之人不受刑事追究的重要制度保障，也是贯彻宽严相济刑事政策的重要制度设计，检察机关依法行使不起诉权，有利于减少诉累、教育和感化犯罪嫌疑人以及缓解社会矛盾。

（一）依法行使不起诉权是深化司法改革的必然要求

在司法改革的大背景下，司法责任制、认罪认罚从宽制度等改革项目均提倡检察机关要敢用、善用不起诉权。检察机关对于那些没有必要提起公诉的案件作不起诉处理，有助于缓解日益增加的刑事案件办理压力，并将有限的司法资源最大限度地投入到重大疑难复杂案件中去，确保案件办理质效。这也是深化司法体制改革中，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义的重要内容。

（二）依法行使不起诉权有利于发挥检察主导责任

检察机关在刑事诉讼中处于承上启下的关键位置。一方面，检察机关通过对监察机关调查终结移送审查起诉的案件进行审查把关，对符合起诉条件的案件提起公诉，对不符合起诉条件的案件依法作出不起诉决定。另一方面，基于不告不理的原则，法院只能对检察机关提起公诉的案件进行审判，对于检察机关已作出不起诉决定的案件，法院无法行使审判权。由此可见，检察机关依法适用不起诉是发挥检察主导责任的应有之义。

（三）依法行使不起诉权是对监察机关实现互相制约的重要内容

监察体制改革后，检察机关对监察机关并无法律监督权，对监察机关移送的案件而言，检察机关的制约只能始于案件移送审查起诉之后。因此，发挥检察制约的关键是在审查起诉环节，该环节中的不起诉权是检察机关对监察机关实现制约的重要内容。

二、监察机关移送案件适用不起诉存在的问题分析

2018年至2019年，全国检察机关共受理监察机关移送审查起诉职务犯罪40326人，其中2018年16092人，2019年24234人。提起公诉28387人，其中2018年9802人，2019年18585人。已作出不起诉决定的954人，其中2018年250人，2019年704人，不诉率分别为2.49%、3.65%。[1]而2017年全国职务犯罪案件的不诉率是12%。从上述所列数据可以看出，与检察机关“兩反”转隶前的职务犯罪案件不起诉率相比，监察体制改革后不起诉在职务犯罪案件中的适用率相对较低。因此，有声音提出质疑，检察机关对监察机关移送案件的审查起诉无法发挥应有的把关过滤功能。

经分析发现，导致监察机关移送案件不起诉率低的原因是多方面的。

（一）积极方面的原因

1.检察机关方面的原因。一是检察机关讲政治、顾大局。监察体制改革后，各级检察机关不断提高政治站位，充分认识到职务犯罪检察工作是政治性极强的业务工作，也是业务性极强的政治工作，必须坚持党的绝对领导，紧紧围绕反腐大局履职尽责，切实将“配合是政治要求、制约是法定责任”落到实处。二是充分发挥提前介入功效。办理提前介入的案件中，检察人员在对案件的证据材料、事实认定等提出意见建议后，监察机关可以综合在案证据材料对案件进行重新梳理，对已立案调查但确无犯罪事实的或者尚未达到起诉标准的案件可予以撤案处理，分流了一部分没有起诉必要的案件。

2.监察机关方面的原因。一是监察机关监督执纪水平的提高。检察机关原有自侦部门转隶后，各级监察机关的骨干力量得到了充实。同时，各级监察机关重视加强规范化建设，通过老带新、人员重新整合等方式大力提升人员素质，监督执纪案件质量水平明显提升。二是四种形态在执法中的应用。监察法第45条规定了监察机关根据监督、调查结果，可以依法对案件作出诫勉、政务处分、问责、移送检察机关审查起诉等处置。正是由于监察机关具有多种处置手段，实践当中监察机关可以对“可诉可不诉”的案件以纪律处分的方式进行处置，有力保障了所移送审查起诉的案件质量。

（二）消极方面的原因

1.检察机关方面的原因。一是对不起诉权的重要性认识不足。一直以来，“可诉可不诉的以诉为原则”的起诉观念始终左右着检察官对案件的办理。片面强调起诉率造成了对不起诉权的忽视，认为不起诉权只是起诉权的附属权力，因此在实践中承办人常对一些小微轻缓、认罪认罚后符合不起诉标准的职务犯罪案件提起公诉，这与检察机关及检察人员对不起诉权的重要性认识不足有关。二是部分检察人员不愿行使不起诉权。从办案数据来看，监察机关移送审查起诉的案件不起诉率低的原因并非是缺少符合作出不起诉决定的案件，而是因为实践当中仍然有部分检察人员对职务犯罪案件适用不起诉过于谨慎，存在只要构罪，就不愿在检察环节作出终局性处理决定的倾向。而且对监察机关移送的职务犯罪案件作不起诉决定程序上较普通刑事案件更为复杂，导致有些检察人员会囿于不起诉审批程序繁琐以及申请复议的复查制度复杂而不愿主动适用。

2.监察机关方面的原因。一是监察权的特殊性。监察机关既不是司法机关，也不是行政机关，而是属于一种特殊的政治机关。根据监察法第15条规定：“监察机关依法对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪。”因此监察机关对检察机关工作人员具有普遍的监察管辖权，检察机关处在一个相对弱势的地位，存在部分检察人员不敢适用的情况。二是不合理的指标设置。实践当中，部分地区监察机关会设置“零退补”“零不诉”等违背司法规律的指标，或以已移送审查起诉案件均经过监察机关主要领导把关确认为由，要求检察机关不得退补更不得作不起诉决定。受此影响，部分检察人员在审查起诉小微轻缓的职务犯罪案件以及认罪认罚后符合不起诉条件的案件时，仍旧会作出起诉决定。

三、加强监察机关移送案件适用不起诉的路径

如前所述，不起诉权在监察机关移送职务犯罪案件的办理中仍然存在能用而不用、该用而不用的问题，并未充分发挥其应有的功效。因此，在司法实践中有必要提高这类案件不起诉的适用率。

（一）树立正确的不起诉适用理念

张军检察长提出：“可捕可不捕的不捕、可诉可不诉的不诉、疑罪从无，这样的检察观念必须牢固树立。”中央纪委《关于加强和改进案件审理工作的意见》也指出“要坚决防止设定‘零延期‘零退查‘零不诉‘零无罪‘零上诉等不切实际的工作目标。”进入新时代，面对新形势和新要求，检察机关需要不断更新不起诉的适用理念，进一步解放思想，积极回应社会对客观、公正司法环境的期许，对监察机关移送审查起诉的职务犯罪案件敢用善用不起诉权，勇于克服怕烦怕错、不敢用等错误倾向，努力发挥不起诉权的积极功效。

（二）提高释法说理能力，构建良性监检关系

检察机关与监察机关衔接是否顺畅直接关系职务犯罪案件的办理质效，退补与不诉是监检关系中最敏感的问题。针对不起诉问题，检察机关在对案件作出不起诉决定时，要通过对案件证据如何采信、事实如何认定、法律如何适用等内容进行详细的释法说理来与监察机关达成不起诉共识。检察机关要进一步研究探索如何增强不起诉文书的说理性和专业性，制定出台相应的不起诉案件说理工作规定，不需千篇一律，只要因案制宜，以监检双方以及人民群众都能接受的方式进行说理，才能确保案件办理的政治效果、法律效果和社会效果相统一以及监检衔接的顺畅。

（三）依法全面准确地理解和适用不起诉

办好案件就是最大的讲政治，检察机关要主动适应监察机关工作的新模式，加强对案件的全面审查，把好案件事实关、证据关、程序关和法律适用关。要严格落实以审判为中心的证据审查标准，紧盯可能影响案件质量的重点问题和关键环节，以证据确实、充分作为案件提起公诉的唯一标准，对于符合不起诉条件的案件，要坚守底线，防止案件“帶病”提起公诉。

（四）完善监督体系，防止不起诉权的滥用

1.检察机关的自我监督。一是定期分析、汇总通报本辖区内不起诉案件办理情况以及法院作无罪、免刑处理的案件，制定出台符合区域实际并切实可行的不起诉案件判定标准，并通过案件指导、备案备查等方式，对监察机关移送的职务犯罪不起诉案件进行监督。二是要严格落实领导干部干预司法活动、插手具体案件处理，司法机关内部或者其他人员过问案件，司法人员不正当接触交往的记录报告和责任追究等相关规定，对违反规定的严肃追责问责。三是检务督查部门要指导办案部门做好不起诉案件廉政风险防控、检察官履职督查及失责惩戒工作，并组织开展司法办案廉政教育。

2.监察机关的监督与制约。深化监察体制改革的目的就是要实现对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性，不断推动公权力运行法治化，消除权力监督的真空地带，压缩权力行使的任性空间。为防止不起诉权在职务犯罪案件办理中被滥用，实现对检察机关不起诉权的监督与制约，监察机关可以对不起诉决定申请复议，还可以通过合理使用监察权对检察机关的不起诉权进行监督。

3.外部监督。大多数职务犯罪案件并没有被害人，不起诉决定作出后，其所影响的公共利益方面缺乏相应的维护者。因此，检察机关需要加大检务公开力度，严格落实不起诉决定公开宣告制度，及时将不起诉决定书通过人民检察院案件信息公开网向社会公开，主动接受外部监督。同时，检察机关对于拟作不起诉的监察机关移送的职务犯罪案件，可以进行公开听证，邀请人民监督员参加听证会，听取其对案件处理的意见，主动接受人民监督员的监督。

依法对监察机关移送的职务犯罪案件作不起诉决定，提高不起诉的适用率，对于营造良好的监检关系、实现监检之间的配合与制约具有重要的作用。但是，我们在鼓励对职务犯罪案件适用不起诉裁量权的同时，也不能忽视从制度层面加强对不起诉权的监督与制约，确保其在合理、合法的范围内健康运行。

注释：

[1]以上数据来源于2019年与2020年最高人民检察院工作报告。